服务前移与直接赋权区别

牵头单位：宁夏回族自治区生态环境厅

日前，宁夏回族自治区生态环境厅发布2022年深化“放管服”改革服务高质量发展实施方案，提出持续深化行政审批制度改革等8大类共28条措施，推动生态环境治理体系和治理能力现代化，推进深入打好污染防治攻坚战。详情如下：

自治区生态环境厅2022年深化“放管服”改革服务高质量发展实施方案

为进一步深化生态环境领域“放管服”改革，创新优化营商环境举措，推动生态环境治理体系和治理能力现代化，更大激发市场活力和社会创造力，深入打好污染防治攻坚战、加快黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，按照《自治区人民政府办公厅关于印发2022年全区持续优化营商环境工作要点的通知》（宁政办发〔2022〕25号）和《自治区推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组办公室关于印发2022年全区深化“放管服”改革工作要点的通知》（宁政职转办〔2022〕1号）精神，结合各单位工作职责和实际，经厅务会议研究，特制定本实施方案。

一、持续深化行政审批制度改革

（一）编制公布生态环境领域行政许可事项清单。依据《法律、行政法规、国务院决定设立的行政许可事项清单（2022年版）》，6月底前完成编制自治区级生态环境领域行政许可事项清单，报经自治区人民政府审定后向社会公布，并汇集到全国行政许可管理系统。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

（二）清理规范自治区地方性法规设定的行政许可事项。将自治区地方性法规设定的行政许可事项全部纳入清单管理，实现同一事项在不同地区同要素管理、同标准办理。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

（三）持续推进政务服务事项标准化。注重从源头规范行政权力，根据国家政务服务事项基本目录调整、修订情况，结合行政许可事项清单、权力清单以及工作实际，进一步梳理、确定应承接、认领的政务服务事项，及时调整事项清单和实施清单，清理规范自行设立的事项，实现政务服务事项、办事指南等在线上线下服务渠道同源发布、同步更新、一体化办理。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

二、进一步提升投资建设便利化水平

（四）纵深推进投资项目审批制度改革。强化投资项目审批事项清单管理，严控新增或变相增设审批环节。实现投资审批事项线上并联办理、企业投资项目备案即时办理、“一网通办。”加快推进以“告知承诺+事中事后监管”为核心的企业投资项目承诺制改革。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

（五）深化工程建设项目审批制度改革。深化建设项目环境区域评估、联合图审、联合验收、并联审批等改革，共享投资项目在线审批监管平台等专网信息数据，全面推行工程建设项目“分类定制审批”和简易低风险项目“清单制+承诺制”极简审批，杜绝“体外循环”“搭车审批。”

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

（六）优化园区项目投资服务。强化产业园区规划环评与项目环评联动。产业园区规划环评结论及审查意见被产业园区管理机构和规划审批机关采纳的，入园建设项目可结合实际情况适当简化。规划环评中的环境协调性分析、环境现状、污染源调查等资料实现环评成果共享。

牵头单位：环境影响评价与排放管理处

配合单位：生态环境工程评估中心

（七）优化外商投资环境。全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，确保外商投资企业按照规定平等享受各项支持政策。进一步优化外资投资企业项目服务，对于负面清单和《政府核准的投资项目目录》规定以外的外商投资项目，一律实行告知性备案管理。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

三、全力推进商事制度改革

（八）持续推进“证照分离”改革。认真贯彻落实《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）精神，优化业务流程，完善办事指南，大力推动照后减证和简化审批。

1.自治区层面承接对场所等级属于乙级、丙级的“生产放射性同位素（除医疗自用的短半衰期放射性药物外）许可证核发”的审批权限。

牵头单位：核与辐射安全监管处

配合单位：法规与标准处、核与辐射安全中心

2.在自治区范围内将“使用Ⅳ、Ⅴ类放射源和使用Ⅲ类射线装置的单位的辐射安全许可证核发”权限下放至市级生态环境部门。

牵头单位：核与辐射安全监管处

配合单位：法规与标准处、核与辐射安全中心

3.在自治区范围内减少“危险废物综合经营许可证核发”“废弃电子产品处理企业资格审批”等2项涉企经营许可事项办理所需材料要素。

牵头单位：固体废物与化学品处

配合单位：法规与标准处、生态环境污染防治中心

4.优化“排污许可证”许可事项服务，通过建设项目行业特征表实现有关信息系统的衔接，推动环境影响评价和排污许可证之间的信息共享，不再要求企业重复填报有关信息。

牵头单位：环境影响评价与排放管理处

配合单位：法规与标准处、生态环境工程评估中心、生态环境信息与应急中心

四、全力维护公平竞争秩序

（九）推行公平竞争审查全覆盖。将涉及市场主体经济活动的市场准入、产业发展、政府采购、招标投标等政策措施全部纳入公平竞争审查范围，做到应审尽审。对制定的政策措施在实际运行中产生的排除、限制竞争问题，各单位按照“谁制定、谁清理”原则，定期进行评估清理，并将清理结果在厅网站公布。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：相关业务处室和直属事业单位

五、加强和规范事中事后监管

（十）全面推进“审管联动”。统筹建立审批、监管和执法闭环管理机制，完善审批、监管、投诉、执法等多部门协同机制，建立告知承诺、审批改为备案在线核查支撑体系，提升“审管联动”整体效能。

牵头单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处和核与辐射安全监管处按职责分工分别牵头

配合单位：法规与标准处、生态环境执法监督局、核与辐射安全中心、生态环境污染防治中心

（十一）深化“双随机、一公开”监管。推动“双随机、一公开”监管与“互联网+监管”、企业信用风险分类监管融合联通，根据企业信用风险分类结果，合理确定、动态调整抽查比例和频次，实施差异化监管，提升监管效能。推行部门联合抽查，持续完善联合抽查事项清单，实现生态环境领域“双随机、一公开”监管全覆盖、常态化。

牵头单位：法规与标准处、生态环境执法监督局按职责分工分别牵头

配合单位：相关业务处室和直属事业单位

（十二）提升重点监管能力水平。全面加强生态环境监管能力建设，加大对检验检测和环评机构的抽查力度，坚决打击获证单位、从业人员、评审人员和生产经营单位违法违规行为。

牵头单位：生态环境监测处、环境影响评价与排放管理处

配合单位：生态环境执法监督局

（十三）构建全周期闭环信用监管。推进企业信用体系建设，根据信用等级高低实施差异化监管。在行政审批、政府采购、招标投标等事项中充分发挥信用报告作用，推动信用报告结果异地互认。健全信用修复机制，对企业出现失信行为并按规定申请信用修复的，自接到申请之日起，2个工作日内完成初审和复审。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：生态环境执法监督局及相关业务处室

（十四）规范行政执法行为。贯彻落实新修订的《行政处罚法》《宁夏回族自治区行政执法监督条例》，健全完善各领域行政处罚裁量基准，进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作。开展行政执法“三项制度”抽查，梳理规范现行政府规章设定的罚款事项，建立全区统一的行政执法系统，实现一个系统数据录入、多个系统推送共享。

牵头单位：法规与标准处和生态环境执法监督局按照职责分工分别牵头

配合单位：相关业务处室和直属事业单位

（十五）对新产业新业态实行包容审慎监管。实施包容免罚清单，推动构建包容审慎监管体系，统一生态环境领域执法标准和尺度。

牵头单位：生态环境执法监督局

配合单位：相关业务处室和直属事业单位

（十六）建立政府购买生态服务的生态建设激励机制和政策体系。创新黄河生态保护治理投资运营机制，探索建立生态治理奖惩机制，以考促改，以奖促优，落实以奖代补政策，激发各地各部门工作的主动性和投入的积极性。

牵头单位：科技与财务处

配合单位：生态环境执法监督局、相关业务处室和直属事业单位

六、加快推进政务服务标准化规范化便利化

（十七）迭代升级一体化政务服务平台。推进“互联网+政务服务”创新应用，推动生态环境区级平台与国家平台事项管理、电子证照、好差评等系统功能深度融合，扩展政务数据互联共享、业务协同联动。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：生态环境信息与应急中心

（十八）深化政务服务“一网通办”。2022年底前，政务服务事项做到标准统一、整体联动、业务协同，除法律法规另有规定或涉及国家秘密外，政务服务事项全部纳入平台办理。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、核与辐射安全监管处、固体废物与化学品处、生态环境信息与应急中心

（十九）推进电子证照免提交应用。依托一体化政务服务平台和“我的宁夏”政务APP，在准入准营、项目申报、政府采购、招标投标等领域，探索在线身份认证、电子证照应用，推动更多事项办理纸质证照“免提交”，申请表单免填写。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、核与辐射安全监管处、固体废物与化学品处

（二十）推进高频政务服务事项异地通办。推动“区内通办”“跨省通办”事项清单全面落地，实现同一事项无差别受理、同标准办理。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

（二十一）规范开展政务服务评估评价。进一步完善政务服务“好差评”制度，形成评价、整改、反馈、监督全流程衔接的政务服务评价机制。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

七、大力提升数字政府支撑能力

（二十二）强化平台集约化整合管理。全面梳理各类政务平台、移动端、数据库、感知设备、算法模型等数字资源，围绕政务服务、监管执法、资源管理等领域，推进现有政务信息化平台互联互通，依托“我的宁夏”政务APP和“宁政通”APP两大移动入口，推动现有办事、查询、办公、监管等移动端归并整合。

牵头单位：生态环境信息与应急中心

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处

（二十三）优化共性应用支撑功能。完善统一事项管理、电子证照等共性应用支撑系统功能，为政务信息化应用提供支撑。推动生态环境行业数据治理，形成一批可视化数据展示和大数据分析报告，助力政府部门科学决策。

牵头单位：生态环境信息与应急中心

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处、法规与标准处

（二十四）全面扩展政务数据共享应用。扎实开展政务数据资源挂接活动，不断丰富自治区级数据共享交换平台数据资源。实现跨地区、跨部门、跨层级、跨系统的政务数据资源互联互通、可靠交换和安全共享。

牵头单位：生态环境信息与应急中心

配合单位：环境影响评价与排放管理处、固体废物与化学品处、核与辐射安全监管处、法规与标准处

八、切实优化公共服务

（二十五）营造良好创业创新化境。探索在环保、安全生产等直接涉及公共安全和人民群众生命健康的领域，依法制定惩罚性赔偿和内部举报人制度的具体办法。强化社会监督，鼓励公众参与，依法惩处生态环境违法行为，保障群众环境权益，切实改善环境质量，修订《宁夏回族自治区生态环境违法行为举报奖励办法（试行）》。

牵头单位：生态环境执法监督局

配合单位：相关业务处室和直属事业单位

（二十六）在环境保护重点领域，建立完善全链条、全流程监管体系，并探索制定行业信用监管标准化工作规范，提高监管效能。以自动监控、移动执法信息为主要内容，利用重点污染源督办服务工作平台对排污单位自动监测超标（异常）数据开展非现场监管工作。将“双随机、一公开”作为生态环境监管活动的基本手段和方式，切实减少对企业正常生产经营活动的干扰，减轻企业负担。对符合准入条件的排污单位和项目，实施减少、免除现场检查，推动差异化执法监管。

牵头单位：生态环境执法监督局

配合单位：相关业务处室和直属事业单位

九、强化要素综合保障

（二十七）不断强化法治保障。认真落实《优化营商环境条例》，全面清理不符合《优化营商环境条例》要求的地方性法规、政府规章和行政规范性文件，2022年11月底前完成清理和修订。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：相关业务处室和直属事业单位

（二十八）强化效能目标考核。结合年度改革任务，加强日常督导检查，及时推进改革任务落实，并纳入年度效能目标管理考核。

牵头单位：法规与标准处

配合单位：办公室、综合处

摘 要：本文论述我国教育行政体制的改革与对策。

关键词：教育行政体制；改革；历程；对策

进入21世纪，我国在政治、经济领域的改革不断深化，中央要求进一步学习和实践科学发展观，教育领域的改革与发展对我国其他领域的改革具有非常大的推动和促进作用，教育领域改革的成败，在一定程度上甚至决定了政治和经济领域改革的成败。教育改革的核心是体制的改革，而教育行政体制的改革又是教育体制改革的主要内容。在市场经济制度条件下，在国家改革开放三十周年的背景下，通过梳理我国教育行政体制在新时期的发展历程，探讨和分析以往我国教育行政体制改革的特点、已经取得的成就和存在的问题，并进行深入反思，对建立更科学、民主的教育行政体制，促进我国教育事业长远、健康、和谐发展，具有重要的现实意义。

一、新时期我国教育行政体制改革的基本历程

教育行政体制是指教育行政权力之确立与划分、教育行政机构之设置、各级教育行政部门之间之隶属关系等方面的基本制度。①这些制度所反映的问题归根结底就是采用什么样的方式领导教育。现代国家教育行政体制可分为三种基本类型：中央集权制、地方分权制和中央与地方合作的教育行政体制，即“混合型”。我国的教育行政体制从总体上来说属于中央集权制，但与严格的中央集权制又有所不同，“尽管总的是中央集中管理，但是有多层责任制。在国家掌管下，着重强调地方的参与。”②我国新时期的教育行政体制改革从1978年开始，主要经历了四个阶段，改革的内容始终围绕着权力的收与放，即集权还是分权的问题进行。

（一）第一阶段。1977年，邓小平同志在人民大会堂主持召开了科学和教育工作座谈会，决定恢复中断10年的高考制度。随后，1978年召开的“全国科学大会”对教育事业的意义和作用作出了如下表述：“四个现代化，关键是科学技术现代化”、“科学技术人才的培养，基础在教育”。教育部重新颁发了《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》、《全日制中学暂行工作条例(草案)》，全面恢复“文革”前的教育体制，确定了中小学的基本学制和课程设置，使基础教育迅速摆脱混乱局面，重新回到正常发展的轨道。1982年召开的党的第十二次全国代表大会，把教育和科学作为实现今后20年经济发展目标的三大战略重点之一。这一时期，教育体制改革的重点是不断肃清“左”的错误思想，拨乱反正，尽快恢复与重建被“文化大革命”严重破坏的教育事业。

（二）第二阶段。我国的教育体制是从上世纪80年代中期逐步建立起来的。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》正式出台，中央的这一决定，在我国教育体制改革中具有里程碑式的意义，是我国教育体制改革的分水岭。特点是，明确提出“简政放权”。一年后，《中华人民共和国义务教育法》以法律形式确定，我国基础教育实行“地方负责、分级管理”的制度。在此之前的我国的教育体制都是与计划经济相适应的，带有集权性和计划性。随着经济领域中引入市场经济的概念和因素，并且市场经济的地位和作用日益突显和受到重视，我国的教育领域迫切需要逐步建立起与市场经济相适应的体制。上述决定和法律的出台与实施，促使教育领域开始探索和建立从中央向地方分权，政府办学向社会办学渗透的新型教育体制。改革的内容涉及了办学管理体制、民办教育的发展、多元筹资体制建立等多个方面。但这一阶段的改革也造成了地区间的差异，一些贫困地区的学校只是在勉强维持而已。③

（三）第三阶段。1992年，中央制定了《中国教育改革和发展纲要》，再次明确重申，基础教育以地方办学为主，高等教育以中央和省、自治区、直辖市两级政府办学为主。1995年，《中华人民共和国教育法》颁布，为上述教育管理制度提供了法律的保障。这一阶段改革的目的是初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育新体制，在办学形式、中央与地方的关系、教育筹资的方面，鼓励地方各级政府和社会更大程度地解放思想，改革教育。

（四）第四阶段。2002年前后，国家的教育政策的重心从之前的大力发展各级各类教育，转移到教育公平问题上。经过二十年改革开放的努力，我国的整体经济实力有了显著的提高。但是，发展不均衡的矛盾日益显现，在教育领域方面的一个突出表现就是义务教育阶段农村与城市的差别。为了均衡全国的教育事业发展，解决教育公平的问题，中央不得不在一定程度上收回权力，政府办教育在新时期、新问题、新高度上再次成为改革的核心。

经过三十年的努力，我国教育行政体制的变化以及改革的成就是显著的：第一，确立了深化教育改革的指导思想，即“教育为社会主义现代化服务”；第二，中央逐步下放权力到地方，地方办学自主权不断扩大；第三，市场经济条件下，中央鼓励社会力量办学，教育规模不断扩大，办学形式呈现多样化发展；第四，校长负责制成为学校管理的基本制度；第五，教育投入多样化；第六，教育改革稳步推进，教育方法、教育手段日趋现代化。在改革与发展的基础上，我国已经初步形成了覆盖整个社会的教育体系，形成了初等教育、中等教育与高等教育，普通教育与职业教育，学历教育与非学历教育，课堂教学与远程教育相结合的多层次、多类型和多形式的教育格局，并正在向终身教育的方向发展。如表1所示：

二、新时期我国教育行政体制改革存在的问题

综合分析我国新时期教育行政体制改革的基本历程，可以发现，教育领域的改革始终表现为对政治、经济领域改革的不断适应方面。教育行政体制的改革很大程度上是同教育财政问题紧密联系在一起的。我国地域广阔，区域经济发展不均衡，教育权力的下放，会无形中加重地方财政的负担，对于经济较发达的地区，分权管理受到普遍的欢迎。但在经济较为落后的中西部地区或边远山区，则难以有效落实。因此，在现阶段我国教育行政体制改革处于一个两难的境地。

一方面，我国是一个单一政体的国家，要求国家具有统一的教育方针和政策。如果没有适当的、必要的集中，就难以坚持一致的方向，国家对教育事业也难以进行有效的统筹规划。但是，在传统计划经济时代，中央在办教育上遵循“大一统”的思想，致使中央教育行政管理的权力高度集中，中央直接干预和领导各级教育事业，地方教育机构的权力很小，仅在一定的授权范围内处理教育事务，这在一定程度上使得地方自主发展的积极性受到压制和打击，也使地方政府产生了强烈的依赖心理，对教育事业缺乏主动参与的意识，不愿意对教育多投入，对于中央的教育政策僵化执行，缺乏思考和创新。

另一方面，由于我国人口众多，国家教育经费有限，单纯依靠中央的力量，也无法一一满足各地教育事业发展的需要。加上中央对教育事业的管理幅度和跨度过大，也使得中央在管理的过程中显得有心无力，造成效率低下、管理不到位的情况频频出现。改革开放以来，经济领域的改革是倡导逐步建立起符合我国实际的市场经济体制，过去统一、集中、僵化的管理模式已经不再适应新型经济制度的发展需要。从这一要求出发，教育领域的改革应始终围绕“简政放权、理顺关系”的主题进行。这一改革重心，在增强教育活力，提高地方政府的办学积极性、促进教育多元化发展等方面的成绩是显而易见的。但由于我国幅员辽阔，中东部与西部地区、沿海与内陆地区、发达与欠发达地区的发展状况和经济实力存在较大差别，使得各地方政府的财政实力悬殊，对教育的投入差别巨大，直接造成了教育发展不平衡的问题。目前教育公平问题已然成为制约我国教育事业发展的主要因素。

三、新时期我国教育行政体制改革的对策

因此，我们在教育行政体制改革的的过程中，不能够一味强调权力下放的必要性，而应当在权力下放的同时，充分考虑落后地区的财政能力，重视和提倡中央在教育上的宏观调控作用。从我国的国情出发，我们应着重强调教育上的大政方针由中央统一制定，同时辅之以适度的分散、分权管理，如此两者相结合的管理制度才符合我国的实际需要，也有利于现存问题的解决。为此，我们应在如下几方面做出努力：

（一）坚持块块领导为主，理顺中央与地方的关系。块块领导是指各级教育机构主要接受当地政府的领导和管辖，形成一种横向领导关系，即采取分级和分散的管理模式。④依据《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》的精神，我们应当坚持块块为主的领导方式，重视地方在教育事业发展中的主导作用，做到“除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”⑤“在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。”⑥

（二）重视中央的宏观调控作用，促进教育公平问题的解决。从我国的基本国情出发，我们仍处于发展中国家的行列之中，改革开放带来了巨大发展，但我国的中西部地区、内陆地区的经济实力仍然偏低，在经济落后的地区，地方政府筹措教育经费的力量非常有限，无法承担所有的教育开支，教育资源长期投入不足，必将制约当地教育事业的发展。以我国义务教育为例，城乡教育发展差距显著，这是我国教育公平问题的一个突出表现。在城市，普及九年制义务教育是早已实现的教育目标。但是在我国广大的农村地区，由于县一级政府财政力量的不足，依然有许多农村孩子是在简陋、条件恶劣的课室里学习，或者是中途辍学，甚至是根本上不起学。这要求中央肩负起国家办教育的责任，将农村义务教育逐步纳入公共财政保障范围，建立农村义务教育经费保障机制和农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，实现让每一个农村孩子都有学上，都上得起学的目标。这在一定程度上，将促进教育公平问题的逐步解决。

（三）加大教育立法的力度，走法治化、民主化管理道路。教育行政管理体制改革的重点就是通过教育立法，把国家的教育方针和政策以法律的形式确定下来，对中央与地方教育事权进行明确的认定和划分，强调事权一致原则。以法律手段保证教育行政管理的各项措施具有稳定性、连续性、权威性，从而保证和促进教育事业的改革和发展。当前，我国的教育立法方面还存在许多的问题，需要加强教育立法，以法律来完善和改进教育行政管理体制改革。同时，为改善我国现行的以中央集权为基础的教育行政管理体制，应建立从中央到地方的各级教育行政咨询、审议机构，推进教育决策的科学化、民主化，确保教育事业的健康发展。为此，我们一方面应提高思想认识水平，另一方面应通过加强教育立法工作予以保证。

（四）巩固市场经济体制，为教育改革提供经济后盾。教育权力下放过程中的一个主要障碍就是缺少财政基础。新体制的建立有赖于地方经济的发展。现阶段，我们应进一步解放思想，坚持改革开放，认真学习和实践科学发展观，在社会主义市场经济条件下，努力发展地方经济，提高整体经济实力，从资金、财政上保证教育领域改革的顺利推行，以强大的经济实力作为新体制建立的坚强后盾。

（五）提高教育行政人员素质，实现专业化发展。目前，我国绝大多数的教育行政管理人员是由教学人员升任或由一般行政管理人员转任，普遍没有受过教育行政管理方面的专业教育。为推动教育的健康发展，必须彻底改变这种外行管理教育的现象，严格按照知识化、专业化的标准选任各级教育行政管理人员，实现教育行政管理人员的专业化。国家可以尝试在大学开设教育行政管理专业，培养教育行政管理方面的专业人员。教育机构也应建立完善的教育行政管理人员在职进修体制，为他们提供进修的机会。这对改进我国的教育行政管理工作，提高教育行政管理的效率和效益，具有积极的促进作用。

注 释：

①吴志宏：《教育行政学》，人民教育出版社2000年版，第53页。

②胡森等主编：《国际教育百科全书·教育管理卷》，第208页。

③联合国教科文组织：《教育展望》，1997年11月，中文版第29期，第78页。

④吴志宏：《教育行政学》，人民教育出版社2000年版，第65页。

⑤《教育改革重要文献选编》，人民教育出版社1988年版，第20页。

⑥ 国家教委办公厅：《中国教育改革和发展文献选编》，人民教育出版社1993年版，第14页。

究竟是什么原因让中关村西区的发展陷入困境？当越来越多的人开始反思海淀园的整体规划及运作方式时，拥有政府各个部门一级管理权限的亦庄开发区继续在其原有的良性轨道上运行，由民营企业直接参与的丰台科技园则为政府提供了一种新的开发模式。

而去年年底出台的《中关村科技园区管理体制改革方案》规定，中关村今后将实行属地管理，管委会将海淀、丰台等“一区七园”的部分规划、建设、设计等行政审批事项的市级管理和执行权下放给各园所在的区级工作部门，并且成立企业家咨询委员会，企业家在园区的规划等方面拥有一定的话语权。对于存在多个利益主体的海淀园来说，此项改革方案的意义尤为深远。

西区困局去年6月，记者认识吴坤岭时，他还是北京科技园置业有限公司的总经济师，而他所在的科技园置业的控股公司北京科技园建设股份有限公司负责中关村西区一级土地开发。当9月记者再度见到吴坤岭，他名片上的头衔变成了“中关村（丰台）总部基地执行总裁”。吴坦言，从科技园置业辞职来到丰台总部基地是看好其赢利模式。

尽管吴认为中关村海淀园应该有一个相对集中的高科技商务中心，但他对如此定位的中关村西区的发展现状很担忧。吴的担心不无道理：到目前为止，已经推出几年的西区还有一部分地块还没有招来二级开发商，并且已开盘的项目销售情况也不佳。

按照规划，中关村西区位于海淀区海淀镇，东起白颐路，西至海淀区政府大院西墙及规划彩和坊路，北起规划的北四环路，南至规划的海淀镇南街，总占地面积52公顷，规划5年全部建成。西区的土地由北科建经过“七通一平”的一级土地开发之后，再采用招投标的方式进行土地转让。在中标的企业中，有中国蓝星化学清洗总公司、北京新奥特集团、天创科技开发有限公司等，但鲜有专业房地产开发商介入。导致这种局面的原因很简单：西区的土地成本过高。

吴坤岭举了一个例子。进行招投标的中关村23号地，二级开发商拿到手的土地成本，每平方米的楼面价已达到5578元，而且不包括建安费。

“海淀园特别是中心区的改造是在建成区上的改造，因此成本势必会非常高。而且，按照我们当时的判断，中关村西区处在商业的黄金地段，就应该卖出‘天价’。”赵慕兰表示。

然而，想卖出天价的西区却应者寥寥。“中关村西区现在的处境很尴尬。”北京大学城市与区域规划教授、国家中长期科技发展战略规划组第20组区域科技组副组长王辑慈如此评价，她认为海淀园当初做规划时进行的可行性研究过少，结果花了大量的财力物力却没有取得相应的效果。吴坤岭也认为，中关村西区在规划及建设的过程中过于急于求成，采取一次拆平、几乎同时兴建的方式，这就形成了一个闲置周期，导致了一部分土地的机会成本很高。而且，同时推出100多万平方米的同质化高档写字楼，脱离了市场的实际需求。

赵慕兰并不否认政府在规划西区时缺乏科学的成熟的论证程序。因为在美国等国家，任何一个科技园的规划从项目的立项到批准，程序非常严格，因此经历的时间较长。但在当时“中关村三年要大变样”的迫切要求之下，是没有太多时间来论证的。

实际上，1997年海淀区政协就提出要建中关村西区，但真正进入开发日程是在1999年国务院批准之后，中间有将近两年的预热期，海淀区也经过认真的讨论。“当时市领导的意图就是吸引一批大企业过来，要为大企业提供商务环境。”赵慕兰说。尽管她一再强调西区的规划是很多人共同参与的，但“市领导的意图”显然是其中最重要的声音之一。

政府与企业的博弈现代城市规划的政体理论基本是政府——市场——公众三者的博弈。目前在国内，公众对城市规划的参与显然还谈不上，但政府与市场的博弈已初见端倪。

在科技园规划建设的过程中，丰台科技园二期工程“丰台总部基地”提供了一种新的开发模式。由于一期开发并不成功，丰台科技园管委会主任汪洪从2000年就开始考虑二期该如何建设。2003年2月，丰台科技园与英国道丰集团的合资公司“中关村丰台园道丰科技商务园建设有限公司”宣告成立，道丰国际集团及道丰数码园在合资公司中处于控股地位，占60%的股比，丰台科技园则占40%。这也是北京第一次由民营企业控股参与科技园的开发建设。

“丰台科技园二期与英国道丰集团合作完成，这样就避免了过去完全由管委会一手包办土地开发再卖给入园企业的状况，政府成为游戏规则的制定者。”汪洪说。

汪洪介绍，通过与企业的合作，政府改变了依靠土地政策吸引企业的老办法，将土地价值实现最大化，实际上丰台科技园的土地收益已经大大超过了同区位住宅类土地的收益。在2003年底，二期工程还没有竣工的时候政府就已经从开发商手中收回了1亿元的成本，企业从科技园购买土地的成本最高达到90万元／亩。靠土地收益政府完全可以平衡市政开支。

如果如汪洪所说，与企业合作开发科技园无疑是一种“双赢”。

然而，业内人士也对丰台总部基地这个项目提出了一些质疑：总部基地享受科技园“三减三免”的优惠政策，但这个项目是有预售证的，已从一个普通的科技园项目转化为经营性开发项目，两者之间是否存在矛盾？政府如何对开发企业进行约束，保证其规划的有效落实？

民营企业的参与显然是丰台科技园二期最引人注目的地方，中关村海淀园是否会向此方向发展？

赵慕兰告诉记者，当时中关村西区真正开始运作时，一级土地开发的问题提到了日程上。她认为，一级土地开发的主体应该是政府，政府拿地、开发、转让，但当时由于北京市政府和海淀区政府没有钱做这件事情，只好动用具有政府背景的大公司，比如首创、海开、中关村科技等。由它们合资成立了北京科技园建设股份有限公司，政府承诺给这家公司8%的利润空间。

而中关村东区、中关村L型区域的一级土地开发商也为国有背景的开发公司，一些二级开发商认为，这些国有背景的一级开发商在开发观念方面过于保守，服务意识不强，存在“肥水不流外人田”的心理。

改革方案的影响2003年年底，《中关村科技园区管理体制改革方案》出台， 中关村科技园区管理体制进行重大改革。撤销现有的由市政府有关部门组成的中关村建设项目前期工作、规划建设、重大工程和产业化推进4个协调小组，管委会将海淀、丰台等“一区七园”的部分规划、建设、设计等行政审批事项的市级管理和执行权下放给各园所在的区级工作部门。

规划权力下放之后，管委会只负责一些宏观管理工作，从而改变了过去“管委会和区政府形成的管理受益两张皮现象”。

实际上，亦庄开发区之所以发展得很好，一个重要的原因就是其拥有了政府各个部门的一级管理权限，可以在它的区域内将所有的手续办完，提高行政效率。而目前中关村管委会的改革方案其实也是在朝着权力集中的方向迈进，以前由中关村管委会主要负责海淀园的规划，在此改革方案出台后，管委会将权力转交给了海淀区政府。

但赵慕兰表示出了一丝隐忧，集权可以在一个非常时期起到效果，然而各园区如果都因此享受过度的权力集中，是否又会造成上级政府话语权的削弱呢？

“园区只是区域发展中的一种政策工具。中关村改革开放之初是一种准网络的环境，采取自上而下的纵向的管理。”王辑慈认为的理想状态应该是各个企业之间的联系逐渐加强，而纵向的管理逐渐削弱。

此外，企业家咨询委员会的成立也令人关注。据了解，首届企业家咨询委员会由25名咨询委员、7名特邀委员组成。但以柳传志为代表的企业家入主领导小组后，究竟能发挥多大的话语权？赵慕兰认为，将来政府会更加有意识地将各种各样、特别是涉及到重大发展的工作方案，包括政策的改革也好、未来发展的规划也好，自觉地交给企业家咨询委员会，征求他们的意见。

实际上，产业、官员、学者三派正在成为一个工作链条上紧密联系的环节三方力量的平衡将会促进中关村科技园的发展。

同志们:

在全市上下紧锣密鼓深入开展学习实践科学发展观活动之际，经局党组研究，决定今天召开全市财政系统党风廉政建设暨财政监督工作会议，这不仅是局党组深入学习实践科学发展观活动的内容之一，也体现了局党组对新时期抓好党风廉政建设和财政监督工作的重视。今天会议的主题是：传达贯彻全省财政系统反腐倡廉建设暨财政监督工作会议精神，回顾总结2008年全市财政系统党风廉政建设和财政监督工作，安排部署2009年党风廉政建设和财政监督任务。刚才，光才同志对全省财政反腐倡廉建设和财政监督工作会议精神进行了传达贯彻；等会儿，局党组还要与各科室签订2009年党风廉政建设责任书，立国同志将对今年前四月全市财政收支形势进行分析会议还印发了党风廉政建设和财政监督相关文件。这些都是经局党组研究同意的，大家会后要认真抓好落实。下面我就如何抓好新时期财政系统党风廉政建设和财政监督工作讲四点意见。

一、统一思想，深化认识，充分认识新时期财政系统抓党风廉政建设和财政监督管理工作的重要性和必要性

在当前日趋复杂的经济社会背景下，对财政部门抓党风廉政建设和财政监督管理工作的重要性和必要性，主要应从三个方面进行理解。

一是要深刻认识新形势下财政部门抓好党风廉政建设工作的重要意义。党的十七大首次把反腐倡廉建设同思想建设、组织建设、作风建设、制度建设作为党的建设的基本任务，不仅标志着我国党风廉政建设进入新的发展时期，同时也反映出我国的党风廉政建设的形势十分严峻、任务十分繁重、责任十分重大，可谓任重而道远。财政部门是政府的经济综合管理部门，掌握着大量财政资金的转移支付权，重大项目预算的建议权，重要生产要素资源的调配权，财政资金运行管理的监督权，职能作用十分重要，尤其需要我们抓好党风廉政建设工作。从小的方面看，由于我们具有一定的权力，权力是把双刃剑，既能造福于人民，也容易滋生腐败，给国家和人民带来损失，这就迫切要求我们加强自身的党风廉政建设，通过廉政教育、作风整顿、内部监控等措施，坚定财政干部反腐倡廉的思想信念，树立财政干部廉洁从政的工作作风，营造财政干部公正用权的工作环境，着力打造一支政治坚定、业务过硬、作风优良的财政干部队伍，切实树立风清气正、廉洁高效的财政部门工作形象。从大的方面讲，财政部门是为党委、政府管理财政资金的职能部门,加强财政资金监管、确保资金安全有效运行，不仅关系财政部门自身建设的需要，也关系到各级各部门廉政工作的需要，更关系到整个经济社会发展的需要，这就迫切要求财政部门应履行起职责，严肃查处和纠正各级各部门在资金运行上违反党风廉政建设和财经纪律有关规定的行为，维护整个社会的公平正义，做到廉洁从政。所以，我们一定要站在讲政治高度，充分认识加强财政部门抓党风廉政建设的重要性和紧迫性，把思想和行动统一到党的十七大、十七届三中全会的精神上来，统一到全国全省行风建设电视电话会、全省财政反腐倡廉建设和财政监督检查工作会，统一到市纪委三届四次全会和市廉政建设工作会的精神上来，认真落实党风廉政建设责任制，牢固树立财政部门“不抓党风廉政建设是失职，抓不好党风廉政建设是不称职”的意识，不断增强责任感和事业心，把党风廉政建设放在财政改革和发展全局中去谋划、去部署、去落实，以饱满的精神姿态，不断推进财政部门党风廉政建设工作的开展。

二是要正确理解党风廉政建设和财政监督管理之间的必然联系。为什么今年我们改变前几年“党风廉政建设暨精神文明建设会议”的模式，确定调整为党风廉政建设暨财政监督管理工作会，有一定的原因。一方面是党风廉政建设和精神文明建设一直是局党组高度重视的两项内容不同而又内涵丰富的工作，党风廉政建设侧重于干部作风建设，而精神文明建设侧重于干部精神生活，把两者放在一起开，不好权衡。另一方面主要是党风廉政建设和财政监督管理之间有着十分密切的联系。怎样认识他们之间的联系呢？我把它们比着“纲”与“科”。大家知道，“纲”与“科”是教育上的说法。所谓“纲”，就是“目的”，具有唯一性，教育工作就只有一个“教学大纲”。而“科”，则指“学科”，具有多样性，教育方面有很多学科。从财政部门抓党风廉政建设和财政监督工作来看，党风廉政建设就是我们抓财政监督管理的“纲”，就是要求我们坚持把党风廉政建设作为财政监督管理工作的统揽，认真落实各项财政监督管理任务，努力实现依法理财、科学管财、节约用财，确保财政部门清正廉洁。而要做到财政部门廉洁从政的工作是多方面的，但财政监督是一项重要手段，只要我们把财政监督工作抓扎实，使财政资金的运行规范了、安全了、有效了，我相信我们的党风廉政建设工作就能取得积极的成效。

三是要切实坚定财政部门抓好新形势下财政监督管理工作的信心。面对新形势、新要求，财政部门监督管理工作越来越重要，主要体现在两个方面：一方面，从今年元月一日起，财政部门征收的两个税种“契税”和“耕地占用税”已划归地税部门征管，财政部门征收的也仅有非税收入，对财政部门的税收征收任务有一定的减轻，使我们能有更多的精力投入到财政监督上来，切实将财政资金管理好、使用好。另一方面，随着国家西部大开发战略的不断推进，我市的财政收支规模迅速扩大，2008年全市财政总收入102.67亿元，地方一般预算收入39.24亿元，财政总支出131.06亿元，与2005年相比，年均增长分别达到23.6%、25.69%、38%，三大指标都实现了“双二十”以上增长，财政收支规模双双站上100亿元新台阶，14个县（区、市）财政总收入都突破了1亿元大关。中央、省下达我市的专项资金也逐年增加，2008年安排下达我市专项资金38.87亿元，比2007年增长1.15倍，占全市财政支出总额的29.65%，所占比例比2007年增加16.65个百分点。特别是为积极应对全球金融危机对整个国民经济发展的不利影响，中央推出了一系列“扩内需，保增长，调结构”经济刺激计划，我市通过积极争取，截止目前已获得扩大内需项目资金68821万元，涉及农业、教育、卫生、廉租房建设、环境保护等多个领域，而且还将不断增加。如何把这么庞大的财政资金管理使用好，上级重视，群众关注，这就为我们抓财政监督管理工作提出了更高的要求，所以我们必须做到“守土有责、守土尽责”，切实履行好财政部门的工作职责，真正发挥财政部门的监督管理作用，确保财政资金的安全有效运行，推动遵义经济又好又快的发展。

二、突出重点，全面推进，2008年全市财政系统党风廉政建设和财政监督管理工作成效明显

2008年，是我市党风廉政建设和财政监督工作取得可喜成绩的一年。我市财政系统纪检和财政监督干部队伍认真贯彻落实中央、省、市党风廉政建设会议精神，在省财政厅和市纪委的指导下，切实抓好党风廉政建设和财政监督工作，取得了积极成效。主要体现在以下几个方面。

（一）财政干部队伍反腐倡廉意识有新提升。局党组高度重视财政干部反腐倡廉教育学习，把反腐倡廉作为中心组学习和干部理论学习的重要内容之一。通过警示教育案例分析、接受革命传统教育、聘请市纪委领导讲课、开展党风廉政建设知识竞赛等多种形式开展学习，筑牢财政干部拒腐防变的思想道德防线。特别是借在赤水市召开全市财政系统党风廉政建设会议之机，邀请市纪委领导作党风廉政建设专题辅导，使大家对新形势下加强反腐倡廉建设重要性有了新的认识。各县（区、市）财政局已纷纷采取各形式多样学习形式组织学习，强化财政干部的勤政廉政意识。如：赤水市组织财政监督干部队伍到厦门国家会计学院学习等。通过党风廉政教育，使财政干部队伍的廉政意识得到了新提升，为推动财政系统党风廉政建设打下了坚实的思想基础。

（二）党风廉政建设责任制的落实有新进展。局党组狠抓党风廉政建设责任制的落实。一是调整充实了党风廉政建设责任制领导小组，建立以党组书记、局长负总责，分管领导负直接责任，科室负责人具体负责的党风廉政建设责任制度，做到组织领导到位。二是按照“一岗双责”要求，认真制定党风廉政建设责任制分解落实方案，把党风廉政建设责任事项和市委、市政府要求财政部门牵头办理的各项治本抓源工作一一分解落实到责任领导、责任科室、责任人员，提出工作要求和办理时限，做到责任落实到位。三是局党组定期召开会议研究部署局机关党风廉政建设工作，并要求监察室、办公室加强对责任制落实情况的督查，发现问题及时整改还将党风廉政建设作为各县（区、市）财政综合考核的重要内容，促使各县（区、市）财政局党风廉政建设的开展，做到督促检查到位。

（三）财政系统监督管理工作取得新成效。局党组高度重视财政监督管理，着力从“六个围绕”抓好监督，确保了财政资金的安全有效运行。一是围绕“重点任务”抓监督。2008年，我市财政监督检查以“雪凝灾害”资金为重点，切实做好雪凝灾害和灾后重建资金的监管，确保了全市“抗灾救灾”工作取得胜利；二是围绕“日常管理”抓监督。严格市直部门预算约束，增强部门预算管理的刚性；抓好财政收支管理，重点抓好非税收入收缴管理；严格执行财政内控制度建设，规范财政内部资金管理和拨付。三是围绕“专项资金”抓监督。开展了农村富余劳动力转移培训等专项资金使用的检查，确保专项资金专款专用、发挥效益。四是围绕“信访案件”抓监督。认真做好省财政厅转来的信访案件的调查处理，确保信访案件件件有落实、事事有回音。五是围绕“制度建设”抓监督。建立了《遵义市专项资金监管协调领导小组联席会议制度》等监督工作机制，进一步健全和完善了内控制度建设。六是围绕“阳光财政”抓监督。坚持财政事务公开，特别是充分利用市局门户网站，将财政系统的工作动态和信息及时公布，接受群众监督。据统计，2008年市财政局门户网站共编辑发布遵义财政新闻信息1172条，被省厅、市委办、市政府办采用信息68条，均比上年有大幅增长。在开展财政监督检查方面，2008年全市财政系统共检查各类企事业单位588户，查出违法违纪违规单位121户，已处理118户，涉及金额7355.4万元，查补财政收入170.14万元，处以没收及罚款14.97万元，纠正违规资金6124.71万元。各县（区、市）在财政监督工作中也亮点频闪，如：正安县财政局组织开展财政所长离任审计工作；湄潭县由专职监督机构牵头，召集业务机构兼职内审员定期对内部监控制度落实情况进行检查等等，当然各地好的做法还有很多，这里我就不再一一枚举。

（四）财政部门与其他部门监督协作取得新拓展。财政部门以积极的姿态，参与其他部门组织的财政资金监督工作。一是切实做好省厅委托我市开展的会计信息质量检查工作；二是配合市监察局、市审计局、市发展和改革委、市银监会对部分市级使用国家开发银行资金建设项目进行检查；三是配合市监察局、市审计局、市民政局对14个县（区、市）2006—2007年度民政专项资金进行执法检查。

（五）财政纪检监督干部队伍建设有新起色。2008年我们十分重视财政纪检干部和监督干部队伍建设，加强对财政纪检和监督干部的教育和管理，提升业务能力。组织各县（区、市）财政监督检查人员参加由省财政厅组织在海南省举办的会计信息质量检查方法及财政监督具体规则培训班，提高了广大财政监督检查人员的业务素质，取得了良好效果。

以上这些成绩的取得，是全市各级财政部门领导高度重视党风廉政建设和财政监督工作的结果，也是全市财政纪检、监督干部辛勤努力的结果，更是全体财政干部踊跃参与、积极配合的结果。在此，我谨代表局党组向你们并通过你们向全市财政纪检、监督干部和全体财政工作者致以衷心的感谢！

虽然我们的党风廉政建设和财政监督管理工取得了一定成绩，但仍然存在一些需要解决的问题。如财政干部违纪违规的现象时有发生，财政干部的作风建设还需加强，财政监督管理工作仍比较薄弱，对财政资金的检查面还不够广，力度还不够大；财政监督工作主动性还不强；财政监督手段还比较落后，信息化程度还不高等。这些问题我们都将在今后的工作中高度重视，认真研究加以解决。

三、坚定信心，不辱使命，切实将今年全市财政系统党风廉政建设和财政监督管理任务落到实处

2009年，是财政党风廉政建设和财政监督工作任务十分繁重的一年，也是财政纪检监察和财政监督干部大有可为的一年。全市各级财政纪检监察和财政监督干部一定要坚定信心，不辱使命，主动出击，扎实工作，切实将各项党风廉政建设和财政监督管理工作任务落到实处。重点开展好以下九个方面的工作。

（一）要建立健全行之有效的党风廉政建设教育机制。近年来，全国各级财政部门都十分重视党风廉政建设工作，也取得了很好的效果，但仍然有很多财政干部倒在了“贪污腐败”的“漩涡”中。面对这些铁的教训，我们除了为他们感到痛心和惋惜外，更要引起我们的深思，是不是我们的党风廉政建设工作做得不够，是否只把党风廉政教育放在了会议上、学习上，而没有真正落实到日常动态管理中；是不是我们发现了苗头或听到了某些社会言论后，仍任其发展，没有及时指出和纠正；是不是我们的党风廉政建设教育机制上还存在漏洞，需要进一步加以完善。同志们，这些倒下的干部都曾经是很优秀的业务人才，因为只有优秀的人才才能走上各级财政部门的重要岗位，贪污腐败的严重性他们不是不知道，但为什么又出事了呢？从表象看，是他们在关键时候没有控制住自己，思想上“抛锚”时没人拉他一把、没有人提醒一句；从实质看，说明我们所制定的党风廉政建设教育机制还不科学、不完善，还不务实、不管用。所以，我们一定要从党风廉政建设的基础性教育工作抓起，从财政干部日常管理中抓起，着力于建立行之有效的党风廉政建设教育机制，规范财政干部的行为。要认真落实领导干部廉洁自律的多项规定，严格执行中央《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》要求，市财政局机关要按照局党组关于贯彻落实《中共遵义市委关于开展警示诫勉工作实施意见》的通知有关要求,进一步细化落实措施，认真抓好警示提醒、诫勉督导、责令纠错工作，对财政干部具有苗头性、倾向性的不廉洁现象，要做到小错即纠、小过即问，切实抓好预防教育，确保我们的财政干部思想不开小差、行为不偏轨道、办事不出问题。要根据不同时期不同形势的要求，进一步开展机关作风教育整顿，着力解决财政干部“庸、散、懒、慢、拖”等问题，改变干部的工作作风，提高工作效能。

（二）要建立健全责任明确的党风廉政建设保障机制。如何抓好党风廉政建设的落实，关键在于明确责任。而党风廉政建设责任制就是明确党风廉政建设责任的工作机制，市委、市政府每年都对我们要抓的党风廉政建设事项进行明确。作为财政部门，我们应该如何落实，当然也要首先从明确责任开始。要将党风廉政建设责任事项进行一一分解，落实到分管领导，落实到科室，落实到经办人，形成党风廉政建设工作“一把手”负总责、纪检组长具体责任、分管领导齐抓共管、各科室责任人和干部共同参与的工作格局。局领导班子成员要按照“一岗双责”的工作责任，认真落实好所管辖范围内的党风廉政建设工作，加强对责任科室的督促检查力度，推动责任制工作的开展。各科室要认真对照党风廉政建设工作目标责任分解任务要求，抓好24项牵头事项和42项配合事项工作的落实。等会儿，我还将与各科室签订党风廉政建设责任状，我与你们签的责任状，就是你们的“军令状”，不执行好就有你们的责任。局监察室和办公室要抓好日常监督，随时掌握工作动态，查找问题并责令整改。同时，也希望各县（区、市）财政局的领导回去后认真研究党风廉政建设工作，抓好党风廉政建设责任制的落实。

在这里，我还要强调一下县级财政纪检监察机构的组建和人员到位问题。希望还没有设立纪检组的财政部门，要强化党风廉政建设责任制意识，积极主动向当地党委政府领导汇报，争取得到党委政府的关心支持。实践证明，有没有纪检监察机构，对一个部门党风廉政建设的效果是大不一样的。

（三）要建立健全相互制衡的党风廉政建设约束机制。财政干部出问题的一个重要原因，就是财政部门科室之间没有相互制衡的约束机制。财政科室在既拥有权利又没有制衡的情况下，就为滋生腐败提供了土壤。当前，我们建立了一系列财政内控制度，在财政资金拨付方面进行了很好的规范，但我们在财政分配、财政决策等方面的制度还不完善，所以我们要加紧建立健全财政分配管理的制约机制，改革和完善财政决策机制，不断规范部门预算管理、转移支付、预算执行等工作，不断规范政府采购监管和财政行政审批，进一步加强财政管理，切实做到依法理财。

（四）要切实抓好中央扩大内需政策的落实和资金监管。中央下达我市的新增扩大内需投资建设项目，已成为当前推动我市财源建设的重要组成部分，也是当前财政部门的一项重要政治任务，能否把这些项目实施好，不仅关系我市经济发展，而且关系到今后我们能否争取到上级更多的项目。作为财政部门，我们的责任就是抓好扩大内需资金尽快落实到位和资金使用监管工作。在这里我着重谈“五点要求”。一是要本着特事特办的原则，严格按照扩大内需专项资金拨付的要求，及时将资金拨付到位，不得因为我们的原因影响工程进度。同时，应积极筹措资金，保证配套资金及时、足额到位，不能因为地方财政匹配资金不足而影响项目顺利实施。二是要加大对投资项目的审核力度，严把资金投向，确保资金用在规定的范围和项目上。三是严格预算管理，强化预算刚性，防止资金浪费，提高资金使用效益，严防超概形成“胡子工程”，造成财政兜底的现象发生。四是要强化监督检查，做好事前、事中、事后监督，实现项目实施全过程跟踪问效。五是要严格纪律要求，不得拖延、截留和挪用项目资金，不得干预插手资金拨付、物资采购和项目招投标。

（五）要切实抓好“民生资金”的督查。按照中央、省、市行风建设工作会议精神和全省财政监督工作会议要求，今年财政监督的重点除了扩大内需资金外，还有社保、住房公积金、救灾、扶贫、农村危房改造、农村低保等涉及民生专项资金的监督检查。这些资金都与老百姓利益息息相关，上级重视，群众关注。我们一定要严格按照上级要求，制定切实可行的检查办法，切实抓好各项监督工作任务的落实，确保“民生”资金管理使用合规、安全、有效。

（六）要切实抓好“强农惠农”资金的督查。从2004年以来，中央连续六年将一号文件锁定“三农”领域,把“三农”工作明确为我党工作的重中之重。作为财政部门，要认真落实好这些强农惠农政策措施，特别是要重点关注“支农”资金的监管，要对资金运行进行全过程的监督，做到财政“支农”资金分配和支付到哪个环节，监督制约就跟踪到哪个环节；财政“支农”资金支付到哪里，绩效评价就延伸到哪里。特别是要抓好良种补贴、农机具补贴和农村燃料补贴落实情况检查工作，抓好家电下乡等惠民工程措施的落实，确保强农惠农政策落到实处，资金真正发挥效益。

（七）要切实抓好“内控制度”执行情况的督查。根据省厅要求，今年我局决定在进一步加强局内部制度执行情况检查的基础上，将工作链条向下延伸，工作重心向下倾斜，随机抽取2至5个县（区、市），对贯彻落实财税政策、执行法律、法规的情况，从预算编制、预算执行和资金运行各环节进行全面监督检查。要通过检查发现问题，积累经验，提高财政“内控制度”建设的效能，请各县（区、市）作好迎检准备。

（八）要切实抓好其他财政基础工作的监督检查。要根据我市财政工作的需要，进一步加大其他财政基础性工作的检查，确保财政监督工作横向到边、纵向到底。如：开展政府非税收入的监督检查、会计信息质量监督检查等等。此外，还将按照上级有关要求开展好相关检查工作。

（九）切实抓好财政监督机制建设和财政监督基础工作。要以科学发展观活动为契机，进一步建立和完善财政监督机制，从源头上治理和预防腐败。要进一步深化部门预算、国库集中支付、非税收入收缴分离、乡财县管、公务卡等改革工作，通过改革来规范管理，通过改革来推动监督。要加大财政监督工作的信息交流，实现监督工作高效共享，年内将适时采取现场会、经验交流会或专题研讨会等形式，开展1-2次交流学习，研究解决县、区（市）财政监督工作中的共性问题，区别情况，分类指导，推动财政监督工作协调发展。要进一步加强监督干部队伍建设，加大财政监督干部的业务培训，提升财政干部监督业务水平。

四、科学调度，注重方法，用科学发展观推动当前全市财政党风廉政建设和财政监督管理工作开展

当前，我们正在开展深入学习实践科学发展观活动，我们知道，科学发展观的第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。具体到财政部门如何落实科学发展观，我在科学发展观专题报告会上提出了做好“五个表率”的要求，县（市、区）的同志也可能通过市局网站了解一下，在这里我就不再重复。我着重强调的是，财政监督工作是财政部门践行科学发展观的重要内容，也是推动财政事业又好又快发展的必然要求。如果财政工作失去了监督的作用，就不可能实现科学发展。那么如何才能更好地做好财政监督工作呢？关键是大家要会用方法，如果方法得当就会事半功倍，如果方法不妥就会吃力不讨好。下面我就如何科学运用财政监督方法讲四点体会。

（一）要营造“大监督”的工作格局。构建财政“大监督”格局，是上级财政部门对财政监督工作的要求，如何理解大监督呢？体现在三个层面：一是要形成财政部门全员监督的工作格局。财政监督不是监督科一个科室的事情，而是全体财政干部的工作职责。所以各科室要在监督科的牵头下，结合自己科室工作的实际，积极投入到监督工作中来，形成财政部门人人参与的工作氛围。二是要形成财政部门与其他监督机构和业务部门齐抓共管的工作格局。要与纪检监察、审计等监督部门和各项目建设主管部门协调配合，相互联动，齐抓共管，推动监督工作的开展。三是要形成全社会共同监督的工作格局。要通过对财政监督工作的宣传和引导，充分发挥社会各届和人民群众的监督作用，形成全社会共同关心财政监督、共同参与财政监督的工作氛围。

（二）要找准财政资金监管的“要害点”。农村有这么一句俗话，叫“打蛇要找准七寸”，意思就是开展工作要找准要害，财政资金运行的要害点在什么地方呢？从财政资金使用管理角度讲，事前监督是财政资金支付前所进行的预防性监督，旨在防患于未然，避免资金不合理使用；事中监督是对资金管理使用过程进行的监督，旨在及时发现并纠正偏差；事后监督是对资金使用结果的合规性和效益性的监督，旨在对财政支出进行整体评价，三种监督既相互制约又相互促进。但我认为最为重要的是做好事前监督，因为事前监督越完善，事中、事后监督环节工作压力就越小。就拿预算监督来说，如果年初你给单位预算多了，单位就会大手大脚的开支，不去节约；如果你给单位预算少了，又保证不了单位工作的需要。再看项目建设，如果不做好事前监督，把项目实施方案、工程概算和效益评估等审核清楚，无论你事中如何监控，事后如何监督，都会影响财政资金效益的发挥。再比如政府采购管理，更要注意事前监督，要加强和政府采购中心等相关单位及当事人的配合和监管，严格依法依规依程序办理采购审批工作，坚持原则，秉公办事，发现违规违纪违法苗头问题及时制止、果断拒绝，只有这样才能有效保护财政资金安全，同时也是对干部的保护。所以大家一定要将监督检查关口前移，强化事前监督，又不放松事中和事后监督，严格财政资金运行全过程动态监管，提高财政监督的质量。

（三）要通过体制机制建立来维护监督工作。财政监督工作最为根本的措施，就是建立健全财政监督管理的体制机制，通过机制建设来维护财政监督工作。如何理解这句话，我打个比喻说明。就拿我们财政部门一年一度的内审工作来看，如果财政部不明确财政部门每年必须对30%以上科室开展内审，三年全面检查一次的要求，下级财政部门也不制定办法，你说如果今年监督科的同志说要对农业科进行内部审查，农业科的同志会不会想是哪里得罪监督科，特意给他们过意不去呢？所以，我们一定要通过机制建设的形式，将财政监督工作固定下来，使财政部门能明正言顺的开展监督检查工作，推动监督工作的开展。

（四）要积极向“四大班子”反映取得支持。财政监督工作是矛盾相当集中的工作，会涉及方方面面的利益，特别是涉及一些单位和个人的“特殊”利益。如果得不到党委、人大、政府和政协等领导的支持，我们的工作将举步维艰，难以开展，所以我们每年开展的财政监督工作，要主动给“四大班子”汇报清楚，取得他们的支持，只有这样，我们才能放开手脚，为财政监督工作打开局面。

同志们，财政党风廉政建设和财政监督工作任务十分繁重，责任十分重大，我们一定要用科学发展观统揽财政党风廉政建设和财政监督管理工作全局，解放思想，开拓创新，抢抓机遇，迎难而上，全面完成今年的财政系统党风廉政建设和财政监督管理工作任务，努力推动财政事业又好又快发展。

同志们： 区委、区政府召开这次会议，主要任务是：传达贯彻全省县域经济工作会议和全市县市区委书记会议精神，认真分析我区今年元至四月份的经济运行情况，分析形势，坚定信心，抢抓机遇，奋力拼搏，确保上半年“时间过半，任务超半”目标的实现，并为××的长远发展打好基础。 一、全省县域经济工作会议和全市县市区委书记会议的主要精神 4月28日至29日，全省县域经济工作会议在汉川召开。会议的主题是抢抓机遇，加速推进新型工业化，加快发展县域经济。省委书记×××、省长××、副书记×××、副省长×××出席会议并作重要讲话。会议期间，与会人员参观了××市部分工业园区和企业，进行了分组讨论，××市、××区的代表在大会上作了典型发言。会议精神的重点主要有以下几个方面。 一关于工业化。 会议指出，中央对中部崛起高度重视关心，对××加快发展寄予厚望。实现中部崛起是全省各级领导干部肩负的崇高使命和重大责任。加快推进工业化是实现中部崛起的关键所在。全省上下一定要把提高工业化水平作为经济工作的中心任务，把工业兴省作为“牛鼻子”扭得紧而又紧，始终抓住不放，全力推进新型工业化进程，全神贯注、全力以赴把工业搞上去。 会议强调了县域经济在工业化中具有重要的地位和作用，认为县域经济的发展过程就是工业化的过程。通过改革和结构调整，培育有竞争力的产业和产品，是实现工业化的关键。会议要求，“要加大结构调整力度”，做到“五个结合”。即把国有企业改制和民营经济发展结合起来；把大中城市经济发展和县域经济发展结合起来；把工业化和农业产业化结合起来；把改善环境和改革体制结合起来；把对内开放和对外开放结合起来。二关于县域经济。会议明确了鼓励支持县域经济发展的具体政策、措施： 1、进一步扩大县级经济社会管理权限。省委、省政府决定进一步简政放权，对××个县市再次扩大管理权限，在项目审批、办事程序等经济和社会发展管理方面，赋予其与省直管市相同的权限，有关事项办理结果报市州备案。各市州也要对县市区大胆放权，按照“能放则放”的原则，凡是有利于县域经济发展、法律法规没有限制下放的审批权，都要全面、彻底地下放，赋予县市更大的发展自主权和决策权。2、增强县市财政实力和发展活力。对全省××个县市（不含林区、××个直管市和××州的×个自治县市）实施“省直管县”财政体制，省对县实行信息直达、项目直达、资金直达、财政直管。同时按照财力下移的原则，采取一系列措施，加大对县市的资金支持力度。如对省财政直管的县市，可实行“核定基数（以2003年为基数），新增上交省增量全额返还县市，用于推进乡镇综合配套改革和支持县域经济发展，一定三年不变”的政策；对县（市、区）财政收入增长实行激励性转移支付，工商四税（营业税、增值税、企业所得税、个人所得税）新增部分的省级及市级分成，全部留于当地支持县（市、区）经济发展；实行财政周转金回收奖励办法；建立扶持中小企业发展专项资金；集中一部分资金用于支持县域工业发展；支持县市建立中小企业担保体系；加大对贫困县市和乡村的扶贫开发力度，等等。3、坚持不懈地改善县域经济发展环境。改善环境的关键是要认真贯彻实施行政许可法，按照“三个一律”的要求，深化行政审批制度改革，坚决做到依法行政，最大程度地简化民间投资创业的准入条件和程序，最大程度地减少政府对微观经济活动的干预，最大程度地降低市场主体的交易成本。公开、公正、公平的法治环境是最重要的环境建设。在民事领域中的“法不禁止即允许”，和对行政机关的“法无许可即禁止”的原则，是每一个领导干部、每一个公务员、特别是执法人员应时刻牢记的准则。4、营造比、学、赶、超的发展氛围。会议表彰了部分先进地区。如××、××、××等增长势头强劲；××、××、××、××等山区县发展步伐加快。 三关于宏观经济政策措施。 会议传达了中央、国务院对全国“固定资产投资增长过快”这一突出问题而采取的一系列坚决措施。“两提高，一上收，一停止”，即提高银行准备金率；提高某些过热行业的项目资本金比率；上收某些行业贷款审批权限；半年之内农业用地停止审批转为非农用地，等等。会议要求各地要自觉地、坚决地贯彻中央的有关规定，严肃查处有令不行、有禁不止的行为。要防止在招商引资中引进那些违反产业政策、严重污染环境、危害群众身体健康的企业和项目。要坚决落实国家关于实行最严格的耕地保护制度的规定，坚决刹住在基本农田种树的歪风，等等。 会议要求，在坚决贯彻中央政策的基础上，支持鼓励各县市“八仙过海，各显神通”，放开手脚加快发展。只要不污染环境、不破坏资源、不影响公共安全、不违反国家产业政策、不损害群众利益，能搞多快就搞多快。周坚卫副省长在讲话中指出：①发展不够仍是当前湖北最大的实际，必须全神贯注、全力以赴加快发展；②必须坚持贯彻中央和国务院采取的一系列政策、措施，明令禁止的行业以后不再上马项目；③必须大力招商引资，主要领导亲自抓，专人专班具体抓，不引进项目不回头；④在当前形势下发展，各地要创造精神再强一点，胆子再大一点，发展步伐再快一点。邓道坤副书记作了总结讲话，要求奋战“三个二位数”（GDP增长、粮食产量增长、农民人平纯收入增长），明确目标快发展；培育市场主体，抓住根本求发展；落实科学发展观，打牢基础保发展。会议强调，全省各级干部要保持奋发有为的精神状态，大力弘扬求真务实的优良作风，坚持加快发展不放松、开拓进取不停步、狠抓落实不动摇，力争全省县域经济“3年有明显变化，5—7年有较大变化”。 4月23日至25日，全市县市区委书记会议在市委五楼会议室召开。会议的主题是全面分析全市一季度经济运行情况，进一步明确经济工作的重点、难点和增长点，确保上半年“时间过半、任务超半”目标的实现。会上，各县市区委书记分别就一季度经济运行情况及下一步经济工作计划作了汇报，市政法委、安监局、信访局负责人分别通报了全市一季度社会稳定和治安、安全生产、信访等工作情况。市长××作重要讲话。 会议强调，全力以赴抓好二季度工作，努力实现上半年“时间过半，任务超半”的目标。具体抓好六方面工作：一是全面抓好农村农业工作；二是切实抓好工业经济；三是大力发展第三产业；四是千方百计增加投入；五是加大维护社会稳定力度；六是全力推进各项改革。 会议最后要求，以良好的工作作风，确保上半年“时间过半，任务超半”工作目标的实现。一是进一步营造干事业的氛围，一心一意谋发展，聚精会神搞建设，全神贯注干事业。要解决“干的不如看的，看的不如捣蛋的”问题。二是继续狠抓干部作风的转变，增强为基层着想，为群众解难，为农民服务的意识。克服遇到矛盾绕道走、动口能力强而动手能力弱、理论和实践不能有机结合等问题。三是珍视团结、顾全大局。要认识到团结不是个人的小事，不是个人的私事，是“角色”和职责的需要；珍视团结就要有顾全大局、谦让包容的精神。四是切实在落实上下功夫。要做到少讲过程多讲结果，不回避矛盾、不畏惧困难，要有强烈的事业心和责任感。五是强化纪律约束意识，切实遵守政治纪律、组织纪律、财经纪律、人事纪律等等。 二、加快经济发展面临的形势和主要任务 今年以来，全区各地各部门认真贯彻区六次党代会、人代会和经济工作会议精神，围绕年初确定的发展目标，突出重点，狠抓落实，做了大量深入的工作。元至四月份全区经济在持续高速增长的平台上保持了快速协调发展的态势，招商引资势头良好，三大经济功能区建设进展顺利。 1、工业经济快速发展。元至四月份，全区完成工业总产值（现价）6.4亿元，同比增长44%；完成工业增加值1.78亿元，同比增长43.7%；产销率达96.9%；累计实现产品销售收入5.65亿元，同比增长40.2%；新增规模企业4家，全区规模以上工业企业累计达到41家。一批重点项目入驻工业园区，××工业园项目已经进场开始平整场地，东城工业园内已入驻规模以上工业企业12家，其中，××已入驻5家，投产2家，设备安装1家，开工2家。技术创新投入快速增长，元至四月份，全区启动工业技术改造项目17个，累计投入资金7605万元；开发新产品11个，新增产值585万元。××汽车电子有限公司的车用CD、VCD机开发成功，元至四月份完成产值183.4万元，同比增长85.6%；武××制药已通过国家GMP认证，完成产值1306.3万元；××轻型客车有限公司元至四月份完成产值2051万元，同比增长45.8%。 2、商贸经济持续增长。元至四月份，全区完成商贸销售额18.96亿元，同比增长50.2%，实现利润1463.1万元，同比增长43.6%。大市场的主导作用增强。元至四月份辖区各类市场完成销售额9.5亿元，占全区商贸销售额的50.1%，同比增长2.2%。新业态壮大带动商贸辐射面扩张。餐饮业的基础地位继续巩固，辖区各类餐饮企业（含个体户）已发展到634家。 3、农村经济平稳运行。元至四月份，全区实现农村经济总收入1.27亿元，同比增长8.5%；农民人均纯收入850元，同比增长4%，净增35元。养殖业发展形势喜人。元至四月份全区家禽出笼5.1万只，比去年同期增长37.8%，实现产值达61.2万元。牲猪出栏6000头，实现产值480万元。蔬菜上市量447.85万公斤，实现产值513.78万元。城郊休闲旅游十分火爆。“五一”黄金周期间，全区共接待游客3.67万人，实现旅游综合收入87.4万元。 4、招商引资及项目建设进展顺利。固定资产投资大幅增长。元至四月份，全区固定资产投资完成12296万元，同比增长69.6%。其中，完成基本建设投资4233万元，同比增长161.3%，主要集中在武当国际园、鄂西北商品配送中心、寿康仓储配送中心等一批商业和住宅投资项目。招商引资势头增长。零部件企业与大资本合作积极性增强。元至四月份，全区共引进项目29个（外资项目2个），协议利用境内外资金224205万元，实际利用境内资金18994万元，其中区外境内资金18661万元，占年计划的124%；市外境内资金7431万元，占市政府下达目标任务的49.5%。在引进的项目中，汽车工业项目13个，房地产开发及商贸服务项目14个，其他项目2个。出口创汇实现零的突破。全区外贸出口企业达到14家，拥有外贸出口经营权的7家，元至四月份出口创汇4.9万美元。 从当前面临的形势看，我们加快发展具备了一定的有利条件：一是卡车市场在短期内将会继续保持旺销，当前国际资本向中国市场转移、沿海地区工业向内地转移两大历史机遇带来了新一轮投资热潮；二是我们的汽配工业面向社会的市场份额占了相当的比例，受汽车市场走势的不确定性影响不大；三是新入驻园区的企业，资本雄厚，规模大，产品好，管理水平高，核心竞争力强，经济增长新优势正在集聚， 经济自主性增长力量正在形成；四是十堰作为全国汽车制造中心的地位虽在减弱 ，但多年来形成的制造业氛围、技术设备、生产能力依然存在，发展汽配工业，茅箭具备得天独厚的地缘优势；五是随着十漫高速公路、天津路的启动建设和襄十高速路、东风大道的建成通车，基础设施环境进一步改善，为茅箭加快发展创造了更加有利的条件，奠定了坚实的基础。 同时，必须清醒地看到发展中的问题和隐忧。第一，国家宏观政策影响。国家控制投资过快增长的政策措施，解决固定资产投资增长过快的问题，适度控制货币信贷增长，切实加强土地管理，严格控制新开工项目，重点整顿钢铁、电解铝、水泥等行业，将对商用车市场产生直接影响，从而影响到以汽配生产为主的茅箭经济。第二，工业企业运行质量下降。元至四月份全区实现工业利润1696.7万元，同比下降27.1%，税金1769万元，同比增幅仅为2.7%。部分企业亏损经营，资金紧缺，艰难支撑。零部件企业重组整合速度慢，“小、差、散”的状况没有大的变化，少数企业等待原材料价格下调来争取扭亏。第三，当前的招商引资形势严峻。一是周边地区招商政策优惠，特别是省里支持县域经济发展的政策，将引起新的招商引资竞争。同时又因为我们的土地等成本较高，这是我们招商引资的最大劣势，也是经济发展的最大障碍。二是土地奇缺。几条路占地和预留土地，无法满足投资者的土地需求。三是为投资者服务的水平不高，办事速度不快，项目建设进度慢，影响投资信心。一方面，十漫高速公路、东风大道、天津路等四条路的建设在短期内给我们带来的将是负面效应，已入驻或即将入驻园区的项目因市里搞土地集中置换受到较大影响，给下一步的招商引资带来了负面效应。另一方面，我们为业主服务的水平、帮助业主解决问题的能力比较差。项目因此不能及时建成投产，由此带来的是业主、项目转移的可能性加大。 针对上述机遇和问题，区委、区政府经过认真分析研究，提出要在坚持“三二一”发展战略不变，按照“三大经济功能区”的基本框架，加快实施“工业强区”，突出招商引资和项目建设两个重点，争取更多的项目入驻投产，确保二季度实现“时间过半、任务超半”的目标。 1、大力发展工业园区。一是要加快制订工业规划。要根据城市规划总体要求，按照产业定位，充分考虑空间上合理布局、企业间资源共享、项目间相互依存的要求，对全区工业园区进行科学合理地规划。以东城工业园区为核心，进一步加大沿线及周边地区工业用地规划、置换开发力度，整合土地资源，集约经营，形成中心辐射、多层次互动的工业带。二是优化行业布局。重点支持××工业园区发展汽配产业，特别是改装车整车、关键总成、核心零部件的换代升级，培育符合新型工业化发展方向、技术含量高、关联性强、结构优的成长型项目和企业，延长产业链条，形成产业集群。在整合本辖区汽车零部件工业资源，引导和支持汽配企业做大做强的同时，大力发展汽车电子产品等产业，优化工业结构。三是着力培植一批重点企业。以省政府实施“三个三工程”为契机，按照产值过千万、过五千万、过亿元的要求，扶持、培育、发展一批产业优势明显、竞争力强、效益好的重点企业。盯住国际国内大集团大企业，千方百计引进大资本融入，形成工业经济强有力的龙头，使一批主业突出、拥有自主知识产权、核心竞争能力强的零部件企业尽快成长为大型企业集团。鼓励已民营化的中小企业，以产权为基础，以资本为纽带，以产品为龙头，采用联合、兼并等方式靠拢大企业，支持企业之间开展多种形式的联合，努力帮助企业做大做强，使之成为全区工业经济的骨干。 2、巩固发展商贸服务区。立足于中心城区区位优势，以旧城改造为契机，以“退二进三”为重点，以城区现有商贸企业和市场为基础，充分挖掘可利用、可置换资源的潜力，加快发展现代服务业。区委、区政府将成立“三产业发展领导小组”，切实加强对三产业发展的领导和服务。一是对商贸服务企业进行分类排队，优化商贸流通业的布局结构，重点培育一批竞争力强的综合超市和大型专业批发市场。加快发展综合超市、仓储商店，抓好京华、丰融、鑫城等大型商贸企业的延伸扩张，巩固发展虹桥、澳门街、辰泓等现有专业市场。二是积极推进现代物流业发展，培育发展三方物流、4S店、商品车运送、大型仓储等现代化流通经营模式，促进新型业态成规模、上档次。三是积极培植房地产等新的经济增长热点。 3、加快生态旅游区建设。当前，生态旅游区建设已经进入了一个新的发展平台。按照“以城带乡、以工补农、城乡互动”的要求，认真贯彻中央1号文件精神，发展融生态景观、民俗景观、特色农业景观于一体的生态旅游业。一是积极推进赛武当省级自然保护区管理体制改革，理顺管理体制。要进一步健全保护机构，完善保护职能，形成各司其职、规范有序、保护有力的运行机制。二是进一步加强旅游基础设施建设。要以举办杜鹃节、登高节等活动为契机，进一步查漏补缺，提高生态旅游区的硬件建设和管理水平。要及早制订景区游客人数达到极限后的管理方案，考虑增加索道项目等旅游基础设施和休闲娱乐设施，不断扩大接待能力，发展旅游经济。三是坚定不移地走保护发展之路，在保护的基础上，深度进行农业产业结构调整。按照“一体两翼”的思路，大力发展以蔬菜为主体、林特和畜禽养殖为两翼的城郊特色农业，促进农民增收。 4、切实抓好招商引资和项目建设。一是加大招商引资工作力度，把招商引资作为增加经济总量的关键举措紧抓不放。总体来讲，我们的招商引资工作力度还不够大，多数乡镇还缺乏那种拿不到项目不回头的决心、勇气和拼命精神。与其他县市区比，我们的差距更大，很多地方基本没有破题，还没学会必要的方法，没有找到真正的途径。全区各地各有关部门要坚持把招商引资作为经济发展的第一要务，大胆地与业主协商，尽可能地把项目留住。二是继续坚持“一个窗口受理，推行两个隔离，全程跟踪服务”的招商引资工作机制，积极构建政府引导、企业为主、中介推动、社会支持的招商引资运行机制，整合招商引资工作力量，提高招商引资工作实效。三是按照三大功能分区整体规划和产业定位，储备和推出一批有市场、有潜力的项目，增强对投资者的吸引力。积极利用本地优势，加快包装一批能够引起投资兴趣的招商项目，全面寻找合作机会，力争实现招商工作新的突破。四是加快项目建设进度，确保项目尽快建成投产。 三、完成上半年目标任务的保障措施 第一，扎实推进思想作风集中整建活动。按照区委的安排部署，全区各单位正在紧锣密鼓地开展思想作风整建活动，进展比较顺利，已取得了较好的阶段性成果。在此基础上，各地各单位要紧紧围绕年初确定的目标任务，结合元至四月份工作情况，认真开展“五比五看”，查漏补缺，坚持学习教育不放松，积极整改不放松，不断巩固和扩大思想作风集中整建活动成果 。要对活动的全过程特别是整改措施的落实情况进行一次全面复查，进一步完善整改措施，解决存在的突出问题，形成“八仙过海，各显神通，争先恐后，竞相发展”的良好局面。第二，要加强学习，提高工作能力和水平。加快经济发展，必须懂得经济；推进工业化必须懂得工业；依法行政必须懂得法律。现在的问题是很多干部不懂经济，不懂工业，不懂法律，以其昏昏、使人昭昭。加强学习是摆在各级干部面前的一项紧迫任务。要在实践中学习，对各项经济政策，要读懂，读懂的过程就是学习经济知识和法律知识的过程；对本地重要的工业项目，要了解它的一般特点，了解的过程是学习产业知识的过程。要向书本学习，要精读经济学的一般知识，了解重要工业的一般原理，掌握依法行政必不可少的常识。要通过全面的贯彻学习，统一几个认识。一是统一对科学发展观的认识，坚持“三大经济功能区”的建设发展格局，做到经济和社会事业“两手抓，两手硬”。二是统一对“工业强区”的认识，今年的工业增加值在GDP中的所占比重要达到35%以上。三是统一对区情乡情的认识，充分意识到压力和危机，反骄破满，加大力度把茅箭经济推向一个新的发展高度。第三，要转变职能，积极推进依法行政。《行政许可法》是推进依法治国、依法行政的又一部具有里程碑意义的重要法律。要高度重视行政管理观念的转变，确立与《行政许可法》要求相一致的观念，即责任、义务观念，公开、透明观念，效能、便民观念。要进一步改进经济调节和市场监管方式，主要运用经济和法律手段管理经济社会事务，把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。进一步理顺政府与企业、市场、社会的关系，切实减少对经济社会活动的直接干预，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业和整个社会的活力与效率。进一步加大行政审批制度改革的力度，按照《行政许可法》的要求，凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简。要切实加强政府法制建设，全面推进依法行政。完善行政执法体制，规范行政执法行为；建立健全行政监督机制，提高监督效果；加强执法队伍建设，提高依法行政水平。第四，要加强团结，进一步形成加快发展的合力。实现三大目标，建设文明富裕的新城区，需要我们按照“三个倍加”的要求，进一步凝聚加快发展的强大合力。一是要倍加顾全大局。当前茅箭的大局就是突出工业强区，加快发展。在这个大局下，我们鼓励创新、宽容失误，但是发展的信心不能动摇，发展的步子只能加快，聚精会神搞建设、一心一意谋发展的大局不可有丝毫游离。二是要倍加珍视团结。共同的事业是我们团结的基础 ，讲党性、讲原则、讲纪律是团结的准绳。同事之间的个性差异难免会形成对问题的不同看法和分歧。但只要以共同的事业为重，坚持按党性、原则和纪律办事，正确对待组织、同事和群众，就能够求同存异。党委要总揽全局、协调各方，充分发挥人大、政府、政协的作用，发挥各民主党派、工商联和群众团体的作用，最广泛、最充分地调动一切积极因素，始终保持齐心协力谋发展的良好氛围。三是要倍加维护稳定。要切实加强新形势下的思想政治工作，依靠政治优势，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员干部的先锋模范作用，不回避人民内部矛盾，迎难而上，面对面地、耐心细致地做群众工作，解决好群众问题，在维护群众根本利益的同时加快发展。第五，要转变作风，狠抓落实。再好的政策措施，不落实都是纸上谈兵；再动听的豪言壮语，不落实都是空话、废话。工作是否落实，反映了干部的思想作风和工作作风，也体现出干部的工作能力和水平。推进工业化也好，发展经济也好，光靠喊口号是喊不上去的。要坚持把一个一个企业的改革搞到位、把一个一个项目的建设协调好、把一个一个问题的解决抓落实。每项工作的落实，都有该项工作落实的各种因素，要善于预见性的把握各种互相作用的因素，作好预案，不搞“半拉子工程”，坚持做到“不说则已，说了就干”，“不干则已，干就干好”。要坚持克服以文件贯彻文件，以会议贯彻会议，当“留声机”，照抄照转的官僚主义倾向。在认真分析把握工作中主次要矛盾中，抓住关键，把上级精神消化好，把本地本部门的全面工作做好。要健全完善领导责任制和工作责任制，把重大的发展措施一一细化分解，明确牵头部门、责任单位和责任人，明确目标要求和完成时限，加强督查，一抓到底，抓出成效。要大胆探索、开拓创新，敢于并善于把上级的方针政策和本地本部门的实际结合起来，创造性地执行政策、开展工作和抓好落实。

把下面这个修改一下就可可以了。

一、改革和完善决策机制，提高政府决策的科学性合法性

改革和完善决策机制，规范健全重大决策的规则和程序。重大决策必须坚持调查研究制度，实行政府重大决策事项的专家咨询论证制度。市政府提请市人大及其常委会审议的重要地方性法规草案、重要的政府规章、政策措施、社会管理事务、大型项目和关系社会稳定等重大决策事项，在提交市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定前，应先经专家咨询论证，提高政府决策的科学性。

强化对行政权力运行的制约和监督，进一步完善听证和协商制度，凡涉及广大人民群众切身利益的重大决策，都要举行听证会；凡涉及全市政治、经济、文化和社会生活中的重大事项，决策前进行民主协商，充分听取社会各界的意见。

建立和完善民主科学决策监督、督查机制和决策责任制，建立健全决策反馈纠偏机制，明确决策实施前各个环节的责任单位和责任人以及需承担的相应责任。

二、完善政府责任管理体系，明确职责范围

（一）理顺管理机制，强化职能部门责任制

按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，研究制定郑州市人民政府行政执法协调办法，建立健全职能争议协调机制，有效解决各职能部门在执法过程中产生的争议，理顺政府部门之间的职能分工，推进政府职能、机构和编制的科学化、规范化、法定化，解决职能交叉重叠、责任不清、事权分离和管理真空等问题。科学划分市、区、街道事权，明确市、区、街道政府机构的职能和责任，理顺政府纵向关系。

积极推行公共政策、部门责任白皮书制度。率先在市政、环保、行政执法、交通、公安、房地产管理、卫生、食品安全、教育等与人民群众生活息息相关的部门试行，按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标及完成情况，列入人大法律监督、工作监督和政协民主监督及部门绩效考核和行政监察内容。

（二）优化行政流程，健全岗位责任制，规范行政机关罚款自由裁量权

进一步优化行政流程，精简办事环节，明确办事程序和时限，并向社会作出公开承诺。健全岗位责任制，积极推行职位说明书制度，将各部门的职责、任务、工作目标科学、明确地分解落实到内设机构、各个岗位及承办人员，建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制，形成内设机构之间、岗位之间的无缝责任链条，明确工作责任和规程，使每项工作职责、每个工作环节的责任都落实到岗位、落实到人。规范行政机关罚款自由裁量权，建立罚款自由裁量阶次制度，确保行政执法的公正性、合理性和权威性。

（三）实行行政首长问责制，完善行政过错责任追究制

全面落实行政首长负责制，对于政府各部门及县（市）、区政府存在的执行上级机关决策和部署不力、违反规定进行决策、不认真履行行政管理职责和内部管理职责等问题，市政府将根据《郑州市人民政府行政首长问责办法（试行）》的规定启动问责程序，对部门及县（市）区政府行政首长予以问责。

依据《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政许可法》，进一步完善《郑州市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》，实行严格的行政过错责任追究制，对于不履行法定职责、行政不作为、乱作为的，要严肃追究当事人和主管领导的责任。要明确行政过错追究的责任层次，准确界定批准、审核、承办等行政管理各环节相关人员（包括部门负责人、内设机构负责人和普通公务员）所应承担的具体过错责任，确保责任落实到每一层次、每一职级、每一岗位。建立行政过错责任追究的备案备查制度和统计分析制度。政府各部门要及时将行政过错的处理情况报送同级监察部门备案，监察部门定期向政府报告行政过错责任追究工作情况。

三、加强绩效评估监督，提高行政执行效率

（一）建立政府部门绩效评估制度，实施行政效率评估与监督探索建立政府部门绩效评估指标体系，将每个部门的行政效率及行风评议结果予以量化，作为部门绩效评估的重要依据。逐步推动绩效评估制度化和绩效评估结果公开化。每年根据部门的法定职责、党委政府的重大工作部署和部门责任白皮书公布的工作指标，对政府各部门履行法定职责、完成工作目标、使用财政资金、依法行政以及工作效率等方面的情况进行综合考评。

监察、财政、审计、法制、人事部门和政府督查、政府目标管理机构按照各自的职责开展绩效评估工作。监察部门会同法制、编制部门负责各部门行政许可及其他行政审批登记事项实施情况的评估；财政、审计部门负责重大财政资金使用情况及执行财经法纪情况的审计评价、评估；法制部门负责依法行政和行政执法责任制落实情况的检查考评，建立重要政府规章施行后的绩效评估制度；人事部门负责公务员绩效管理的评估；政府督查机构负责政府部门重点工作目标及市领导交办任务完成情况的评估。政府目标管理部门就年初下达的各项政府工作目标的完成情况对各县（市）区及政府各部门进行评估、考核。

（二）实行重大工作事项进展情况定期报告制度，实施跟踪督查

各级政府部门要编制季报表，定期向政府报告重点工作、重大投资项目的进展情况以及政府重大决策、重大改革措施的落实情况，并抄送同级监察部门。政府办公厅（室）、监察部门要对报告事项的进展情况开展监督检查，并将检查结果作为效率评估的重要依据。加强政府决定事项落实情况的跟踪监督，凡需要政府领导出面协调的事项，只协调一次，只出一个纪要。凡是决定事项不能得到有效落实的，必须查找原因，限期解决。凡属推诿扯皮、不作为的，都要明确相关责任人的责任，给予行政处理。要运用现代信息技术手段，创新行政监督方式，建立完善行政审批电子监察系统，对各部门的行政审批效率实时监控、考评，定期在媒体上公布各部门的审批绩效。

（三）完善监督机制，整合监督资源

建立行政监督部门的协调沟通机制，实行行政监督联席会议制度。监察部门牵头定期召开由发展改革、财政、审计、法制、人事等部门参加的联席会议，互通情况，及时交换工作信息，共同研究解决监督工作中发现的问题。财政部门的财政监督报告、审计部门的经济责任审计结果报告、法制部门的行政执法检查报告应在报告市（县、市、区）政府的同时抄送同级监察部门。

建立财政、审计、法制部门及政府督查机构、政府目标管理机构向监察部门移送处理的制度，形成行政监督部门的监督追究链条。财政部门在财政检查、审计部门在审计监督中发现的涉嫌违法违纪的问题，法制部门在行政执法监督检查、行政执法协调、行政复议和行政诉讼中发现的行政违法行为，以及政府督查机构对逾期不能完成政府工作任务或市（县、市、区）领导批示、交办工作未按要求完成的，政府目标管理机构对不能完成年度制定的政府目标工作任务的，除了依照本部门的权限作出相应处理外，均应移送监察部门进行处理。监察部门应依法依规追究有关人员的责任，将责任追究情况反馈移送部门，并抄送人事部门。处理结果可在一定范围内公布。公务员被追究责任的情况要进入人事档案，作为公务员考核任用的重要依据。各部门拟提拔任用中层干部时，应当把廉政勤政情况作为一项重要内容进行考察，有不廉洁不勤政行为的，不予任用。

整合监督资源，形成监督合力。行政监督部门要加强与党内监督、人大监督、政协和民主党派监督、司法监督的密切配合，对人大、政协、纪检等机关反映和提出的问题，行政监督部门要认真查处。要畅通群众监督渠道，加大新闻舆论监督力度，充分发挥群众监督、舆论监督的作用，促进建立全方位、全过程的监督体系。建立新闻媒体反映问题的调查处理机制，对新闻媒体披露和反映的问题，政府监督部门要主动开展调查。建立市、区行政监督机构的联动机制，市级行政监督部门加强对各县（市）区行政监督部门的工作指导，促进行政责任追究制度的建立和落实。各县（市）区行政监督部门应当定期向市级行政监督部门报告开展责任追究的工作情况。

四、严格责任追究，加大惩戒力度

（一）强化对部门社会责任重大缺失的责任追究实行重大事故或重大事件行政机关责任检讨制度，凡是发生社会管理、社会治安、安全生产、食品卫生、医疗卫生、消防安全、交通安全、重大项目、国有资产管理、廉政工作等方面的重大事故或重大责任事件的，负有管理责任的行政机关必须在一个月内就管理制度是否缺失、行政措施是否适当、责任机制是否健全等向上级机关作出说明。实施严格的责任倒查制度，出现问题要层层追究。对重大责任事故的有关责任人，严厉追查，依纪依法严惩。行政处理涉及政府部门行政首长的，由同级政府通报调查处理情况。完成重大事故或重大事件调查处理工作后，相关责任部门必须在3个月内在政府系统内部通报调查处理情况。

（二）强化对执行不力和行政违法行为的责任追究

对政令落实不力、影响政府工作整体推进的，要严肃追究部门领导和有关责任人员的行政责任。加大对行政执法行为的监督检查力度，特别是对行政执法部门不作为、执法不力等突出问题要进行重点督查。加强行政执法评议考核，对行政执法评议考核中违反法律规定、群众满意度较低的部门，责令限期整改；考评不合格的部门，给予通报批评，并追究部门领导的行政责任。对行政执法检查和考评中发现的行政违法行为，追究有关责任人的过错责任。对违反法定程序发布规范性文件或者不执行行政执法协调意见的，对部门给予通报批评并追究有关责任人的行政责任。对不履行或拖延履行行政复议决定的部门，责令限期履行；限期内仍不履行的，对部门给予通报批评并追究有关责任人的行政责任。不依法提交行政复议、行政应诉材料，造成案件败诉的，对部门给予通报批评并追究有关责任人的行政责任。

（三）强化对财政违法违纪和浪费财政资金行为的责任追究

加大对财政违法行为的处罚力度，对财政违法单位给予警告或通报批评，对违法所得依法作出处理，对有关责任人依法追究行政责任。对财政资金和公共资源管理、使用中存在的不合理、不规范、效益低下等问题的，督促有关部门限期整改；对落实整改责任不力的，要追究部门主要领导人的行政责任。

（四）绩效联动，强化责任追究效果

把绩效评估作为部门年度考核的依据，对受到过错责任追究的部门，取消年度评先资格。把责任追究与公务员年度考核相结合，对受到过错责任追究的，取消年度评优评先资格；对受到警告、记过、记大过或者降级处分，以及一年内犯一般过错达三次、经调查确定均负有直接责任的，年度考核不得定为称职；对受到撤职处分的，年度考核定为不称职并按照规定降低级别。

五、加大教育宣传力度，营造良好的行政执行氛围

加强对公务员知识技能、法律法规、财经制度等专项培训，特别是要加强对《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国公务员法》的宣传与学习，提高公务员的业务素质和执行能力，增强法纪观念。积极开展警示教育，建立起常态化的训诫和警醒教育制度，未雨绸缪、防微杜渐。注重引导政府公务人员树立良好的职业操守和正确的世界观、人生观、价值观，自觉增强工作的责任感和使命感，在工作中做到讲政治、重行动，讲原则、重结果，讲速度、重质量，自觉抵制有令不行、有禁不止、自由散漫、消极应付等各种行政执行不力的行为。广泛宣传、积极发动，努力营造职责清晰、目标明确、奖罚分明、政令畅通的行政执行文化，形成有利于行政执行的理念和氛围，促进政府工作效率的提高和工作作风的转变。

　经过多年的实践和探索，特别在改革开放、发展社会主义市场经济的新形势下，我们党对执政条件下如何加强对权力的制约监督引起了高度重视，形成了较为系统的思想，积累了一些成功的经验，建立了一套包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督、民主党派监督和舆论监督等在内的监督体系和机制。这是我们党能够经受住各种考验，不断巩固执政地位的重要原因和条件。同时，我们也看到，在一些地方和单位监督工作与新形势发展的要求，还存在很大差距，仍是当前党风廉政建设中的一个薄弱环节。其突出问题是认识存在误区，制度不够配套，监督方式和措施落后，监督力度不大，监督合力不够等。

加强对权力的制约和监督，必须从掌权人获得权力的那一刻开始，真正把监督贯穿于对权力的授予、权力运行的每一个环节、权力运行的结果和全过程，形成一个有机联系的链条。监督是一项系统工程，涉及问题比较宽泛。针对监督工作存在的突出问题，

我认为，加强对权力的制约和监督，当前应特别注重把握以下几个环节：

提高认识。主要是进行强化监督意识的教育，消除认识上的误区。强化教育应重点把握三点：一是加强权力观的教育。使被监督者充分认识到，权力来自人民，是社会分工的一种体现，根本不存在特珠党员和特殊阶层。权力需要监督，谁掌握权力，谁就要受到监督；权力越大，越要受到监督。二是正确处理好监督与信任的关系。监督和信任是统一的，不言监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容。监督不是找麻烦、唱反调，更不是不信任，监督恰恰是为了信任的牢靠和持续。三是监督和爱护的关系。监督是拒腐防变的关键，是对干部关心和爱护的最好体现。通过教育，提高广大群众的监督意识，提高各级干部主动监督和心甘情愿地接受监督的意识。这是加强对权力制约和监督的前提条件和基础。

对一个地方和单位来说，党政“一把手”是“引擎”，是“总舵手”。一个地方经济社会发展如何，一个部门工作开展得如何，党政“一把手”的思路和作风起着关键性作用。党政“一把手”能正确行使权力，一个地方，行业，单位（部门）就能凝心聚力、蓬勃发展；反之，党政“一把手”不能正确用权，则会导致一个地方歪风滋长、发展停滞不前甚至后退。因此，必须加强对党政“一把手”行使权力的监督，充分发挥各级“一把手”在抓班子、带队伍、干事业中的作用，增强领导班子的凝聚力、战斗力，促进领导干部作风转变，推动经济社会持续健康发展。

一、加强党政“一把手”权力制约和监督的重要意义

（一）权力的二重性决定了对权力必须进行制约和监督 。权力作为一种社会现象，是指一定的组织或者个人根据其意志、愿望或者达到某种目标，对他人的行为加以控制或者决定的力量，是一种具有强制性的政治力量。权力在本质上具有二重性，人类社会之所以需要权力，是因为人类社会需要权力来管理。一方面，权力是用来给人民当好公仆的，首先是表现为一种信任、责任和奉献；另一方面，没有约束的权力容易导致腐败。公共权力如果不受制约，就一定会导致腐败。

（二）腐败的发生决定了必须对权力进行制约和监督。腐败行为发生的内在规律表明，任何腐败行为的发生都离不开公共权力、腐败动机和腐败机会三个必要条件，三者相互联系、相互依存、相互作用，形成腐败行为发生的完整链条，而公共权力在其中具有关键性作用。如何将党政一把手所掌握的权力进行有效地规范和制约，对预防腐败，构筑权力防线具有重要意义。

（三）权力运行的现实问题决定了必须对权力进行制约和监督。 我国目前正处在历史转型期和矛盾凸现期，体制机制尚未健全完善，权力的制约和监督还存在不少问题，权力的滥用还不同程度存在，权力过分集中，分权制衡不足，专门监督机构独立性和职能发挥受限，民主监督作用还不能有效发挥、制约监督手段还很缺乏，这在党政“一把手”的制约和监督方面表现的尤为明显，人民群众对此还不是很满意，对由此导致的消极腐败现象，已严重影响了党的执政根基，损害了党的公信力。要从根本上解决这些问题，必须将对权力的制约和监督置于经济发展的大背景下进行考虑，保证党政一把手正确行使手中权力。

二、当前党政“一把手”权力制约和监督存在的主要问题

（一）对党政“一把手”权力的制约和监督乏力，导致自身不愿监督，上级不会监督，同级不便监督，下级不敢监督、群众不能监督。 从目前的情况来看，少数党政“一把手”政治理论素养较低，宗旨观念较为淡薄，没有从思想深处解决“为谁掌权”的问题，不愿接受监督，甚至习惯于家长制、一言堂，工作中作风霸道，独断专行，个人说了算，千方百计回避或拒绝监督，自身不愿被监督和制约；少数上级领导和上级组织过多地注重“选人、用人”，而在一定程度上忽视“育人、管人”，重“自律”，轻“他律”，重任用、轻管理，把领导干部特别是“一把手”自身的廉洁寄托在“一把手”个人的修养上，一定程度上忽视了从外部、从制度上进行监督，对下级工作情况的了解也仅仅是通过年度工作考核和班子民主生活会听取汇报，通过民主测评和征询意见建议，导致很难及时发现问题，大大弱化了上级监督力度；同级领导班子成员往往害怕监督“一把手”影响班子团结、影响相互之间的关系，更害怕受到打击报复“穿小鞋”，影响个人政治前途和利益，这也严重影响了其行使监督权的独立性，很难实施有效监督；现实工作中，下级对上级的监督难度更大，往往名存实亡，无法发挥作用，成为“多余”的摆设；在群众监督方面，少数地方、部门以及单位决策过程、权力运作仍然不够公开透明，党员干部和群众对领导活动和政策规定很难了解到真实情况，群众参与监督的渠道不够畅通，措施不够完善，群众无法参与干部监督工作，群众的监督权无法得到真正落实。

（二）离开权力授受关系谈监督 。 监督，归根结底，是一种特殊的权力制约关系，是权力授受关系的重要体现，也就是委托权对受托权的监督和督促。这是监督的实质问题。但是，长期以来我们往往离开这个实质问题来谈监督、抓监督，其结果，虽然也采取了很多措施，力图加强对权力的监督，然而实际效果并不能是群众满意。要从根本上改变监督不力的状况，必须牢牢抓住监督的实质，调整和理顺权力授受关系，建立起充分体现选举人意志的从基层选举产生党政一把手的依次选举的授权链，改变实际存在的由上层直接决定党政一把手人选的颠倒着的授权链。这是加强权力制约和监督的深层基础。首要的和最为基础性的是充分行使基层干部群众自己的民主权利，通过直接或间接的选举产生党政一把手并实施授权。只有处理好这种权力授受关系，才能谈得上强有力的监督。

（三）过分强调支持和配合，忽视监督的相对独立性 。

长期以来，谈到监督问题时，往往强调监督与被监督的统一性或相互支持和“合作”，而忽视监督者及其监督的相对独立性，甚至讳言监督与被监督的“异体性”。受此思想观念的影响，一些专门监督机关常常被置于被监督者的控制之下，几乎在一切方面都受制于、依附于被监督者，使监督者实际上没有多少独立性。这就从根本上导致专门监督机关难以独立行使监督权，使“铁面无私的监督”成为不可能的事情。

（四）依赖于被监督者的“自觉”，而忽视监督的强制性 。由于监督主体的行为缺乏独立性，必然导致把加强监督寄希望于被监督者的自觉或主动。而理论和经验都证明，被监督者由于手中所拥有的权力的本性使然，几乎都不愿意接受监督，甚至竭力逃避监督。把加强监督寄托于被监督者的自觉或主动，是不现实的，靠不住的。正因为被监督者一般来说没有这种自觉性或主动性，才需要监督；反过来，如果被监督者能够自觉或主动接受监督，那监督也就没有必要而成为多余的了。

三、加强党政“一把手”权力制约和监督的有效途径

（一）加强宣传教育，树立正确的权力观和世界观，深刻理解加强对权力制约和监督的重要性。各级党组织要将党风廉政建设和反腐败工作纳入重要议事日程。主要领导亲自抓、带头抓，不断强化宣传教育工作，深入理解加强党风廉政建设工作的重要性和必要性。以警示教育为重点，教育和引导广大党员干部特别是党政“一把手”算好“人生大账”，在有限的人生，“多做好事，少做错事，不做坏事”，树立“一要干活，二要干净”的人生观和“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的权力观。促使广大干部职工做到头脑常清醒、行为常规范、形象常保持，切实增强廉洁自律意识，筑牢拒腐防变的思想道德防线，主动接受社会监督，避免因作风蜕化这一“慢性病”导致贪污腐败的“致命伤”。对权力的制约与监督有效与否，不仅事关民心向背和党的生死存亡，更关系到社会稳定、和谐发展。

（二）抓好制度落实，强化上级组织对下级党政一把手的监督 。针对党政一把手在单位中地位特殊、赋权过重的具体情况，要搞好对一把手的监督，很重要的一条，就是要实行管理权与监督权相统一的原则，切实加强上级组织对下级一把手的监督管理。

一是要落实考察制度。除了结合班子成员的个别调整和班子换届工作搞好对一把手的考察之外，还要结合班子年度考核和班子平时考察，加强对一把手的经常性考察。考察时，既要注意考察一把手的任期目标、工作任务的完成情况，更要重视对其在用人原则、思想作风、廉洁自律等方面的监督。

二是要落实考核制度。上级主管部门每年要结合年度领导班子和领导干部的考核工作，定期地对下属党政一把手的工作和思想作风等情况进行一次较为全面的检查与考核。考核中，不但要听一把手本人的汇报，也要多听其他副职领导和职工群众的意见，使下属党政一把手能经常处于上级组织的监督之中。

三是要落实谈话制度。可采取分工负责、党政对口与交叉相结合的办法，由上级党政主要领导或分管领导定期地找下级党政一把手进行谈话，在肯定成绩的基础上，重点指出党性党风存在的问题和不足。凡下级党政一把手在提拔、调离或交流任职前，出现失误或挫折时，群众中有不良反映或发生、发现问题后，上级领导都要及时地找下级一把手进行谈话，有问题的还应认真进行调查，区别不同情况，或进行提醒，或提出戒勉，或作出处理。

（三）实行政务公开，强化干部职工对党政一把手监督的力度。干部职工的监督是一种最经常、最及时、最有效的监督，而实行政务公开又是实现职工民主监督的一种有效形式，也是加强对党政一把手监督的一条有效途径。通过政务公开，把党政一把手行使权力的内容和过程公开化，把容易滋生腐败的环节和事项公之于众，从而防止权力的滥用，杜绝或减少以权谋私和违法乱纪现象的发生，有利于从源头上预防和抵制腐败现象的滋生和蔓延。因此，要推行政务公开，充分发挥职工群众对党政一把手的监督作用，应做好以下几个方面的工作：

一是要提高工作透明度。要建立健全公开办事制度，特别是办理人、财、物等事项，要做到办事内容、办事条件、办事标准、办事程序、办事结果“五公开”，接受群众监督，以公开保公正。把党政“一把手”的廉洁自律情况置于广大群众的监督之下，从而进一步密切党群、干群关系，增强单位的凝聚力。

二是要实行决策民主化。决策民主化是实现决策科学化的前提。要建立健全上级领导和下级领导及干部群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学的决策程序，避免因“一把手”个人主观武断而造成的决策失误。

三是要加大评议发言权。民主评议领导干部，是依靠干部群众制约和监督领导班子的有效措施。干部群众与党政“一把手”工作、生活在一起，对他们的能力大小、功过是非、廉政与否最了解，也最有发言权。随着党政“一把手”工作透明度的提高，应让更多的干部群众或其代表在党政“一把手”的奖惩、任免中发挥应有的监督作用。上级主管部门应将民主评议、民主测评结果作为党政一把手任免、奖惩的重要依据。只有使越来越多的干部群众对“一把手”的升降去留拥有发言权，才能真正使“一把手”产生“怕群众”的心理，从而使自下而上的监督更加有力、有效。

（四）发挥集体作用，强化班子成员对党政一把手的相互监督。要抓好对“一把手”的监督，最重要的是要发挥领导班子成员的相互监督作用。主要应做好以下几方面的工作：

一是要正确对待班子内部的不同意见。来自班子内部的监督，目前主要靠班子成员之间开展经常性的批评和自我批评。应当看到，领导班子内部相互开展批评、存在不同意见的情况，具有二重性，它既可能形成各执已见、互不相让的局面，也可以起到互相制约、互相监督的作用。作为党政“一把手”来说，要充分发扬民主，正确对待不同意见，善于集中不同意见。作为上级主管部门来说，不能因为下级班子中有不同意见，就认为这个班子有“内耗”、不团结，关键要把握好相互制约的“度”。

二是要注意优化领导班子的不同结构。在领导班子的选配上，既要注意班子成员能力的多样性、文化的差异性、专业的多元性，也要注意班子成员年龄的层次性、性格的互补性、气质的协调性。既要选配好严于律已、宽以待人、知人善任、见贤思齐，能充分发扬民主、虚心听取意见的一把手，又要配备有意志坚强、思想开拓、锐意进取、勤政务实，勇于发表意见、敢于坚持原则的领导成员，以形成一个搭配合适、结构合理，既相互制约、又团结共事的班子，避免领导班子过于“铁板一块”、“一团和气”而失去相互监督的作用。

三是要坚持各项制度措施的不断完善。加强领导班子成员对党政“一把手”的监督，必须进一步健全和完善包括民主集中制、集体领导与个人分工负责制、党政议事规则等集体决定重大问题的有关工作制度，以及定期交心通气的民主生活会制度，坚持用民主的、科学的、具有法规性质的制度管人、管事，防止“一言堂”和权力过分集中。这样，才能充分发挥领导班子成员对党政“一把手”的监督作用，保证对一把手的监督有依据、有力度、有效果。

（五）把握监督重点，强化对党政“一把手”在权力运用上的监督。 搞好对党政“一把手”的监督，要突出重点，抓住关键，着重抓好对“一把手”在权力运用上的监督。具体到工作实际，主要应抓好以下几方面工作：

一是要加强对重大决策权的监督。只有加强对重大问题决策的监督，使决策做到民主化、科学化，才能保证党的路线方针政策的正确贯彻执行。党政“一把手”只有在重大问题决策中，自觉让职工参与，主动接受监督，才能与干部群众同舟共济，共赴患难，减少失误，办好事业。

二是要加强对选人用人权的监督。要积极探索选人用人新机制，进一步拓宽选人渠道，扩大知人视野，公开用人程序，为群众参与创造条件，严格按照干部“四化”方针和德才兼备的原则把干部选好用好。要坚持公开、公平、公正的原则，在选人用人上努力做到公开选拔、公平竞争、公道使用，切实改变“由少数人在少数人中选人用人”的状况和“选人不广、知人不深、用人不准”的弊端，坚决杜绝在用人问题上的不正之风。

三是要加强对资金运用权的监督。财务管理实行“一支笔”制度，原意是集体研究、一人签字，是严肃财经纪律、加强财务管理的重要措施。但在实际工作中这一制度发生了演变和异化，变成了一人说了算，且都是一把手说了算，导致财务审批权力高度集中于一把手。因此，要克服“一支笔”的弊端，健全和完善资金运用上、财务开支中的重大事项集体研究制度，建立重大开支“会签”制度，特别是要严肃财经纪律，杜绝私设“小金库”、搞“帐外帐”等容易滋生腐败的行为，彻底解决好资金运用中“一把手”个人说了算的问题。

（六）充分发挥纪检监察部门职能。

各级纪检监察机关要依法行使工作职能，克服畏难情绪，要按照“保护、惩处、监督、教育”的工作方针，变被动监督为主动监督，变事后监督为事前预防，以实际行动履行自身职能。要积极加强反腐倡廉教育和廉政文化建设；要深入落实党风廉政建设责任制、贯彻执行党内监督制度、落实惩防体系，加强党内监督；要加大惩治力度，开展执法监察，及时查处违纪违法案件，纠正各类不正之风，切实解决侵害群众利益的突出问题，同时建立健全领导干部廉政档案；要切实加强纪检监察队伍自身建设，提高纪检监察干部的办案能力、执纪水平；要自觉接受党组织和人民群众的监督，积极探索预防和惩治腐败的新途径。

一、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须不断完善国家行政体制

国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其执行能力的集中体现。国家行政体制的不断完善，有利于健全国家制度体系，提升制度执行能力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。党中央历来高度重视国家行政体制改革，党的十九大和十九届三中全会在深化机构改革、转变政府职能、推进依法行政、提升服务效能等方面作出一系列重大部署。党的十九届四中全会进一步提出，必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府，并部署了完善国家行政体制的重要目标任务。完成好这些目标任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要加快建设人民满意的服务型政府，不断完善国家行政体制。改革开放以来，我国政府逐步向服务型转变，通过持续深化行政体制改革，推动政府服务理念不断强化、服务方式不断转变、服务质量不断提升。进入新时代，建设服务型政府更成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项基本要求。党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这就需要加快建设人民满意的服务型政府，不断完善国家行政体制，将政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要正确处理好政府和市场的关系，不断完善国家行政体制。推进国家治理现代化，要坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。完善国家行政体制，一个重要目的是加快政府职能转变，正确处理政府和市场的关系，使市场“无形的手”和政府“有形的手”有机结合起来，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。特别是面对错综复杂的国内外形势，顶住经济下行压力、保持经济运行在合理区间，推动经济高质量发展，必须从广度和深度上继续推进市场化改革，更大激发市场活力和社会创造力。这就需要进一步厘清政府和市场关系，不断完善国家行政体制，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，使政府和市场各归其位、各展其长。

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要提高政府治理效能，不断完善国家行政体制。当前，我们正处在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，面对新时代新使命和更加艰巨繁重的改革发展稳定任务，必须坚持推进政府自身改革，改进治理方式，使政府治理更好地适应经济社会持续健康发展和国家治理现代化的要求。这就需要提高政府治理效能，不断完善国家行政体制，着力破解深层次矛盾和问题，推动政府转变治理理念、创新行政方式、优化行政流程、依法行使权力，全面正确履行政府职能，提高政府施政能力和水平。

二、以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制

完善国家行政体制，必须坚持优化协同高效的原则，不断健全国家机构职能体系，把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来，完善行政决策、执行、组织、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。

（一）以推进国家机构职能优化协同高效为着力点。机构职能调整优化在完善国家行政体制中起着至关重要的作用。改革开放以来，经过多轮机构改革，各方面机构职能不断优化、逐步规范。随着党的十九届三中全会部署的改革任务总体完成，适应新时代要求的党和国家机构职能体系的主体框架初步建立。要继续巩固机构改革成果，坚持以国家治理体系和治理能力现代化为导向，改革机构设置，优化职能配置，提高效率效能，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的国家机构职能体系。进一步完善国家机构职能体系，要坚持把着力点放在推进优化协同高效上，优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。推进优化协同高效，要坚持将深化机构改革与职能转变紧密结合、同步推进，把转变政府职能放在更加突出位置，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，全面提高政府效能。

（二）优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制是国家行政体制有机统一的整体。行政决策是行政过程的起点，“无决策，即无行政”，决策也是为行政执行和行政监督提供依据；行政执行是行政决策的具体落实；行政组织是组织结构和组织活动的统一，决策、执行、监督等行政活动都要通过行政组织来实施；行政监督是确保行政执行不偏离行政决策目标的根本保证。我国行政体制在改革中不断完善，实现了从计划经济条件下的行政体制向社会主义市场经济条件下的行政体制的重大转变，为推动改革开放和社会主义现代化建设提供了强有力制度保障。但也要看到，国家行政体制同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。必须坚持优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制，使国家行政体制更加成熟、更加定型。要进一步健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等制度，提高决策质量和效率。进一步完善行政执行的实施、评价、问责等机制，确保各项政策举措执行有力、落实到位。坚持适应经济社会发展需要，进一步优化政府组织结构，完善政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系，有效履行国家行政管理职能。强化对行政权力的制约和监督，完善各项监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力，各种行政行为规范、透明。

三、健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消

部门间协调配合是否密切，事关行政体制的高效顺畅运转。要坚持着眼提升政府整体效能，健全部门协调配合机制，完善各司其职、各负其责、顾全大局、协调配合的工作格局，充分发挥部门专业优势，强化政策协调，注重协同推进，确保各项政策取得预期成效。

（一）健全部门协调配合机制。通过深化党和国家机构改革，理顺了60多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项，很大程度上避免了责任不明、推诿扯皮现象。要在落实部门职责分工的基础上，牢固树立“一盘棋”思想，进一步加强部门间协调配合，形成工作合力。坚持维护“三定”规定的权威性和严肃性，按照规定的部门职能范围，推动部门聚焦主责主业、突出重点关键，严格履职尽责，不能越位、缺位、错位。确需由多个部门管理的事项，要确定牵头部门，分清主次关系和责任分工，明确责任链条分界点、衔接点，及时解决工作中遇到的矛盾和问题，确保责任链条无缝衔接。强化工作统筹，完善部门间相互支持、密切配合、信息共享的联动机制，加强重大问题会商，让各部门真正拧成一股绳。

（二）防止政出多门、政策效应相互抵消。政策不协同不配套，将导致政策效果大打折扣，甚至影响市场和社会预期。要加强政策制定协调，坚持在服务大局中谋划和推动工作，坚决克服部门利益和本位主义，涉及两个及以上部门职权范围的事项，要充分听取相关部门意见，协调一致、达成共识，避免政策冲突、效应抵消。强化政策协同配套，制定和调整政策要充分考虑关联行业和领域实际情况、避免简单化“一刀切”，加强规范性文件备案审查，建立文件清理长效机制，使各项政策相互促进、相得益彰。完善政企沟通机制，在政策制定中要充分听取企业和行业协会商会意见，增强公共政策制定透明度和公众参与度。科学审慎研判政策预期效果和各方面反应，根据轻重缓急、难易程度、推进条件，统筹把握好政策出台时机、力度和节奏，加强政策解读，及时回应关切，避免给市场和社会造成负面影响。科学评估政策实施效果，及时发现问题、调整完善，切实提高企业和群众满意度。

四、深化行政执法体制改革，提高行政执法能力水平

行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理经济社会事务的主要方式。要坚持按照建立权责统一、权威高效的行政执法体制的要求，深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项，进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平，落实行政执法责任制和责任追究制度，做到严格规范公正文明执法。

（一）最大限度减少不必要的行政执法事项。全面梳理、规范和精简执法事项，有利于防止执法不公、执法随意、执法扰民。要坚决取消没有法律法规规章依据的执法事项，大力清理已无实施必要的、交叉重复的执法事项，对涉及的相关法律法规规章及时进行清理修订。坚持加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，完善行政执法事项清单管理制度，明确执法依据、执法权力、执法程序和相应责任，并依法及时动态调整。坚持清理规范行政检查事项，完善部门联合检查、随机抽查等常态化工作机制，合理安排检查频次，减少重复检查，增强行政检查实效。优化改进执法方式，积极探索“互联网+执法”，大力推进非现场执法，依托互联网、云计算、大数据等技术，提升监控预警能力和科学执法水平。以更加简约规范、公正有效的执法营造公平竞争的良好环境。

（二）进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移。推进综合执法是全面提高执法效能的有效举措。在深化党和国家机构改革中，组建了市场监管等5支综合执法队伍，涉及30多个执法领域、100多万执法人员，着力解决多头、多层和重复执法等问题。要坚持统筹配置行政处罚职能和执法资源，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。坚持推动执法重心下移，依法界定、合理划分各级政府执法权限，减少执法层级，推进行政执法权限和力量向基层延伸。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限赋予乡镇（街道）。加强基层执法能力建设，充实基层执法力量，推动人财物等向一线倾斜，保障基层有足够的资源履行执法职责。

（三）落实行政执法责任制和责任追究制度。行政执法同基层和百姓联系最紧密，行政执法水平和质量的高低关系到人民群众切身利益，必须坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，进一步规范和监督执法活动，建立健全权责明晰的执法责任体系和责任追究机制，不断提高执法能力和水平。要严格对照法律法规规章，分解执法职权，确定执法责任，对未履行、不当履行或违法履行执法职责的，进行严肃追责问责。加快完善各执法领域尽职免责办法，明确履职标准和评判界线，消除一线执法人员后顾之忧。规范执法自由裁量权，健全行政执法自由裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，严格限定裁量权的行使。坚持行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，完善执法程序，规范执法行为，着力推进行政执法透明、规范、合法、公正。

五、创新行政管理和服务方式，提高政府执行力和公信力

行政管理和服务水平直接体现了政府治理能力，也关乎政府形象，完善国家行政体制对行政管理和服务水平提出了更高要求。要坚持转职能、转方式、转作风，创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力，以实实在在的成效取信于民。

（一）创新行政管理和服务方式。近年来，随着党和国家机构改革不断深化、“放管服”改革持续推进，政府职能发生深刻转变，政府管理和服务能力有了明显提升。要坚持进一步创新管理、强化服务，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管和提供公共服务上来，着力为优化营商环境创条件，为群众办事生活增便利。坚持精简行政许可和审批，对确需保留的许可、证明等事项实行清单管理，并大力推行告知承诺制，提高审批服务效率。坚持创新监管理念和方式，加快完善以“双随机、一公开”（随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开）监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，切实管出公平、管出效率、管出活力。坚持优化再造政务服务流程，不断完善首问负责、一次告知、一窗受理、并联审批等制度，让企业和群众来评判政务服务绩效。要全面推进政务公开，坚持以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，以公开促落实、以公开促规范、以公开促服务。

（二）加快推进全国一体化政务服务平台建设。我国网民数量超过8.5亿，互联网深度融入人民群众生产生活，政府必须全面加强网上政务服务能力。要坚持政务服务上网是原则、不上网是例外，联网是原则、孤网是例外，推动线上线下深度融合，加快打造以国家政务服务平台为总枢纽的全国一体化在线政务服务平台，以企业和群众需求为导向，在更大范围实现“一网通办”。坚持政务信息联通共享，打破“信息孤岛”，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，满足地方普遍性政务需求，增强跨地区、跨部门、跨层级业务协同能力，让数据多跑路、群众少跑腿。坚持推进政务服务标准化，统一政务服务事项名称、编码、依据、类型等基本要素，推进政务服务事项无差别受理、同标准办理，切实提升政务服务质量和水平。

（三）健全强有力的行政执行系统。制度的生命力在于执行。做好政府各项工作，必须做到言必信、行必果，提高政府执行力和公信力。要强化工作责任制，及时把党中央重大决策部署转化为推进改革发展稳定各项工作的实际行动，在谋划改革发展思路、解决突出矛盾问题、防范风险挑战、激发创新活力上下功夫，着力解决政策实施“最先一公里”问题。加强和改进督查工作，积极推行“互联网+督查”，及时跟踪和反馈政策执行和落实情况，突破“中梗阻”，打通“最后一公里”，以钉钉子精神抓好工作落实，确保政令畅通、令行禁止。严格绩效管理和行政问责，建立健全奖优惩劣制度，完善容错纠错机制，充分激发和调动各地区各部门从实际出发担当作为、干事创业的积极性、主动性和创造性。完善政务诚信约束和问责机制，严格履行政府承诺，不断提升公务员诚信履职意识和各级人民政府诚信行政水平。持续改进政风作风，力戒形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成真抓实干、勤政为民、务实清廉的良好氛围。