耕地利益链条是什么

保护耕地的意义是由耕地的重要性所决定的.首先,农业是国民经济的基础,耕地是农业生产的基础,工业特别是轻工业的原料主要来源于耕地；其次,耕地是社会稳定的基础,耕地为农村人口提供了主要的生活保障,是城市居民生活资料的主要来源.我国是有12亿多人口的大国,人均占有的耕地面积仅1.59亩,只占世界人均耕地的44%,而且随着人口的不断增加,人均耕地在未来相当长的时期内还会进一步减少.所以,在我国未来经济发展中,必须采取世界上最严格的措施,对耕地进行特殊保护,稳定一定的耕地面积,不断提高耕地质量.否则,别无出路,也没有选择.

耕地保护措施

一、坚持土地用途管制制度

土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度.通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地,严格控制占用农用地特别是耕地,实现土地资源合理配置,合理利用,从而保证耕地数量稳定

二、强化耕地占补平衡管理

耕地占补平衡制度,是保证耕地总量不减少的重要制度

推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度,切实落实补充耕地的责任、任务和资金；加强按项目检查核实补充耕地情况,确保建设占用耕地真正做到占一补一；推进耕地储备制度的建立,逐步做到耕地的先补后占；强化耕地的占补平衡管理,这是耕地保护的最有效途径之一.

三、严格耕地保护执法

四、严格执行城市用地规模审核制度

严格控制城镇用地规模,实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理,充分挖掘现有建设用地潜力,逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变,才能切实保护城郊结合部的耕地资源.

五、建立有效的土地收益分配机制

建立有效的土地收益分配机制,关键是要认真执行和落实《土地管理法》有关规定,确保新增用地的有关费用按标准缴足到位,使新增用地特别是占用耕地的总费用较以往真正有大幅度的提高,从而抑制整个建设用地的扩张.因此,一是要严格执行《土地管理法》确定的征地费用标准和耕地开垦费标准；二是要执行好财政部与国土资源部联合发布的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》,确保足额、及时收缴；三是要建立保护耕地利益奖惩和补偿制度.

六、建立耕地保护动态监测系统

首先应着眼于地面人工监测系统,主要是：①加强完善土地变更登记,及时汇总,及时输入,这是信息库更新的重要来源；②建立合理的观察网,进行定期观察或定点固定观察；③建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系,以便不断地获取和检验信息.同时,应充分应用现代遥感等高新技术,及时监测耕地变更状况,尤其是城市周围的耕地利用情况,为耕地保护决策和执法检查提供科学依据.

七、引入耕地保护的社会监督机制

耕地保护途径

近几年来,我国政府对土地加大了管理力度,完善了土地宏观调控体系,《全国土地开发整理规划》已与2002年完成,实行耕地占补平衡制度,提高其土地质量,对城市土地实行总量控制,基本农田实行五不准,采取严厉的措施整顿土地市场,2003年撤消开发区3763个,收到了一定的成效.但是,由于人们认识不一,乱占、乱批、滥用土地现象并没有从根本上得到禁止,同时,因自然因素的影响,土地的质量也在下降,为此,应采取以下之措施.

1.提高开发深度,保护耕地资源.首先,正确处理好建设与耕地保护的关系,对于经济发展占用耕地,理想的目标是,以尽可能少的占用耕地面积,实现高度集约化的土地利用,使有限的农田绿地得以保存,从而满足社会对农产品增长的需要.非农占用耕地的扩大,在现在经济起飞的阶段不可避免,强行禁止的政策只能导致本地本应加快的城市化、工业化和现代化的进程被人为地拖迟,关键是我们应在建设过程中抵制乱征、乱占、滥用和浪费撂荒耕地倾向.其次,要建立专门机构,加强统一领导、规划和管理.第三,编制基本农田保护区规划和建设规划,国家要建设,耕地要保护都是不以人们主观意志为转移的经济发展的客观必然.有效克服经济建设与耕地保护之间的矛盾,划定基本农田保护区,统一规划布局,是一种切实可行的对策选择.一方面要编制和制定落实各类基本农田保护规划和耕地保护条例及有关政策,通过规划和立法的方式划定基本农田保护区.另一方面要编制国家建设与布局的总体规划,在基本农田保护区之外划定开发区,对各类开发区的建设数量、区域布点、占地规模、功能结构、开发性质等进行统一的界定.一切未纳入统一规划的都应被视为非法而不予承认与批准,凡私自建立起来的坚持予以取缔.第四,改造旧城区,优化城市土地资源配置.通过合理布局,改造旧城区,可以提高土地利用率和单位土地面积效益,扩大城区的容量.

2.优化土地环境,全面发展经济.第一,着眼土地、山林、草地、水面、荒山的综合治理,进行生态修复工作,满足生态反馈的要求,在治理中要林草先行,严格按照国家颁布的《退耕还林条例》执行,对25度以上的耕地坚决退耕还林、还牧、还果,对土地开发治理,采取国家、集体和个人一起上的办法,相互配合,多方扶持.第二,发挥多学科优势,减免土地灾害,防御国土灾害的综合体系不仅包括土地资源学,还包括水利学、国土经济学、建筑与城市建设环境工程学、结构工程学、生态学、林学、水产学、畜牧学、地理学、土壤学、地质学、大气学、信息学和灾害学,应充分发挥多学科优势,让它们共同献计献策,从而奠定有关防御国土灾害的综合体系的理论基础,用以指导有关的实践活动,在统一规划的原则下,制定防御灾害的综合规划,因地制宜,让防灾减灾系统相辅相成,构成一个有效而科学的防灾综合体系.第三,制定土地开发的优惠政策,使开发者得到更多的实惠,使政策措施和治理措施紧密结合,在短期内尽快恢复植被和增强抗御风沙、防止水土流失的能力.第四,国家增加对治理土地环境的投入,认真抓好天然保护工程、“三北”防护林建设工程、退耕还林还草工程、长江防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、中低产田改造建设工程、长江和黄河水土保持工程、平原绿化建设、农村薪炭林建设和“三废”环境改造等,通过工程、耕作和生物措施,增加对土地的投入.第五,大力发展专业性土地开发合作经营组织.发挥各种各样的专业性合作经济组织的作用,为农民提供产前、产中、产后的服务,加以宏观引导和管理.第六,对农户搬迁以后的旧庄基,要及时收回,集体统一整修,并入基本农田,多渠道节约耕地.第七,对土地要因地制宜地进行科学开发和利用,宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜工则工,开拓农业生产新领域.第八,有计划地开发利用一部分土地来发展工业、交通、城镇和其它事业,特别是在北京、上海、天津、深圳和重庆等大城市,利用土地发展房地产业和第三产业,经济欠发达地区,可以由小到大,脚踏实地逐步发展.

3.调整土地结构,努力提高效益.调整土地利用结构就是调整种植业内部各部门的用地比例,根据实际情况,主要应从以下方面入手.首先,调整粮食作物与经济作物的用地比例,提高经济作物尤其是名特优新作物的用地比重.其次,调整种植业与畜牧业用地比例,需要调整一部分耕地种植饲料作物,或通过改革耕作制度扩大饲料作物播种面积,为畜牧业提供较充足的精饲料和青饲料.第三,调整各类作物内部结构,粮食作物应适当压缩,增加经济作物用地结构应从市场需求出发,结合考虑生产条件,扩大畅销利大高产的优势作物,控制和压缩滞销低产的作物.第四,充分利用当地得天独厚的天然资源及林果、畜牧、药材、土特产等,可以兴办一批乡镇企业和二、三产业.第五,从我国的土地资源生产布局看,应把发展旅游业作为一项重大的产业加以建设.要在“重在自然、贵在和谐、精在特色”方面动脑筋,从自然景观、民族文化、民俗风情着手,认真做好发展规划,在基础设施建设、对外宣传、旅游产品开发、景点建设、服务管理等方多下功夫.第六,以改造乡镇驻地为重点,使驻地建设企业的资本存量转移与重新组合,发挥巨大资本存量的再投入作用,缓解土地资源资金不足的困难,推进新兴消费产业的发展,加快小城镇建设.

4.采取综合措施,扭转恶性循环.首先,应对工业生产的内外环境进行整治,行政、经济、法规三位一体,解决包括城市在内的工业品污染问题,对超标污染加强监测,限期治理.在新建、改建和扩建工程时,严格审批制度,控制新的污染.第二,在对化肥、农药污染治理上,一要多肥种配合并在生产前进行原料的精选,二要以高效低毒易分解的农药和生物农药的生产代替高毒低效且残留的农药生产.三要加强新肥新药研制和推广,达到低成本和少公害或无公害的目的.第三要治理水土流失和沙化,可采取耕作措施、生物措施和工程措施三结合方法,同时要植树种草和优化结构,使水土保持、防沙治沙和三料短缺问题的解决得以统筹.第四,对地质灾害严重地区,要增加人工植被,城市建设要合理布局,加强斜坡建筑管理,防止新的人为的破坏,要治坡与治水相结合,综合防治城市环境地质灾害.第五,对盐碱化地区,则必须推广增施有机肥,以沙压碱和容土压沙等科学改良土地的方式,杜绝大水浸灌.第六,改革农村能源结构,根据各地能源资源、自然条件、居民生活水平、交通状况和消费结构等进行区划和规划,找出多种途径,实行工业能源与农村多用途薪炭林并举的方针.第七,大力开展植树造林,实现大地园林化,搞好自然生态环境的良性循环,促使林地生态环境不断向高效平衡的方向发展.第八,要在国家统一规划下,适当扩大绿肥播种面积,增强农业投入,增施有机肥,牢固树立用地养地相结合的观点,提高土地生产力.

5.整顿土地市场,科学出让土地.近年来,对土地市场进行了整顿,非农用地实行“六不报批”制度,即对土地市场秩序整顿工作验收不合格的不批；未按规定执行建设用地备案制度的不批；城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地指标已用完的不批；已批准的城市建设用地仍有闲置的不批；未按国家有关规定进行建设用地预审的不批；建设项目不符合国家产业政策的不批.为此在城市中要实现土地有偿利用,允许使用权合理流动.其目的是把土地推向市场,建立与社会主义市场经济相适应的土地使用制度,运用使用权出让金和税费这个经济杠杆,对土地使用者进行制约,形成一种节约用地、合理地自我约束机制.土地有偿使用制度的建立,不仅为各级政府开辟了新的财源,加快了城镇基础设施建设,改善了投资环境,而且优化了土地资源配置,加强了土地在宏观经济调控中的作用.

土地价格要适应经济发展形势,就是要反映当地社会经济发展水平和投资环境,符合价值规律的要求,科学地计算土地经济价值.因此在建设中：首先应该成立土地估价委员会,对城镇土地进行分等定级、测算地价、修订编制区域性基准地价,对土地使用权出让,企事业单位土地随地而建筑物转让、入股、出租,生产基地转让等地价进行评审、监督和管理.其次,要建立分布地价制度,由国家及地方政府按评估基准地价的要求,定期发布地价公告,为投资者快速提供准确的数据,这样既有利用银行作出贷款的估计,又为政府判断价格是否合理提供了依据.最后要完善土地出让转让登记申报制度.对土地市场中的出让、转让、抵押、出租等必须经过登记.出让受让双方必须申报成交价,并应同时附上有关职能部门对土地作价测算,使用效益分析的评议书,由土地管理部门进行审核批准后,才能生效.政府通过优先购买权力和冻结地价的办法,防止地价的过高或过低的波动.

6.增强“惜土”意识,造福子孙后代.首先,要开展国土危机教育,更新传统观念,唤起人们对土地问题的忧患意识,增强国情、国策和法制观念,形成良好的社会风尚,建立起强大的自我约束和社会监督机制.其次,是增强全民族的“惜土”意识.中国政府已将每年的6月25日确定为“土地日”,每年通过宣传活动,采用口头讲解,版画宣传,典型引路,形象教育等形式普及土地资源知识,集中力量大抓,统一部署,全面动员,造成强大的声势和社会舆论.第三,采取多种形式开展群众性宣传教育.有计划地利用多种形式举办土地法规知识培训班,对乡村干部进行重点培训,土地部门应积极主动地与教育部门配合,从基础抓起,在小学搞国土观念教育的试点,总结经验逐步推开.第四,规范管理土地.建立健全规范化管理制度,是合理开发利用土地资源的根本保证,在实施过程中,应坚持“调查、论证、规划、计划、申报、审批、检查、验收、统计、登记、建档、发证”十二个程序,把握好调查论证、规划计划、申报审批、检查验收、统计登记、建档发证六大环节.第五,像抓计划生育工作那样,把土地管理工作抓好.认真执行《土地法》、《农村土地承包法》和《农业法》,加大执法力度,争取社会各界对土地管理与保护工作的理解与支持.

（1）进一步完善耕地占补平衡制度

大力推进土地整治工作，促进耕地质量保护。2011年全国超过10000个土地整治项目通过验收，新增农用地近24万公顷，新增耕地23万多公顷，总投资超过220亿元。耕地占补平衡在内涵上要充分体现耕地数量与耕地粮食产出水平、经济效益的协调一致性，对建设占用的耕地不仅要“有补充”，新增的耕地更要“有人种、能产出、得收益”，确立“数量-质量-生态平衡”的新内涵。既要坚持把土地整治尤其是耕地整理作为实现耕地保护的重要途径，同时也要从提高产出总量的角度不断加大中低产田的改造力度，通过土地整理复垦和改造中低产田，确保耕地质量不降低。要注重采用经济手段，充分调动中央、地方、企业、农民等耕地保护主体的积极性，理顺各主体之间的利益关系。此外，还要通过建立多种激励机制，从政策上、资金上、指标上对耕地大省、粮食主产区、基本农田保护示范区等给予奖励与补助，探索建立耕地保护奖励基金，加大表彰和奖励力度，并引入社会监督机制，进一步完善土地整治项目保修制度和项目施工质量责任追究制度。

专栏4 各地积极探索城乡建设用地增减挂钩实践

2011年2月，国土资源部会同八部门组织开展了城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查。从2006年开始，城乡建设用地增减挂钩试点已经进行了6年，先后四次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，试点涉及省份共27个。从清理检查情况看，大多数试点地方注重尊重农民意愿、维护农民权益，绝大多数地方严格按项目区进行规范管理，并做到建新拆旧控制在县域范围内，基本上做到了“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”。

城乡建设用地增减挂钩工作具有积极意义。一是促进了土地复垦整理，加强了耕地保护，项目区实现了建设用地总量不增加、耕地总量不减少、耕地质量不降低的目标；二是优化用地结构促进土地节约集约利用，我国农村建设用地比较粗放，通过增减挂钩，可有力促进闲置、低效农村建设用地的整理，切实提高土地利用率；三是增减挂钩提供的建设用地，弥补了农用地转用指标的不足，拓展了新的发展空间，有力地促进了县域经济发展，推动了农村城镇化进程，加大了城乡统筹的力度。

各地积极探索如何实现城乡建设用地增减挂钩，在实践过程中形成了重庆“地票交易”、天津“宅基地换房”以及江苏“万顷良田建设工程”等各具特色的发展模式。

重庆“地票交易”模式。重庆2008年依托城乡建设用地增减挂钩政策，利用级差地租原理，把闲置、废弃或节约的建设用地复垦为耕地形成权利凭证后，在农村土地交易所公开交易，从而转化为可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标，即地票。“地票”作为一种新事物，使固化、不可转移的土地资源实物化，以票据形式转化为可流动的资产进行交易，是中国农村集体建设用地制度改革、构建城乡一体化建设用地市场的一项重要探索；“地票”价格统一；操作超越了传统的“挂钩”试验的行政区界限；先复垦还耕，验收合格后增加的耕地指标再上市拍卖，降低耕地复垦风险。

天津“宅基地换房”模式。“以宅基地换房”指在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕地面积总量不减少，充分尊重农民意愿，高水平规划设计和建设一批有特色、利于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城中的一套住宅，迁入小城镇居住，同时由村、镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补平衡。规划建设的新型小城镇，除了规划农民住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，并以土地出让获得的收入平衡小城镇建设资金。具体来讲，就是在农民自愿的基础上，用村民现有宅基地统一置换小城镇的楼房，实现农民向城镇集中、工业向小区集中、耕地向大户集中，农民由第一产业向第二、三产业转移。2006年天津作为国土资源部城乡建设用地增减挂钩第一批试点。

江苏“万顷良田建设工程”。江苏省以“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”为主题，将农村土地开发整理复垦与增减挂钩政策相结合，于2009年启动“万顷良田建设工程”，具体指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现以农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显为目标的一项系统工程。

（2）西部地区违法用地相对突出

全国共发现土地违法行为7万余件，涉及土地面积5万多公顷，同比分别增长5.8%和11%（图13）；从区域分布看，西部地区违法用地相对突出，违法用地面积占全国的45.6%，同比增长75.2%；从违法用途看，交通基础设施等重点工程项目较为突出；从违法主体和违法性质看，企事业单位“以租代征”违法用地进行非农建设问题较为突出。

图13 土地违法案件本年立案和涉及土地面积情况

土地用途管制制度是基本制度，加强土地资源管理，“土地管理法”确定的。通过使用严格按照土地使用安排的总体规划确定的土地和土地利用计划的用途，并严格控制占用农用地特别是耕地，土地资源的合理配置，合理使用，确保稳定耕地

二，加强耕地占补平衡管理系统，耕地

平衡是确保不减少耕地的重要系统

耕地总量，促进实施联系到更多的土地制度建设的项目，认真落实补充耕地，任务和资金的责任加强检查由项目来验证额外土地，以确保农田建设占了一个真正的互补，促进建立耕地储备制度，逐步实现了先补水后的耕地，加强耕地占补平衡管理，这是一个最有效的方法来保护耕地。

三，严格保护耕地

四大护法，严格执行城市用地规模审核制度

的严格控制城市用地规模，受土地规模的土地利用总体规划的实施，城建项目受城市总体规划“双规”管理，充分挖掘现有建设用地潜力，逐步实现土地利用变化由粗放型向挖潜的集约发展，以保护耕地资源，城市郊区。

五，建立有效的土地收益分配机制

建立有效的土地收益分配机制，关键是要认真贯彻实施和“土地管理法”的有关规定，以确保有何新的土地由标准工资脚成本，使新的土地比过去特别是耕地总成本真的有很大的提高，从而抑制了整个施工现场的扩张。因此，有必要严格执行标准和土地开垦费标准成本“土地管理法”来确定，二是与财政由国土资源部联合下发了部表现出色，“新增建设用地使用费征收管理办法“，以确保全面，及时地收集，三是建立和保护耕地的激励薪酬体系的利益。

6，建立耕地保护

动态监测系统应首先着眼于地面人工监测系统，主要是：①加强改进土地变更登记，及时汇总，及时输入，这是一个信息库的重要来源更新②合理的观测网，定期观察或固定观察点③检查，并建立了自上而下自下而上反馈的信息传输系统，以便继续获取和验证信息。同时，现代遥感技术的应用应充分高科技，及时监测耕地变化情况，特别是耕地利用城市周围的耕地保护和执法的决定，为检验提供了科学依据。

7，引入社会监督机制耕地保护

（1）土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》第4条第1款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第2款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”

（2）耕地总量动态平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第33条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”

（3）耕地占补平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第31条第2款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

（4）耕地保护目标责任制度。《基本农田保护条例》关于“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施”的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。

（5）基本农田保护制度。《中华人民共和国土地管理法》第34条规定：“国家实行基本农田保护制度。”基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。

（6）农用地转用审批制度。《中华人民共和国土地管理法》第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。除此以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”

（7）土地开发整理复垦制度。《中华人民共和国土地管理法》第38条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”该法第41条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第42条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”

（8）土地税费制度。《中华人民共和国土地管理法》第31条规定，建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地。第37条规定，对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费。第47条规定，征用城市郊区菜地，要缴纳新菜地开发建设基金。第55条规定，对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定，非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。法律规定的税费制度，是以经济手段保护耕地的重要措施。

（9）耕地保护法律责任制度。《中华人民共和国刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第410条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违法土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规，对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任。

国土资源部部长孙文盛就中国土地问题和市场秩序治理整顿发表谈话说，珍惜和合理利用每一寸土地，实行最严格的耕地保护政策是中国必须长期坚持的一项根本国策，是保障中华民族生存、发展的必须前提。

孙文盛指出，当前仍存在一些突出问题和矛盾，投资规模仍然偏大，一些地方对中央严格控制建设用地供应规模不理解、认识不统一，继续以占用土地为代价搞建设的冲动仍然强烈，耕地保护的形势不容乐观。

四川省成都市国土资源局局长　曾敏

一、耕地保护面临的困境及问题

确保18亿亩耕地，是党中央、国务院全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。成都市历来高度重视耕地保护，严格落实国家耕地保护的基本国策，确保市域内耕地数量不减少、质量不降低。但在实践中，我们发现，现行的耕地保护制度在落实耕地保护共同责任方面仍然存在一些不足和亟待解决的问题。

（一）建设用地的刚性扩张对耕地保护形成巨大压力

当前，我国仍处于城镇化、工业化快速发展时期，建设必然占用一定数量的耕地。同时，耕地后备资源逐步减少，补充耕地的难度逐步加大，人多地少的矛盾更趋尖锐，耕地保护与经济发展之间的矛盾日益突出，保护耕地的任务十分艰巨。

（二）耕地保护的比较利益低下

在现行的耕地保护制度下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值，由于外部性被置于公共领域，致使征地的成本很低。征地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，驱使经济相对发达地区的政府将耕地保护的责任推卸给经济相对落后地区的政府，或层层推卸，最终落到农户头上，而竞相把农地转为建设用地，享有农用地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济效益、社会效益和生态效益。

（三）农民保护耕地的内在动力不足

耕地是农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与他们在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，从而挫伤了农民耕种土地的积极性。现行以行政和法律手段为主的耕地保护机制，其保护的手段和方式比较单一，难以调整政府与农民之间的责、权、利关系，农民保护耕地的内在动力不足，甚至为了换取生活条件的改善而附和企业占用土地，对坚守耕地红线带来了巨大压力。

二、耕地保护的“五项机制”创新

2007年6月，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。如何探索一条既能促进经济发展特别是增加农民收入，又能有效保护资源的耕地保护新机制，处理好保护与发展之间的关系，是成都市推进城乡统筹发展必须解决好的重要课题之一。为此，成都市在科学分析新时期耕地保护面临的新情况、新问题的基础上，通过行政、法律、经济等多种手段，全面系统地创新耕地保护机制，初步形成了有机联系、相互补充、齐抓共管的耕地保护“五项机制”。这“五项机制”包括：

一是建立了土地利用总体规划对耕地保护的总体控制和对基本农田的刚性约束机制，确保全市耕地和基本农田数量不减少。

二是建立了耕地保护经济补偿和激励机制。

三是建立以实施土地整理为载体的高标准基本农田建设和耕地“占补平衡”机制。按照规划，在8～10年内，投入200亿元以上的资金，整理土地600万亩，新增耕地约60万亩，建成一大批高产、稳产的基本农田。

四是建立了以促进土地集约节约利用为核心的发展用地保障机制。把落实科学发展观体现在促进土地集约节约利用的具体措施上，做到既保护耕地，又保障发展。

五是建立了查防结合、预防为主的耕地保护动态监管机制。通过落实土地联合执法机制、动态巡查和发现制止制度、土地巡查月报制度和土地执法监察问责制等制度和措施，做到防范在前、发现及时、制止有效、查处到位。运用高科技手段和第二次全国土地调查成果，对耕地进行动态遥感监测，提高了耕地保护水平。

三、耕地保护基金的设计、操作与效果

耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，党的十七届三中全会明确提出要建立耕地保护补偿机制。成都市探索建立耕地保护基金，仅仅是补偿机制的一种方式，相信应该还有其他更好的途径来体现。

（一）耕地保护基金的制度设计

耕地保护基金是由市政府设立的，以保护耕地为主要目的，目前主要从土地出让收益和新增建设用地有偿使用费中筹集资金，通过财政转移支付方式，用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。

1.资金来源

全市每年的耕地保护基金规模大约为26亿元，按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市、县）共同筹集。其中，市级财政筹集13亿元，区（市、县）财政筹集13亿元。主要来源包括：每年市、区（市、县）两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市、县）两级财政的土地出让收益的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区（市、县）的耕地面积和类别进行统筹安排。

2.补贴对象

耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化，即土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。

3.补贴标准

根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴：对基本农田的补贴标准为每亩每年400元，对一般耕地的补贴标准为每亩每年300元。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况相应增长。

4.使用范围

耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，其余资金全部用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。

5.保护责任

耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，由国土资源部门责令在规定的期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，对已发放的耕地保护资金补贴予以追缴，并依照相关规定进行处罚。

（二）耕地保护基金的操作实践

1.建立耕地保护台账，夯实耕地保护基础

结合第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。

2.签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系

由区（市、县）人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、类别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。

3.相关部门分工协作，各负其责

国土资源部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制订年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；劳动和社会保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。

4.强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理

国土资源部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市、县）监察、国土资源部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱和开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现农户和村组集体经济组织未履行耕地保护责任的，将追究其相应的法律责任。

（三）取得的初步成效

目前，成都市完成试点区（市、县）41个村组、3200户农户、12000余亩耕地保护基金合同的签订工作，累计发放耕地保护基金400万元。“5·12”地震抢险救灾工作取得阶段性胜利后，成都市在总结试点工作经验的基础上，进一步对耕地保护基金的筹集、管理、发放操作及补贴对象进行规范，预计今年完成约64万亩（占全市耕地总量的10%）耕地保护基金合同的签订工作，支付补偿资金总额2.5亿元。力争2009年实现全市覆盖。

成都市耕地保护基金制度着眼于耕地保护补偿机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现“双赢”，带来积极的社会、经济效果。一方面，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，切实保护耕地。通过耕地保护基金的激励，可以有效调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险。同时，通过签订耕地保护合同，强化农民保护耕地的责任意识。农民可以从耕地获得经济利益，就会自觉保护耕地，主动抵制土地违法行为。有了这样一支庞大的监督力量，土地违法违规行为必将大幅度减少。

另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义，受到了广大农民的极大欢迎，符合党的十七届三中全会精神。

（四）完善耕地保护补偿机制的建议

对承担耕地保护任务的农民发放补贴的标准是根据成都市的财力，经过了反复的测算和论证，既考虑了对农民的吸引力和对耕地保护的效果，又充分考虑了财政支付的承受能力，应该说符合当前成都市经济发展的实际水平。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决，如增加征地成本，对政府财政形成巨大压力；因补贴标准不同有可能引发群众矛盾；因监管不到位发生徇私舞弊等。特别是落实耕地保护基金制度，需要财政力量的长期支持。同时，补偿机制一旦开始运行，就必须长期支付补偿资金，政府不能以耕地保护基金匮乏为理由，拖欠或拒绝支付。目前，耕地保护基金主要依赖于每年提取一定比例的土地出让收益作为资金来源，而政府出让土地的规模是有限的（从长期来看，呈递减趋势），市场经济存在周期性，一旦整个宏观经济发生变动，土地市场出现波动，土地出让收益将会大幅下降，那么耕地保护基金将失去资金来源。对此，我们已有充分的考虑。另外，从政策层面讲，党的十七届三中全会要求建立耕地保护补偿机制，但目前财政、审计等部门对新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益的支出都有具体的规定，相关部门也应按照中央的要求作相应的调整，与补偿机制相适应。

为此，我们建议：国家设立耕地保护补偿基金，以省为单位，从耕地保护责任和义务对等的角度出发，由承担耕地保护任务较少的地区通过财政转移支付等方式，对过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展占用耕地的合理需求，又能在总体上最大限度地落实耕地保护共同责任的目标。

国土资源部副部长　鹿心社

严格保护耕地是我国的基本国策。严守18亿亩耕地红线，直接关系到人民的基本生活、粮食安全和社会稳定，关系到国家的长治久安，是必须完成、没有退路的任务。正如大家所言，完成这个任务，守住红线，形势严峻，难度很大，不是一件容易的事，因此必须构建有利于保护耕地的新机制。

大家都知道，2007年度的全国土地变更调查表明，我国耕地面积为18.26亿亩，离18亿亩红线只有2600万亩。造成耕地减少的因素主要包括：生态退耕、非农建设占用、农业结构调整和灾害损毁4个方面。1997～2005年，生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地减少总量的67%，年均减少1144万亩。如何安排退耕还林计划，是确保18亿亩耕地红线的关键；非农建设占用，是造成耕地减少的另外一个重要因素。1997～2005年，非农建设占用耕地2747万亩，占减少总量的18%左右，年均减少305万亩；还有大约10%的耕地减少是因为农业用地调整，将耕地变成了园地等；再就是灾害毁地，每年在100万亩左右。今后，城市化、工业化的加快推进，不可避免还要占用一部分耕地。所以说，严格保护耕地、守住18亿亩红线的任务非常艰巨，但是，完成这个任务，是完全可能的。

国务院刚刚通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。红线能不能守住，不算账就说不清楚。怎么算这个账？要在“节流”和“开源”两方面下工夫。

第一，从建设占用看。《中华人民共和国土地管理法》要求用地单位必须履行耕地“占补平衡”义务，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定：“耕地实行先补后占。”只要切实落实这些规定，非农建设占用耕地就能够补上。

第二，从生态退耕看。为减少因生态退耕造成的耕地减少，2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）发布，要求原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。因此，规划期间不会因生态退耕造成耕地大量减少。

第三，从农业结构调整减少耕地看。由于农业结构调整导致耕地减少和增加并存，我们已同农业部门协商，规划期内通过采取多种措施，引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，将农业结构调整限制在种植业内部，确保不因农业结构调整减少耕地。

第四，从灾害损毁耕地看。其数量主要受自然灾害和防灾能力的影响，规划期内随着水利、地质灾害防治等工程设施的建设和完善，以及加大灾毁耕地修复和补充力度，灾毁耕地数量会有所减少。同时，要通过土地整理、复垦、开发，补充一定数量的耕地。

当然，大家可能会说，18亿亩耕地保不保得住，不是算账的问题。这个问题说得对。保护耕地，确实不能光靠算账，要有相应配套的办法、政策、环境来支撑和保障。关于“守住18亿亩耕地红线”，我曾经说过这样六句话：一是中央的决心，二是全党的共识，三是地方的责任，四是部门的配合，五是社会的行动，六是相应体制机制的保障。如果这几个方面都能做到，耕地就能保护好，18亿亩耕地红线就能守住。现在看来，上面所说的这些条件，有的已经具备，有的已经有相当的基础，有的正在朝这个方向努力，势头很好。

第一，中央的决心。中央在制订《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》时，围绕落实18亿亩耕地红线目标，听取了我们的建议并调整了相关政策。温家宝总理说过一句话：保住18亿亩耕地是一个政治目标，其他工作都要服从这个目标，这是一个原则问题。在2007年年初召开的全国“两会”上，温家宝总理在作《政府工作报告》时，对全国人民庄严承诺：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

第二，全党的共识。“坚决守住18亿亩耕地红线”正式写进了党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》是全党上下高度一致的意见，是全党的共识。

第三，地方的责任。国务院已经颁布《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，对规划期间各省、自治区、直辖市的耕地保有量，作出了明确规定。下一步，将通过各级土地利用总体规划修编，把责任层层落实下去，落实到乡镇，落实到地块。除了通过规划修编来落实地方责任外，中央还决定把耕地保护作为考核地方政府领导，特别是县（市）级政府领导的一个重要指标。

第四，部门的配合。让国土资源部门一家来保护耕地，肯定不行。严格保护耕地，节约集约用地是各个部门义不容辞的共同责任和义务。随着最严格的耕地保护制度和节约用地制度的落实和推进，现在各相关部门都在想办法严格保护耕地、节约集约用地。我们要共同商量，如何进一步推进这项事业。虽然目前还没有完全做到这一点，但是大家的方向是一致的，正在积极有效地朝前推进。

第五，社会的行动。有的专家、教授说，农民没有保护耕地的积极性怎么行？从某种意义上说，守住18亿亩耕地红线，调动农民的积极性这一点最重要。要设法把保护耕地变成全社会共同关心的事情，作为全社会的共同任务，落实为全社会的统一行动。或者说，要努力向这个方向迈进。其中，最重要的就是要处理好农民同耕地的关系，让他们成为保护耕地的重要力量。

这些年有不少群众因为土地问题信访，其中很多不是为了保护耕地，而是因为他们的利益受到了侵害。可以想像，如果土地使用者对保护耕地没有积极性，地方政府的积极性也不高，只有中央和国土资源部门的积极性高，那么，长期下去，18亿亩耕地将很难保住。

第六，相应体制机制的保障。国土资源部在开展深入学习实践科学发展观试点活动中，我受徐绍史部长委托，到中央党校主持过一次地市级书记学员国土资源管理工作座谈会。他们讲了很多心里话。我说，你们讲的这些我都理解。在现行的体制机制框架下，只要是党政一把手，特别是市委书记想要去做的事情，不管上面的政策怎么要求，下面的人都可以把它做出来。同样，凡是你们各位不感兴趣的事情，不管中央怎么去要求，这个事情恐怕都很难做好。能说基层干部的水平低吗？能说他们不守纪律、不执行中央政策吗？问题在哪里？体制机制有问题。

体制机制涉及许多方面，要守住耕地红线，就必须在构建保护耕地的体制机制上作更深入的思考，采取更有效的办法，更加重视来自基层的创造性实践，从中发现规律，总结经验，真正形成有利于保护耕地的新机制。有了这样的新机制，再加上前面讲的几条，我看18亿亩耕地红线完全能够守得住。因此，国土资源工作者要坚定信心，攻坚克难，全力投入到这场耕地保卫战中，守住耕地红线，造福子孙后代。

（本文根据论坛发言录音整理）