管理如何创新

当前食品药品监管面临的困难和问题从食品药品监管工作部门自身来讲，一是制约科学监管的问题和思想障碍还比较多，依法行政的思想未得到全面落实，监管工作定位不够准确。二是经费不足问题困扰着基层，一些工作任务无法落实。三是监管队伍的监管能力、监管水平还不能适应监管工作的要求。从监管对象来看，药品生产经营企业的诚信经营机制和企业自律性还比较差，违法违规事件时有发生；医药产业和餐饮服务行业优胜劣汰的市场机制没有完全形成；药品流通秩序不够规范，不合理用药现象仍然普遍。食品药品监管工作面临的新形势当前，党和政府把食品药品安全提升到了一个新的战略高度，县委县政府将食品安全工作列为县“十二五”发展规划，专门进行部署。同时将食品药品安全监管工作列为乡镇政府日常工作重点，作为年终考核乡镇政府的工作绩效目标之一。这些变化，为食品药品监管工作迈上新台阶创造了有利条件。食品药品监管工作机构改革后，监管任务、监管体制发生了变化。监管部门负责消费环节食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械五大与公众健康紧密相关产品的监管，相关健康产品的监管相对集中，具体监管责任更重。省级以下食品药品监管体系发生的变化使食品药品监管部门所承担的具体监管责任没有淡化，改进和加强监管工作的要求没有弱化，保障公众饮食用药安全的根本任务没有变化。践行科学监管理念，提高食品药品监管水平濉溪县食品药品监管工作思路的核心就是坚持以人为本，确保人民群众饮食用药安全。牢固树立科学监管思路，按照市场运行的客观规律，构建合理的监管机制和制度体系，最大限度地优化配置各项监管资源。加强队伍建设，进一步提高科学监管水平和能力。一方面要抓领导班子建设，不断提高执政能力和领导水平，树立政治意识、大局意识、服务意识。另一方面抓好执法队伍建设，增强执法人员的凝聚力和战斗力，牢固树立“执法就是服务”理念，将严格执法与热情服务结合起来。创新监管手段，建立长效监管模式。加强食品药品安全责任体系建设，加大培训教育力度，强化企业是产品质量第一责任人的观念。监管部门要增强监管责任意识，建立完善责任制。推进企业诚信体系建设，完善行业自律机制，建立科学的评价体系及运行机制，优化诚信建设氛围，为企业发展做好服务。建立健全技术支撑体系，以科学技术和手段为依托，继续完善食品药品检验机构建设，提高检验检测能力和技术水平；加强信息化建设，利用网络实现对相对人的远程监管，力求降低监管成本，提高监管效率；完善重大食品药品安全事件应急机制，健全和监测工作运行模式、组织体系，努力构建统一指挥、分级负责、反应灵敏、协调配合的应急管理体系。健全监管机制，规范行政行为。加强对执法行为的监督，规范和提高执法人员的执法水平，推进依法行政。加强内部监督，完善对认证发证、稽查处罚等重点领域人员的监督，实行权力分解、岗位轮换、集体审批，公开办事制度和办事程序，防患于未然。主动接受社会各界的监督，向社会公布药品监管法定依据、执法程序、办事期限及服务承诺，确保药品监管相关法律法规得到正确贯彻。把推行政务公开作为提高行政效率、优化发展环境的一项重要措施，让公众参与监管，推进效能建设，优化政务环境。

金融监督管理委员会与国际性金融监管组织的合作，积极参与国际金融监管准则的制定，借鉴国外金融监

管经验，不断提高金融监管的专业化水平。

关键词：金融创新；金融风险；金融监管

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1672-3988（2009）02-0048-05

一、金融创新与金融风险的逻辑联系

金融创新促进了金融发展，而金融风险从另一个角度也迫使金融向前发展。金融创新与金融风险两者

之间又是一种相互促进、相互发展的关系。近代金融创新的目的之一就是规避金融风险。金融创新特别是

以金融工程形式出现的金融创新，为管理和控制金融风险做出了巨大的贡献。但是，金融创新毕竟是一种

工具，它可以用于好的方面兴利除弊，也可以用于不好的方面。即使不被利用和操纵，金融创新本身在规避

了某些风险的同时也会带来新的风险，特别是金融工程，在很大程度上只是将一种金融风险转换为另一种

金融风险。另外，有些金融创新在初期能够有效地规避金融风险，当其成熟以后反而会带来更多的金融风

险。金融风险与金融创新的内在关系如下：

（1）不是所有的金融风险都可以用金融创新来规避。有些金融风险可以依靠金融创新来规避，有些金

融风险则只能依靠管理和其他手段来规避。

（2）不是所有的金融创新都是用来规避金融风险的。金融创新有不同的动因，有的是为了提高效率、有

的是为了规避管制，也有的规避了金融风险以外的其他风险，当然也有相当一部分金融创新的确是用来规

避金融风险的。因此，并不是所有的金融创新都肩负着规避或消除金融风险的职责。

（3）金融创新增强了各主体规避金融风险的各种能力。在规避直接金融风险方面，承担金融风险的主

体可以适当地使用金融创新来减少损失。在规避间接金融风险方面，由于直接金融风险的规避所引起的间

接金融风险必然会减少，所以金融创新也能帮助规避间接金融风险。

（4）金融风险促进了金融创新的发展。从金融创新的起源来讲，最初的金融创新就是为了规避金融风险。 金融创新的发展过程证明，金融创新发展最迅速的时期也就是金融风险表现最为激烈的时期。金融创

新产生的原因是多方面的，它与金融风险的加剧有着直接的关系。

（5）在规避金融风险的同时，金融创新也带来了一些新的金融风险。从20 世纪80 年代开始到现在，

金融创新与金融风险加剧一直是国际金融市场最为鲜明的发展特征。90 年代以来，全球几乎每一场金融

风暴都与金融创新有关。金融创新对金融风险推波助澜的作用令人谈虎色变。金融创新可以规避金融风

险，金融创新也会带来新的金融风险。

总之，现代虚拟金融资产和实物资产的倒金字塔结构是现代经济金融体系不稳定的内在根源。金融

工具或金融市场运作体制的不断创新、不断演化在促进金融发展的同时构建了这个巨大的倒金字塔。金

融创新特别是金融衍生工具创新越发展，这个倒金字塔也就越庞大，金融体系也就越不稳定。在庞大的衍

生市场面前，金融机构的脆弱性表露无遗，一旦某一部分出现问题，整个倒金字塔就会轰然倒塌。不可否

认，金融创新对金融发展、经济发展起了相当积极的促进作用，给金融体系结构、功能以及制度安排带来

巨大改变，这种深刻变化极大推动了经济金融化与金融自由化的进程。然而，金融创新也是“双刃剑”，如

果使用监管不当，金融创新对金融稳定性会产生很大的负面影响。以衍生金融工具为代表的当代金融创

新成果，为投机者提供了大批操纵市场的先进手段和便利工具，使之拥有了撼动一国或地区金融市场的

巨大能量；在金融自由化成为当代金融发展的主旋律时，以确保金融系统稳健运行为目的的金融监管在

如雨后春笋般的金融创新面前，显得十分无力。这些都成为增大金融系统风险、造成金融系统不稳定性的

重要因素。但是，尽管如此，金融创新必须进行，否则会阻碍金融发展。我们在金融创新中规避金融风险，

发展金融；在监管由金融创新带来的新的金融风险中推动金融创新，形成良性循环。

二、我国金融监管模式探索

1“. 十一五”期间成立中国金融监督管理委员会（局）的构想

根据我国“十一五”规划中“建立健全银行、证券、保险监管机构间以及同宏观调控部门的协调机制”

的指导思想，同时从我国金融发展的长期趋势来看，中国金融业迟早要走上混业经营、混业监管的道路。

因此，有必要未雨绸缪，提前设计和规划金融监管模式。在混业经营的情况下，也可以有两种选择，即统一

监管模式和功能监管模式。由于在混业经营模式下，金融产品复杂、金融风险多样，因此，理想的监管模式

应该是有统有分、统分结合的模式，具体而言，可以在统一监管框架下实行监管机构内部专业化分工，也

可在功能监管模式的基础上设立一个协调和风险综合控制机构，实现专业化监管和统一监管的结合。联

系中国实际，面对现实，着眼未来，可以采用在统一框架下实行监管机构内部专业化分工的方式构建中国

的金融监管模式。具体来说，可由人民银行牵头，发改委、财政部、银监会、保监会、证监会、国务院法制办

及中编办等部门共同参与设立。成立中国金融监管委员会（局）作为一个集中统一的监管框架，内部构建

由银监会、证监会、保监会组成的专业化分工的“三合一”的功能型监管体系。与此同时，还应加强金融机

构的内控机制，在金融监管委员会（局）金融中介机构服务管理部的协调下，充分发挥金融自律性组织、会

计事务所、审计师事务所等社会各界的监督作用，构造起一个广泛的金融监管体系。

建立我国集中统一的金融监管模式，是要对银行业、证券业、保险业监管资源进行整合，目的是要以

精简机构、提高效率为原则，通过优化监管组织结构，建立一支高效、精干的金融监管队伍，实行金融监管

政策的统一制定和执行。这样做的好处在于，既可以防止出现决策与执行“两张皮”或分业监管模式下“各

自为政”的弊端，又能从根本上消除多层次监管、重复监管、机构性监管所产生的问题，有利于增强我国金

融业的整体竞争实力，防止发生金融风险和金融危机。实际操作过程中，为了将模式改革成本降低到最低

限度，要努力缩短组建中国金融监督管理委员会（局）的时间。由于金融监管体模式化较大，人员调整较

多，如果改革时间拖得过长，部分工作人员会因工作和职责调整的不确定性而出现等待心理和短期行为，

容易导致一定时期内的金融监管缺位。有关国家金融监管模式改革的经验表明，改革方案确定之后，在一

年内完成组建有关监管机构比较可行。与此同时，要尽可能克服不同监管部门存在的监管文化差异，并在

法律上为建立统一的金融监管模式提供支持。

我国金融监管模式的建立还需要采取相应措施解决目前金融监管中存在的三大弊端：一是金融监管

部门之间信息共享机制尚未建立，监管真空、重复现象仍然存在，金融监管协调效率低、法律约束力不强。

以金融控股公司为例，其交叉性金融创新工具的出现使得银行、证券、保险机构在业务领域互相渗透，但

目前未有任何法律对此做出规定，存在监管空白点。二是当央行与各金融监管部门或者其他政府部门在

货币政策取向、金融系统性风险程度判断、处置突发性金融事件等问题上产生分歧或争执不下时，由于没

有一个权威决策部门，最终只能将问题提交到国务院解决，决策的低效率在所难免。三是特别是在基层，

当涉及维护地方金融稳定、防范和化解地方金融风险问题时，地方政府、央行、各金融监管部门之间如何

进行协调不明确，一旦发生风险，容易延误最佳处置时机。

因此，加快金融监管协调立法势在必行。建议国务院制定《金融监管协调条例》，主要内容包括协调目

标、基本原则、协调组织机构、央行和各金融监管部门及其他政府部门、地方政府在协调机制中权利和义

务等。《金融监管协调条例》应明确央行在协调机制中的具体牵头组织职能，将央行、金融监管部门在履行

职责上的分歧、冲突和盲点作为协调重点。

鉴于我国金融监管方面存在着相当的风险，成立中国金融监督管理委员会（局）之后，为了加强金融

监管与货币政策之间的协调，需要处理好金融监管机构与中央银行在防范风险方面的合作，建立跨部门

的金融稳定机构，专门负责协调货币政策与金融监管之间的关系，可以设立货币安全与稳定局，因为金融

监管和货币政策二者虽有显著差别，但在政策操作中却存在着作用与反作用的关系。适当的金融监管不

仅能够有效维护金融体系的稳定，为货币政策运行提供良好的外部支持，同时也有利于培养健康、有活力

的金融体系，增强对货币政策变化反应的灵敏性，提高货币政策传导效率。正确的货币政策则可以有效地

促进实体经济的健康平稳运行，而这又是防范和化解金融风险、维护金融业安全的根本保证。人民银行在

政策操作中如能使二者相互配合，形成合力，货币政策和金融监管的效果就会产生倍数效应。但是如不能

保持协调一致，则会给对方造成不利的影响。实践证明，不当的货币政策会加大防范和化解金融风险的压

力，增加金融监管的难度；过于严厉或宽松的金融监管则会干扰货币政策的有效运行，影响货币政策的实

施效果。因此，将金融安全与稳定局作为一个常设的协调机构，既可以在该机构的协调下营造稳定的金融

体系，又可以提高监管效率。同时，要加强金融监管的国际合作与交流，尤其要加强与在华外资银行的母

国金融监管当局的联系，密切关注外资银行的经营状况，防止国外金融风险向我国蔓延。

在金融监管协调具体工作制度层面，央行应与各金融监管部门根据国务院有关规定联合制定协调机

制的配套制度。一是建立信息共享制度。明确共享信息范围、信息采集具体分工、交换方式、保密规定等内

容。二是建立联合检查制度。对一些关联业务和交叉业务尽量采取联合行动，避免重复检查，提高监管效

率。三是建立紧急磋商制度。分别针对日常状态、紧急状态和危机状态的不同情况，尤其是金融风险突发

事件，规定双边或多边磋商机制启动的条件和程序，明确有关各方的职责、处置手段、法律责任。同时要加

强中国金融监督管理委员会（局）与国际性金融监管组织的合作，积极参与国际金融监管准则的制定，借

鉴国外金融监管经验，不断提高金融监管的专业化水平。

为了发挥金融监督管理委员会（局）的作用，可以在金融监督管理委员会（局）下设立金融监管咨询专

家小组，充分利用学术界和金融机构的金融专家、社会知名人士等社会资源，广泛听取社会各界在金融监

管和金融发展方面的意见，为金融监管政策的调整提供广泛的群众基础和社会基础。从法律环境上看，为

了紧跟金融改革与开放步伐，适应金融业务综合化发展需要，应对监管的法律制度进行清理，要对不适应

我国金融发展的法律条款予以废除或修订，尽快修订现有银行、证券、保险监管法规的不适宜条款，制定

《中华人民共和国金融安全与监督管理法》和《金融安全与监管协调条例》等法规，增强金融法规的适应

性、可行性和可操作性，提高金融执法的专业化和效率，为我国金融业的综合化发展和有效金融监管创造

必要的法律环境。

总之，要从我国金融改革与发展的实际出发，循序制定建立中国金融监督管理委员会（局）的具体方

案，实行金融监管职能的重新整合，防止部门利益、机构膨胀驱动，实行机构精简，促进监管资源的优化和

配置，充分发挥统一金融监管模式带来的好处，提高金融监管效率，保持金融业平稳运行，促进国民经济

持续、稳定、快速、健康发展。

2.未来我国金融监管模式的设计

从长远来看，中国金融业未来要走上混业经营、混业监管道路。因此，我们既要面对现实，又要着眼未

来，在现行法律制度下，切实提高金融监管的效率。鉴于金融控股公司模式有可能成为我国金融混业经营

的形式，金融监管模式应该进行相应的调整。除此之外，还应加强金融机构的内控机制，并充分发挥会计

师事务所、审计师事务所、金融自律性组织等社会各界的监督作用，构筑一个广泛的金融监管体系。

（1）监管主体及其职能。监管主体主要包括：现有的中国人民银行、证券监督管理委员会（简称证监

会）、保险监督管理委员会（简称保监会）、银行监督管理委员会（简称银监会）和即将成立的中国金融监督

管理委员会（局）和信托监管局。主要职能：中国人民银行的金融稳定局负责对金融控股公司的监管，包括

市场准入、资本充足率、风险评估、信息披露等。银监会和信托监管局，分别负责对银行业和信托投资业务

的监管，将现由中国人民银行执行的银行业和信托的监管职能移交银监会和信托监管局；证监会和保监

会分别负责对证券业和保险业的监管，证监会和保监会继续执行现对证券业和保险业的监管职能。

（2）监管机构间的协调。由中国金融监督管理委员会（局）负责进行银监会、证监会、保监会、信托监

管局的协调。定期召开联席会议，各监管机构要向中国金融监督管理委员会（局）报送监管信息，监管机

构提出的问题由中国金融监督管理委员会（局）负责协调解决，各监管机构之间要尽可能做到信息互通

共享。

（3）建立健全金融自律性组织，充分发挥其监管作用。金融自律性组织是金融业自我管理、自我规范、

自我约束的一种民间管理形式，它可以通过行业内部的管理，有效地避免不正当竞争，规范其行为，促进

彼此间的协作，与监管当局共同维护金融体系的稳定与安全。金融自律性组织是我国金融监管体系的重

要组成部分，是金融监管中不可缺少的。目前我国的这类组织很不健全，就是已经建立的，其作用也没有

得到充分的发挥。今后，应由中国金融监督管理委员会（局）牵头建立和健全金融自律组织，采取会员制管

理方式，金融机构自主决定入会，入会者要交纳会费，遵守该组织章程。金融自律组织参与监管，主要负责

金融从业人员的培训、会员的管理、为会员提供信息服务、及时与监管当局沟通情况、及时向社会发布有

关监管信息等。

（5）加强国际金融监管当局的交流与合作。当前国际金融市场的动荡对一国经济安全的影响愈来愈

明显。中国加入世界贸易组织后，大量外资金融机构进人中国，同时中国金融机构也将走出国门。另一方

面，随着金融控股公司的设立，由于其业务广泛，经营范围会跨地区、跨国界，而各国的监管政策存在差

异，因此，仅靠本国监管当局的监管是不够的，必须加强与国际监管当局之间的协调与交流，密切合作，共

同防范金融风险的发生与蔓延。

参考文献：

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[3] 卢伟.试论我国银行市场准入监管的立法现状及完善[J].改革与战略，2007，（10）.

日前，西安市公布《西安市贯彻落实国务院安委会安全生产十五条措施的60条具体举措》，《具体举措》是2022年西安市促进和加强安全生产工作中的重要举措，既包含上级领导指令性规定，又联系实际明确提出系统性对策，不仅有抓长久夯实基础的构思，又有抓现阶段办紧事的真招。

在责任贯彻落实层面，确立进一步夯实地方党委责任、单位监管责任、公司行为主体责任，严苛追责领导干部责任和监管责任，对部份关键行业领域规定健全全传动链条监管责任，对职责穿插和业态创新行业规定确立监管责任。

在监督查验层面，确立以“防风险、除隐患、保安全、迎盛典”主题活动和集中整治三年行为为着力点，深入开展安全生产大查验，创立重点督查稽查组，进行常态明查暗访，深层次清查解决风险性隐患，确保关键时间及其重要行动的可靠平稳。

在根源防止层面，确立加强安全风险管理与论述，深入推进落伍生产能力取代撤出，进行危化品产业转移新项目安全性风险管控集中整治，加强劳动派遣和灵活用工工作人员安全工作，严肃查处特殊工种行业恶意欠薪分包和挂证资质证书个人行为。

在监管稽查层面，确立配全建强市、县区（经济开发区）二级监管稽查团队，运行执行安全生产技术性检测员和社会发展观察员规章制度，推动严格执行公平规范执法行为，大奖鼓励安全生产隐患检举，加强“打非治违”并集中化曝出，创建贯彻落实“吹哨人”、内部员工检举等规章制度，严厉查处谎报虚报迟报少报安全事故个人行为。

在综合融合层面，确立要用心贯彻执行“新冠疫情要抗住、经济发展要控住、发展趋势要安全性”重要规定，坚持不懈网上抽样检查和线下推广查验紧密结合精确给予安全性监管服务项目，加强涉疫关键场地安全大检查，综合搞好城市经济发展、疫情防控和安全生产，为西安高质量发展给予高质量安全保障。

《具体举措》还对目标任务、时间阶段和责任企业完成了确立，促进工作任务对策落地式奏效，果断预防抵制重特大安全事故，推动安全生产局势不断稳定。

《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》第二十三条落实部门责任。卫生健康行政部门是医疗卫生行业综合监管的主要负责部门，发展改革、教育、公安、民政、司法行政、财政、人力资源社会保障、生态环境、住房城乡建设、水利、商务、人民银行、审计、国资、海关、税务、市场监管、医疗保障、银行保险监管、中医药管理、药品监管、军队卫生等部门依法承担相应监管职责。各部门要落实监管职责，厘清责任链条，细化责任分工，确保工作责任到位、措施到位。出现重大责任事故，卫生健康行政部门同承担主要责任的职能部门依法依规共同承担相应的责任。

内部监督是城管执法监督中最直接、最经常、最主要的监督形式。有效的内部监督是城管公正执法的基石。笔者认为要构建科学严密的内部监督体系，应建立完善以下七项机制。

(一)建立执法教育机制，提高执法水平。执法人员素质高低决定其执法水平的高低。要保证执法人员依法履行职责，正确行使执法权力，必须狠抓教育，着力提高队员依法行政的能力。一要加强宗旨教育，教育引导广大执法人员端正执法思想，树立正确的权力观、利益观和服务观，摒弃特权思想，打牢执法为民的思想基础。二要加强法制教育，着力解决部分执法人员法律知识欠缺、法律意识不强的问题，强化依法行政意识，树立法律至上理念，努力提高依法执法的自觉性。三要加强执法业务培训，经常举办各类培训班，认真学习城管执法法律法规知识，积极开展岗位练兵、网上练兵、以案示教和执法业务竞赛活动，让执法人员熟悉法律知识、清楚执法程序、掌握办案技能，不断提高执法办案能力。

(二)建立执法约束机制，规范执法行为。随着城管综合执法工作的深入开展，城管队伍要进一步加大制度建设力度，不断创新和健全完善各项规章制度，全面规范各项执法活动和队伍的执法行为。当前，一是要认真梳理现有规章制度，对有明显缺陷的要抓紧修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，增强制度的针对性、操作性、强制性和权威性。二是要根据形势变化和任务要求，围绕保证政令畅通、促进执法公正、实现执法为民这个主题，进一步严明政治纪律、执法纪律、财经纪律、廉政纪律和群众纪律，对不服从上级决议和命令，玩忽职守，贻误工作，或者滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众关系的人和事，要坚决严肃处理，并用制度的形式进行规范，努力形成用制度规范执法行为、靠制度管人、按制度办事的工作机制。

(三)建立权力制衡机制，强化集体决策。必须建立权力制衡机制，通过对权力结构作适当分解和合理调整，实现权力制衡。一是实行决策制衡。按照《党内监督条例》的要求，建立健全《党委议事规则》、《民主生活会制度》、干部人事管理等制度，使集体领导原则具体化和制度化，确保重大事项由领导班子集体研究决定。二是实行制度制衡。进一步规范各项执法工作的程序，完善操作流程，推行网上办案，建立健全案件审批权限、查处分离、会审、备案等制度，提高办案透明度，规范自由裁量权，分解和制约执法人员的手中权力。三是实行职务制衡。执法工作是城管队伍的中心工作，应实行党政领导共同负责制，做到共同审核把关，尤其是对重要案件的审批，党政主要领导必须共同审批签认，防止暗箱操作和“个人说了算”的现象发生；在主官配备上应做到职务平衡，防止党政领导“一身兼”，特别是在基层中队，要尽量避免正职中队长配副职教导员的现象，便于开展监督工作。

(四)建立跟踪监督机制，确保监督到位。要建立完善执法督察制度，强化对队伍日常执法活动和履行职责、队容风纪、礼节礼貌、遵章守纪等日常行为的监督检查，防止权力失控和行为失范。要建立完善执法检查考核制度，做到每月有检查、季度有考核、年中有考评、年度有评比；综合运行各种监督手段，采取提前介入、跟踪参与、明查暗访等方法，加大监督检查频率，提高监督检查覆盖面。要建立完善案前教育、案中监督、案后回访制度，推进监督关口前移，加强对一线执法、现场取证、立案、办案程序、案件审批和财物管理等“六个关口”实施跟踪监督，防止有案不立、压案不查、减轻处罚等问题发生。要建立完善谈话制度，采取谈话、诫勉、打招呼、亮黄牌等方式，勉励和警诫执法人员保持清醒头脑，自觉做到勤政廉洁。

(五)完善选人用人机制，增强队伍活力。抓好队伍建设，搞好执法工作，关键在各级领导干部，因此，必须进一步完善选人用人机制。一是改进干部考核方式方法，建立完善干部考核制度，以考核成果选用干部，努力形成“以群众公认论实绩，凭群众满意用干部”的用人导向，调动和激发执法人员争先创优、真抓实干的创业热情。二是实行竞争上岗制度，扩大和保障党员群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，真正把思想好、作风硬、能力强、想干事、求上进的同志选拔到领导岗位上来。三是实行轮岗交流制度，定期或不定期地对基层干部进行交流、对执法热点和重要岗位的队员进行轮岗，以便相互交流经验，相互进行监督。

(六)建立监督责任机制，强化监督责任。搞好执法监督工作必须增强监督责任，解决好不愿监督、不敢监督的问题。因此，必须建立健全一级抓一级、一级对一级负责的执法监督责任机制。一要建立完善执法监督组织。支队和大队要在建立健全党风廉政建设责任制领导小组、行政执法责任制领导小组的同时，建立行政执法监督领导小组和监督检查小组，中队要建立执法监督检查小组，强化对执法工作的监督检查。二要建立执法监督责任制。既要明确各级领导的执法监督责任，督促各级领导转变工作作风，主动发现和纠正下属在执法活动中存在的违法违纪问题。又要明确一般队员的执法监督责任，认真抓好责任分解、责任考核、责任追究三个关键环节，督促队员依法办事、公正执法。三要实行执法过错责任追究制。既要对失职渎职或监督不力以及严重失察造成下属严重违法违纪的领导干部进行责任追究，又要实行执法过错连带责任制，对应监督而放弃监督或知情不报的一般队员进行责任追究。

(七)建立奖励惩戒机制，弘扬队伍正气。要积极开展争先创优活动，进一步完善评选先进集体、先进个人、执法能手、文明执法标兵、勤政廉洁先进典型的具体办法，大力宣扬先进典型事迹，激励先进，弘扬正气，努力营造崇尚先进、学习先进、争当先进的良好氛围。要建立奖励机制，完善各项奖励规定，对认真负责、依法行政、执法成绩突出的单位和个人，给予表彰和奖励，并作为评先评优、提拨使用的重要依据。要建立惩戒机制，完善执法过错责任追究制度，制定惩戒措施，细化惩戒办法，对责任心不强、消极应付、监管不到位的要严肃批评、限期整改；对玩忽职守、有法不依、执法不严，造成不良影响的要通报批评、进行责任追究和党纪政纪处理；对实施违法或者不当的行政执法行为的，要依法依纪采取相应的组织处理措施，追究有关人员的政纪责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。总之，通过建立奖励和惩戒机制，增强队员责任心和使命感，树立队伍正气，形成有利于推动严格执法、公正执法、文明执法的良好环境。

二、拓宽监督渠道，构建畅通的社会监督体系

(一)建立执法公示制。公开是监督的前提，知情是监督的保证。为了让人民群众对城管执法工作享有充分的知情权，便于监督，城管队伍应建立执法公示制，进一步加大政务公开力度，采取印制宣传册、建立触摸屏、开设城管网站等方式，将城管执法的相关法律法规和职责权限、执法依据、办案程序、工作时限、处罚标准、服务承诺以及执法人员行为准则、纪律规定、责任追究办法、投诉方式等内容公布于众，方便群众查阅、监督。主动邀请人大、政协、政府相关部门、司法机关、新闻媒介、企事业单位和群众代表参与执法活动，让群众在知晓队伍建设和执法工作情况的基础上，更好地进行监督。实行执法人员佩戴工号、出示执法证等措施，自觉把执法活动置于人民群众的监督之下。同时，对于群众的投诉情况和处理结果，也应以适当方式予以公示，兑现承诺，努力营造群众热情参与监督的良好氛围。

(二)建立社会评议机制。为方便群众对城管队伍及执法人员的投诉和监督，各级城管队伍应设立举报箱、意见簿、电子信箱和举报电话，建立信访举报工作制度、领导干部接访制度，认真办理信访和举报事项，做到事事有回音，件件有着落。要广纳民言，建立社会评议机制，聘请人大代表、政协委员和居委会、企事业单位、社会团体、新闻媒体、服务对象的代表担任执法监督员，经常开展走访、座谈活动，听取他们的意见和建议；采取信函、电话、走访等形式，定期征求社会各界对城管队伍公正执法、服务态度、办案质量、办案效率、清正廉洁等方面的评议；同时，应建立案后回访制度，主动对案件当事人进行回访，收集他们对队员执法情况的反映，及时解决执法活动中存在的问题。

(三)建立监督协调机制。城管执法涉及市容环卫、城市规划、工商、市政管理等多个部门，并且存在队伍内部管理体制不顺等问题，要搞好执法监督工作，必须建立监督协调机制，加强上下之间、部门之间的信息交流和协调配合，及时发现和纠正执法中出现的问题。一是要建立支队纪检监察部门与区大队纪检监察部门、支队纪检监察部门与市纪委监察局、区大队纪检监察部门与区纪委监察局之间的纵向联系制度，定期分析队伍形势，查找薄弱环节，协调研究解决办法，适时组织开展执法监督活动，齐心协力搞好执法监督工作。二是要建立支队纪检监察部门与区纪委监察局，城管队伍与人大、政协、业务主管部门的横向联系制度，加强信息交流和沟通，整合监督资源，形成监督合力，消除监盲点，实现对执法活动的全方位监督。

(四)建立舆论监督机制。城管执法工作涉及社会生活的方方面面，媒体机构对此十分关注，曝光率较高。因此，城管队伍要高度重视，主动加强与媒体机构的联系，建立完善舆论监督机制。一要正确对待舆论监督，主动接受舆论监督，大力支持新闻媒体对执法中存在的不文明、不作为、乱作为现象进行揭露，促进队伍依法行政，公正执法。二要密切与媒体机构的关系，建立联系制度，定期召开联席会议，虚心听取他们的意见和建议，争取他们的理解和支持，形成共识，力争主动。三要建立监督回应机制。对新闻舆论反映的问题尤其是批评报道，要反应迅速，处理果断，客观公正，给媒体和人民群众以答复，绝不能漠然处之。对失实或不全面的报道，应及时与媒体沟通，说明真相，澄清事实，消除误解。

三、强化监督措施，增强监督实效

(一)强化监督意识，端正监督思想。当前，在城管队伍内部仍然存在着监督意识不强、监督氛围不浓的问题。因此，必须进一步强化全体队员的监督意识，切实解决不愿监督、不敢监督的问题。一要树立正确的监督观念。教育大家城管执法权力是人民通过法律赋予的，是用来为人民服务的。权力与责任、权力与监督是相互统一的关系，权力越大责任越重，有权力就必须受监督，失去监督的权力必然导致腐败，背离行使执法权力的宗旨，丧失权力的基础。加强执法监督是确保队伍正确行使执法权力，维护人民群众的合法权益，实现立党为公、执法为民的重要保证；是预防职务犯罪，关心、爱护干部的有效措施。切实增强监督意识，树立正确的监督观念，使开展监督与接受监督成为全体队员的自觉行动。二要摆正监督工作位置。监督工作是执法活动的有机组成部分，监督本身也是一种执法活动，与执法工作处于同等重要的位置。因此，要教育大家克服重执法、轻监督的思想，自觉把监督工作与执法工作同规划、同部署、同落实。三要端正监督思想。实践表明，敢于正视问题，勇于揭露矛盾既是赢得反腐倡廉工作主动权的前提，也是确保执法工作顺利进行、提高执法效益，促进队伍发展、提升队伍形象的重要手段。因此，必须克服监督影响执法效率、揭露矛盾损害队伍形象的错误认识，树立监督出效益、监督出形象的思想，积极开展监督工作，大胆揭露矛盾，在不断解决问题中求发展、树形象。

(二)理清监督思路，突出重点难点。城管执法工作范围宽、内容多、任务重、点多面广、权力分散，监管难度大。因此，必须突出重点，抓住难点，盯住关键环节，切实加大监督力度，确保权力的正确行使。一要突出监督重点。近年来城管队伍发生的违法违纪案件，从执法人员看，大多发生在大队长、执法科长和中队领导身上，而且职务越高，违纪金额越大；从执法内容看，主要发生在查控“两违”和建筑工地管理执法方面。因此，必须把大队长、执法科长和中队领导作为重点监督对象，把查控“两违”和建筑工地管理执法工作作为重点监督内容。二要盯住关键环节。城管执法工作从发现案情到结案包括多个环节，而现场取证、立案、审批和暂扣罚没物品是容易发生问题的关键环节。为有效预防有案不查、有案不立、大案变小案、中途撤案和随意减轻处罚等问题发生，必须紧紧盯住现场取证、立案、审批和暂扣罚没物品四个关键环节。三要抓住监督难点。当前，城管执法监督工作的难点主要表现在个别执法人员为了谋取私利，故意逃避监督，存在着有案不查、有案不立的问题。从已查处的几起案件看，大多没有进入立案程序，而是滥用职权，进行私下交易。因此，必须抓住这个难点，围绕这个难点下功夫，找对策，切实堵塞“放水”源头。

(三)理顺管理体制，整合监督力量。一要理顺城管队伍管理体制。目前城管队伍管理体制不顺，市、区都具有执法主体，区大队接受支队和区委区政府双重领导，区委区政府管人事、管经费。这种管理体制，必然造成执法监督工作协调难、落实难等问题。在实际工作中，由于区大队受制于区委区政府，在处理一些信访案件、督办案件中，存在着能拖则拖、能推则推的现象。因此，理顺城管体制，显得尤为重要。二要完善内部监督机构。当前部分区大队没有设立监察部门，纪检监察工作由政工科兼管。但由于政工科人员少，完成自身业务工作尚有困难，难以承担日常监督检查工作，急需成立监察科(室)。三要搞好内部监督力量的协调与整合。引入反腐倡廉领导体制和工作机制，确立由纪委牵头组织协调，纪检监察以人为主、法规部门以事为主、执法部门以履行职责为主、信访部门以信访举报为主、督察大队(中队)以现场执法检查为主的监督职责和工作模式，切实解决监督职责不清、工作内容交叉、监督对象疏漏、综合效能不佳的问题。

(四)搞好执法保障，营造良好环境。当前困扰城管依法执法、规范执法的因素很多，既有法律法规滞后、执法范围、职责、权限不清的问题，又有政治地位不高、人员编制不足、经费保障困难、执法装备和办公条件较差的问题；既有执法任务重、工作强度大、队员身心疲惫的问题，又有执法环境差、暴力抗法事件多、人身安全缺乏保障等问题。因此，需要进一步搞好执法保障工作，尽快解决上述问题，为城管队员创造一个安心执法、放心执法、规范执法、廉洁执法的良好环境。

(五)提高科技含量，增强监督效果。城管执法点多面广、突击性、临时性任务多，监督管理难度大。因此，应借助高科技手段，加快建立城管执法网络系统，实行网上办案，使执法行为在城管内部全面公开，监督部门可在网上对基层执法办案情况进行全程监控，发现问题及时纠正，督促队伍公正、廉洁、高效执法。同时，在城管网站上，开通网上投诉信箱，拓宽监督渠道，提高监督效率。

各科室、站：

为进一步完善我省卫生监督体系建设，深化卫生监督体制改革，推进卫生监督管理创新，夯实卫生监督工作基础，构建卫生监督长效监管机制，更好的实施卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》、《卫生行政执法责任制若干规定》以及相关卫生法律法规，按照四川省卫生厅《关于全省卫生监督工作实行网格化管理的通知》（川卫办发〔〕33号）和资阳市卫生局（资卫办发〔〕81号）文件要求，结合实际，特制定我队卫生监督工作网格化管理实施案。

一、指导思想

深入贯彻落实科学发展观，从维护人民健康利益出发，以全面强化政府公共卫生监管职能，加强医疗行业和社会公共卫生监督，提高卫生行政执法能力为核心，以改革和完善卫生监督体制，构建卫生执法监管长效机制为重点，积极探索、创新监管模式，通过监管工作的网格化、制度化、责任化和规范化，提高监督频次，努力建设和适应依法行政和维护社会经济秩序需要的县城、中心场镇、乡镇卫生监督网格体系。

二、工作目标

本着依法行政、精简、效能、统一的原则，结合实际，有机整合现有卫生监管人力、物力资源，按照“纵向抓延伸，横向抓覆盖”的工作思路，逐步建立“权责明确、任务清晰、流程规范、运转灵活”的工作机制，建立起“纵横交错、全面覆盖、分级管理、层层履责、网格到底、责任到人”的网格化卫生执法监管网络，建立起科学的卫生监督工作评价体系和考核办法。健全执法责任制，落实奖惩和责任追究制，提升卫生监督员综合执法水平，促进卫生监督效能明显提高。实现卫生监督执法工作争资阳第一、创省一流、卓越发展。

三、实施方法

（一）实施范围：承担卫生监督执法任务的科室、站。

（二）网格划分：按照“因地制宜、统筹规划、合理划网、网内履职、层层落责”的工作方针，坚持“谁监督、谁负责”原则，实行分片包干制，将管辖范围所涉及的食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品、公共场所、职业、放射、学校卫生、传染病防治工作、医疗机构和采供血机构及其执业人员等各项监督任务合理划分网格，做到任务包干、责任到人。

办公室：负责简城镇顺城街和新市片区的卫生执法监督工作。

财务科：负责简城政府街和石板片区的卫生执法监督工作。

应急科：负责简城新民街和西峰岭羊肉美食街的卫生执法监督工作。

简城卫生执法监督站：负责简城城区和石桥镇的卫生执法监督工作。

石盘卫生执法监督站：负责石盘、养马、贾家片区的卫生执法监督工作。

三岔卫生执法监督站：负责三岔、镇金片区的卫生执法监督工作。

禾丰卫生执法监督站：负责禾丰、三合镇、普安乡、平泉、云龙片区的卫生执法监督工作。

青龙卫生执法监督站：负责青龙、平武、东溪、三星片区的卫生执法监督工作。

助理监督员：各中心卫生院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心的助理监督员协助网格监督员完成各项监督任务。

（三）落实责任：按照工作要求，认真落实网格管理职责，签订责任书，建立卫生监督网格管理公示制，在各监管单位推行卫生信息公示制。

四、工作职责

（一）按照“问题能发现、事态能控制、突发问题能解决”的工作要求，全面落实“分区网格有人管，格内监督有人干”，层层抓落实。

大队领导作为网格化管理领导人，要认真履行领导职能，对网格的各项监管工作的落实情况进行检查督导，对影响网格化管理的突出问题进行分析研究，确保网格化管理工作的顺利进行。

科室、站负责人作为片区网格责任人，要全面掌握分管网格日常监管工作的基本情况，计划、组织落实各项监管任务，解决和反馈日常监管中出现的.突出问题，对各分管网格的日常工作进行巡查和考核，组织网格内违法行为的查处工作。

卫生监督员作为网格内监管的责任人，要负责网格内监管单位的依法监管，掌握监管单位的基本情况，负责日常卫生监督和工作信息的收集、核实、报告，受理举报、投诉，对网格内违法案件进行查处以及食物中毒等突发公共卫生事件的调查处置等具体工作。通过网格化，使每名责任人做到网格内监管任务、监管行业底数、监管单位情况和监管责任“四清楚”。

（二）建立网格化管理制约机制。稽查科组织对科室、队、站监督工作进行稽查，形成以稽查为抓手的新型卫生监督业务工作评估考核机制，推动卫生监督工作网格化管理的规范运行。

（三）严格执法责任制、建立责任追究和奖励机制。建立起层层抓落实的责任体系，对所划片的“网格”负责，分工不分家，协调配合，统一行动，统一标准，互通信息，努力提高工作效率和质量。严格责任追究制，对不履行法定职责，滥用职权者，要严格追究；对因未履行或未尽监管职责引发重大安全事故，以及造成重大不良社会影响的，要追究责任；对工作不力、行动迟缓、消级应付、工作推诿的科室(站)及卫生监督员予以通报批评。

五、工作进度安排

（一）动员摸底阶段（4月20日）：成立工作领导小组，制定具体实施方案，进行动员部署，将网格化管理的目标、任务、内容传达到每名卫生监督员，开展公共卫生和医疗服务行业的调查摸底工作，摸清底数，建立基础档案。

（二）集中开展阶段（5月1日—7月20日）：按要求，在已经运行的下设中队、站基础上，进一步完善网络划分，明确监管任务和责任，建立和完善工作制度及运转机制。

（三）总结评估阶段（7月21日—8月5日）：将网格化管理工作是否做到领导重视到位，网格划分到位、监管责任到位，措施落实到位，信息报送到位进行总结、上报。同时，积极准备、迎接盛市的考核、评估和验收。

六、工作要求

提高认识、加强领导。卫生监督工作网格化管理是建立健全卫生监督网格，提高卫生监督执法能力和水平的一种新型监管模式。我们要站在维护人民群众健康权益的高度，把它作为完善监督机制，健全监督职能，实行综合执法，推进依法行政，加强队伍建设的一项重要举措，统一认识、统一思想，扎实开展好这项工作。精心组织，务求实效。结合实际，做到网格到底、责任到人。建立及时报告信息制度。由网格化管理办公室负责，每月25日前上报一次工作动态和进展。

优化“一件事一次办”服务模式

（一）科学设计流程。对“一件事一次办”涉及的多个政务服务事项的设定依据、受理条件、申请材料、办结时限、收费标准、办理结果等要素进行梳理，合理调整前后置顺序，优化办理要素和业务流程，形成“一件事一次办”事项办理标准化工作规程和办事指南，在线上线下服务渠道同源发布、同步更新。

（二）简化申报方式。对“一件事一次办”涉及的多个政务服务事项的申请材料和表单，通过归并、数据共享等方式进行精简、优化，推行共享数据自动调用、个性信息自行填报、申请表单自动生成，实现“多表合一、一表申请”、“一套材料、一次提交”。除法律法规规定应当并行办理的事项外，企业和群众可根据实际需求自主选择“一件事一次办”涉及的全部或部分事项。

（三）统一受理方式。根据企业和群众办事实际场景需求，科学合理设立线下“一件事一次办”综合受理窗口，在一个窗口综合收件，实现“一窗受理”。在全国一体化政务服务平台设立“一件事一次办”专栏，通过统一入口实现“一端受理”。

（四）建立联办机制。厘清部门职责，加强部门协作。依托全国一体化政务服务平台，同步获取受理信息和有关部门的办理信息，开展联动审批，推行联合评审、联合勘验、联合验收等，强化线上线下审批协同。

（五）提高出件效率。优化整合“一件事一次办”涉及的出件环节，按照集约化、高效化的原则，采取窗口发放、物流快递送达等灵活多样的方式，将办理结果和实体证照第一时间送达申请人。支持以信息化方式推送办理结果和电子证照，依托政务服务平台实现“一端出件”。

（六）加强综合监管。针对“一件事一次办”跨部门、跨业务的特点，健全监管制度，明确各环节监管部门及职责，完善监管规则和标准，落实监管措施，实施事前事中事后全链条监管。实行相对集中行政许可权改革的地区，要明确政务服务审批部门、行业主管部门的监管职责和边界，强化审管协同和信息共享，推进“一件事一次办”事项依法依规办理，促进集成化办理服务提升。

加强“一件事一次办”支撑能力建设

（一）推进线下综合受理窗口和线上受理专栏建设。县级以上政务服务中心和乡镇（街道）便民服务中心要将“一件事一次办”事项纳入综合受理窗口办理，全面推行“前台综合受理、后台分类审批”。有条件的地区可将“一件事一次办”事项延伸到村（社区）便民服务站。各地区要充分利用国家政务服务平台统一事项管理、身份认证、数据共享等公共支撑能力，加快本地区政务服务平台“一件事一次办”事项办理系统建设，在政务服务平台设立专栏，并向政务服务移动端（含APP、小程序等）、集成化自助服务终端等拓展，便利企业和群众线上申办、自助申办。

（二）推动“一件事一次办”事项办理相关业务系统互联互通。各地区要加大对“一件事一次办”事项办理相关业务系统的整合力度，推动相关独立办理系统与本地区政务服务平台互联互通、业务协同。国务院有关部门要以全国一体化政务服务平台为数据共享总枢纽，加快推动本部门涉及“一件事一次办”事项办理的垂直管理业务信息系统与地方政务服务平台深度对接，有效满足各地区需求，实现“一次登录、全网通办”。

（三）推进“一件事一次办”事项办理数据按需共享应用。各地区要按照“一件事一次办”事项办理业务流程，梳理数据共享需求、电子证照社会化应用场景清单，发挥政务数据共享协调机制作用，明确数据共享供需对接、规范使用、争议处理、安全管理、技术支撑等制度流程，推进跨部门、跨层级数据依法依规有序共享。国务院有关部门要推动部门之间、部门与地方之间政务数据双向共享，不断提高共享数据质量和可用性、时效性。

（四）建立健全“一件事一次办”标准规范。制定政务服务“一件事一次办”国家标准，围绕事项名称与编码规则、事项管理、办事流程、服务规范、服务质量、监督评价等方面，建立健全标准体系，细化评价指标，完善评价方法。