光伏发电用地最新政策

OFweek太阳能光伏网讯：一般观点认为，农业光伏用地属于设施农用地，也就是在设施农业项目区域内直接用于农产品生产的设施用地，属于国土资源部积极支持范围，按照农用地实施管理，不需办理农用地专用审批手续。设施农业用地占用耕地的，只需在生产结束后按规定进行土地复垦。

然而这一观点仍存在分歧。据世纪新能源网近的道，云南省国土资源厅、云南省农业厅联合调研组在农用地管理情况调研中认为，根据国土资源部的现行政策，农业光伏用地属于建设用地，应办理农用地转用和土地征收手续。如果按照这一解释，农业光伏项目用地投资成本将至少增加5%，如果所用土地是耕地，还需要履行耕地占补平衡义务。

如果农业光伏属于建设用地，按照一般县级建设用地价格，电站投资者将面临以下新增成本：

1．新增建设用地有偿使用费：8元/平方米；

2．防洪保安基金：1000元/亩；

3．征地管理费：征地总费用的4%；

4．出让金业务费：基准地价×用地面积×1%；

5．耕地开垦费：年产值（1500元）（三年年平均产值）×9倍=13500元/亩。

在实际业务中，农业光伏项目通常采用土地租赁或光伏发电效益共享模式，因此即使定性为建设用地，大部分项目并不需要缴纳征地管理费和土地出让金。然而新增建设用地有偿使用费、防洪保安基金、耕地开垦费却是必不可少的。通常每1MW光伏电站占地面积是30亩左右，农业光伏项目由于阵列间距较大，每1MW电站占地面积约50亩。照此计算，在建设用地属性定义下，每100MW农业光伏项目需要增加土地成本高达9900万元，相当于直接投资成本增加12%左右。目前农业光伏项目平均IRR在11%左右，土地成本增加会导致IRR直接下降1个百分点，度电成本增加3分钱。

虽然农业光伏用地属性暂时没有定论，但投资者已做好政策风险应对措施。在云南开发某大型农业光伏项目的开发商代表指出，降低土地政策风险的最佳手段就是减少单位装机量对土地的占用，这就要求使用更高转换率的高品级组件。目前市场上能够规模化供应的60型组件功率范围是255W-275W，最好的可以达到280W。建设相同规模的电站，高效组件相对低效组件可节约5%-8.5%的用地面积，对100MW电站来说，这意味着在建设用地定性之下，采用高效组件能够节约500-800万元的土地成本。在其他投资成本上，目前高效组件与低效组件价差不足0.09元/W，而高效组件相对低效组件能够节约0.1元/W以上的EPC成本，部分农业光伏项目对支架高度、组件阵列间距要求非常高，这种情况下高效组件甚至能够节约0.12-0.15元/W的EPC成本。目前国内能够达到275-280W功率的组件大多是单晶组件，从投资成本角度分析，采用单晶组件能够最大限度降低土地政策风险。

高效组件对土地成本的节约还体现在林地光伏项目上。根据《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》，宜林地、灌木地的植被恢复费最低标准分别为2000元/亩、4000元/亩。由于单晶组件具有高度集约性特征，每100MW单晶电站可以比多晶电站节约40-80万元的植被恢复费。

在今年11月10日呼和浩特光伏农业产业发展研讨会上，中国电力工程顾问集团华北电力设计院高级工程师汪海燕指出，许多光伏农业项目没有落到实处，多数项目是光伏企业为了发展光伏电站而顺带发展农业，而真正的光伏与农业结合应该是凸显1+1＞2的综合效应，以土地高效利用为前提，在提升农产品产量的同时保证光伏发电量。提升高效单晶组件的应用，无疑是促进土地高效利用的最佳手段。

项目建设的悬剑：非法用地

据国土部统计，2015年全国发生违法用地8.9万件，较上年同期上升9.8%。立案查处违法用地案件6.3万件，收缴土地1876.6公顷，罚没款13.3亿元，移交司法机关161人，移交纪检监察机关1902人。如此庞大的非法用地事件数目，您的项目没被“幸运砸中”吧?那么，恭喜了。多少土地管理政府官员、项目建设业主每闻“国土部卫星遥感”，常为之色变。

根据《土地管理法》等相关规定，如果建设项目用地涉及农村集体土地的，在项目取得立项批复后，项目业主需逐级上报，期间土管部门一般需进行土地规划变更、编制“一书四方案”(指建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案)等工作。各级土地管理部门之间的复核、审批程序需耗费大量时间，让人望眼欲穿。能源项目大多用地面积较大，通常需取得国务院最终批准方可用地，而完成这一程序至少需要两三年时间。

对于项目建设业主，在提出用地申请的时候，通常初步设计已经完成，项目用地范围已确定，补偿款也已支付，如果不及时进场使用土地，可能土地会被再次被耕种(如项目用地为农田)，需进行二次补偿，给企业造成不必要的经济损失。除了建设进度原因外，这也是一些项目业主希望及早使用项目用地的原因之一，可以理解。但必须指出的是，我国实行的是最为严格的土地审批制度，根据现行法律，在取得用地批准证书之前使用土地，可能构成非法用地。

《土地管理法》第76条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

“项目开工”不同于“开始使用土地”

搞项目投资建设的亲们，经常听到是“项目未经核准，不得开工建设”，此话当然错不了。关于“开工建设”是指破土动工还是第一方混凝土浇筑，业内讨论不少。

以能源建设项目为例，今年8月国家能源局颁发了《关于进一步规范电力项目开工建设秩序的通知》(发改能源〔2016〕1698号)，明确了电力项目开工标志：火电项目开工标志为主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土电网项目中变电工程以主体工程基础开挖为开工标志，线路工程以线路基础开挖为开工标志。此文颁发后，有的亲以为，项目取得立项批复前开工准备、四通一平还是可以干的，为项目核准后开工早作准备嘛。

其实，研究一下土地管理的法规就会发现，无论是“四通一平”还是“开工建设”都必须取得用地批复，仅仅取得立项批复是远远不够的。根据《土地管理法》的规定，建设项目使用土地，应当事先经县级以上人民政府批准，取得用地批准证书。“开工建设”和“使用土地”根本不是一回事，无论是“开工建设”还是进行“四通一平”都属于“使用土地”，都应当取得用地批准书。“使用土地”并不是以“开工建设”为标志的。这一点必须注意，否则当心被国土部卫星遥感到“非法用地”哟。

在当前的经济形势下，建设项目投资政策多变，如果被认为未取齐开工必要支持性文件而开工建设，可能被责令其立即停止建设。尤其是火电建设项目，如果项目正处于对煤电规划建设风险预警等级为红色省份的项目(不含民生热电)，即使之后取齐了必要支持性文件，根据国家能源局《关于进一步调控煤电规划建设的通知》(国能电力〔2016〕275号)的要求，可能仍需暂缓建设，待预警等级转为绿色后，在相关部门的安排下，才能逐步恢复建设。如此一来，项目的损失肯定难以避免，根据国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发〔2016〕63号)，固定资产投资未按规定履行审批程序擅自投资，造成资产损失的，应当追究国有企业经营管理有关人员的责任。

国土部门的管理压力与缓解措施

用地审批的低效率也是土地管理部门颇感压力的一件事，为此国土资源部自发布《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》(国土资发〔2009〕8号)后，又陆续颁布了《关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》(国土资发〔2010〕9号)、《关于进一步加强和改进国家和省级重点项目建设用地服务和监管的通知》(国土资发〔2010〕87号)、《关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》(国土资发〔2011〕30号)、《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》(国土资发〔2012〕77号)，意在保障重点建设项目用地、优化简化土地报批程序和条件、切实提升用地审批效率、降低非法用地案件数量。

值得关注的是，上述文件逐步确定：建设项目在满足一定条件的前提下，可申请先行用地。

国土资发〔2012〕77号文规定：对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地。申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。

向国土部申请先行用地的，应当附以下材料：

省级国土资源主管部门先行用地请示文件

建设项目用地预审批复文件

建设项目审批核准(或备案)文件

建设项目初步设计批准文件或国家有关部门确认工程建设的文件

市县人民政府对申请先行用地有关情况的说明及承诺(说明征地补偿标准和安置途径有关情况，承诺动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众及确保不因先行用地发生信访问题和突发事件，并附建设单位拨付征地补偿费用的凭证、被征地村组和群众对征地补偿标准和安置途径的意见)

请先行用地的工程位置示意图。

虽然文件自2012年已开始实施，但申请先行用地的项目仍以高铁、高速公路、大型水利项目为主，很多能源项目并未办理先行用地。您是否正在为项目建设用地的事发愁，还不赶紧去申请先行用地!

用地审批程序的改革建议

不知各位是否有疑问，本人一直没想清楚其中的道理：不管是国家重点建设项目，还是地方重点建设项目，可能在投资规模上有区别，但如何能断定国家重点一定比地方重点重要?既然国家重点建设项目可以办理先行用地，地方重点建设项目是否可借鉴执行?遗憾的是，地方重点建设项目或者普通建设项目的先行用地，目前并没有政策依据。

本人认为，国土部可借鉴其他职能部门(如国家发改委、环保部)下放土地批准的权限，转而以严格检查、区域限批等方式加强事后监督。当然，土地预审可以保留原来的审批层级。如上文所说，经土地预审的项目，用地的可行性已基本得到保障，接下来应重点关注用地程序的真实性、合规性。

实际上，国土资发〔2012〕77号文已明确由市县土地部门、省级国土部门分别负责用地申报的真实性和合规性：“市、县国土资源主管部门要做好用地组卷报批工作，对申报材料的真实性负责省级国土资源主管部门履行好实质性审查职责，对审查内容和意见的真实性、合法合规性负责部重点对省级国土资源主管部门的审查内容和意见进行复核性审查，必要时依据有关规定进行实地核实。”本人认为下一步的改革可以取消国土部的“复核性审查”，才能进一步节约管理成本、提升土地审批的效率、落实地方政府在用地审批中的主体责任。

在“双碳”目标背景下，光伏是一座城市优化能源结构，推动“双碳”建设的重要抓手。

太阳能光伏产业在将来会占据世界能源消费的重要席位，不但要替代部分常规能源，而且将成为世界能源供应的主体。未来的能源互联网将在现有电网基础上，通过先进的电力电子技术和信息技术，实现能量和信息双向流动的电力互联共享网络。

随着光伏发电等波动性电源比例的提高，要求电源侧具备更大的调节能力，分布式储能将得到普及，主动式配电网也将应运而生。太阳能发电和其他可再生能源、储能互补发电，并与负荷一起形成既可并网、又可孤网运行的微型电网，将是太阳能发电的一种新应用形式，既适用于边远农牧区、海岛供电，也适合联网运行作为电网可控发电单元。

光伏产业的不断深入发展，各行业也借助了光伏的自身优势开展应用，如光伏农业、光伏渔业、光伏水泵、光伏园区、光伏充电桩、光伏智慧路灯等等。

从数字化角度阐述下光伏行业未来发展模式：

实现大型室外光伏发电时运作状态实时监测，电站负荷情况、设备管控等信息的互联互通。数字孪生不同环境场景下的光伏电站。减少室外光伏发电站运维管控的人为操作成本与危害，实现无人值守的室外光伏电站新形势。

通过现场取景、卫星图等方式，进行场景搭建，人工摆放向日镜模型，向日镜从发电塔向外扩散排布，真实还原装机分布效果，场景从上往下看就像一朵巨大的向日葵，场景中心为发电塔，镜子作为反射太阳光的媒介，发电塔相当于一个大型的热量吸收器，一次性接收成百上千个向日镜同时折射出的热量再经过热能交换，推动汽轮发动机发电。通过图扑引擎的渲染功能，真实还原发电塔吸收热量的效果。

光热电站信息监测

通过点击交互场景中的发电塔模型，以二维弹窗形式弹出发电塔相关信息，与后台数据进行联动，接入真实数据，展示发电塔发电情况与发动机运行状态，做到实时监测管理。

光伏电站信息监测

通过对接数据接口可实现监测各方阵内汇流箱（包括母线电压、机箱温度、电流）数据，当出现告警时，可对模型进行染红闪烁显示，方便运维人员快速定位排查问题，足不出户即可实时查看设备相关指标，可结合算法实现数据分析，短时间内若出现数据异常变化的情况，提前进行告警，提醒相关人员及时做出决策。

同时接入了箱变（包括箱变油温、电压和电流）、逆变器（包括今日发电量、总有功功率、总无功功率、总功率因素、逆变器效率）、升压站相关数据，全面监测电站运行状况，由于场景比较大，做了点击设备模型视角拉近处理，可更直观的查看设备相关信息。

以往以节能降碳为主的理念，应该转变为多使用可再生能源。不少太阳能光伏企业已经在发展光储充一体化系统，这和互联网等科技企业的写字楼、车棚、电动汽车的使用等可以有机结合。科技企业还可以参与到与碳中和相关的数字化平台、物联网设备的建设、运营、管理和维护。

加强政策扶持新能源经济战略，国家相关部委推出太阳能屋顶计划。太阳能屋顶就是在房屋顶部装设太阳能发电装置，利用太阳能光电技术在城乡建筑领域进行发电，以达到节能减排目标。

采用轻量化三维建模技术， 1：1 高仿真还原光伏工业园区。3D场景将 BIM 楼宇数据叠加到地图场景中，实现 BIM + GIS 的结合展示。

2D 数据面板数字化展现园区内各区域的运行情况、安全配备、周边动态环境等情况。还支持渲染 3D Tiles 格式的倾斜摄影模型文件。Hightopo实现可交互式的 Web 三维场景，可进行缩放、平移、旋转，场景内各设备可以响应交互事件。

法律分析：2015年9月，国土资源部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部等六部委共同发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》。该文件也被作为光伏项目用地政策的基本依据。

该文件中明确提出：

（四）采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

法律依据：《中华人民共和国土地管理法》 第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

法律依据：

《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》

一、总体要求各地应当依据国家光伏产业发展规划和本地区实际，加快编制本地区光伏发电规划，合理布局光伏发电建设项目。光伏发电规划应符合土地利用总体规划等相关规划，可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规〔2015〕5号文件规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）要求，合理利用土地。

二、积极保障光伏扶贫项目用地。对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。