国家关于耕地保护方面的法律、法规是什么

河南被曝占用1600亩农田建猪场，当地为何这么做？占地养猪，其实就是利益驱使，只看到了眼前的小利，而忽视了国家设置的粮田的红线，其实是不明智的，可以通过其它方式解决的问题，为什么非要通过违法的形式来，比如立体养殖，利用空间环境，其实还有很多其它的方法可以解决，不是非要占用农民的良田，而且一次要这么多，对于企业和当地政府来说都是一件失策的事情，造成了不好的影响，还会被众多媒体口诛笔伐。

这个最后肯定是怪罪到猪的头上，因为是它的价格暴涨，才催生了这样的需求，而这个基本农田的占用，也绝不是一件小事，其背后肯定有利益纠纷在里面，不仅损害了农民的利益，也将损害国家的利益，就像是呼伦贝尔退耕还林一样，是一个双输的场面，最后必将让养殖企业和农民都受损，而这个一定是工作的失误导致的，下面的人只是一个执行者，而不是决策者，由于决策者缺少对这些具体情况的了解，只看到了眼前的小利，便做出指示和决定，应该属于外行做出的决定。

肉可以不吃，粮食却不能不种，没有了口粮我们会挨饿，没有猪肉，只是少数喜欢吃猪肉人的问题，相比于更多人的口粮问题，我想这个决策应该不难做出，如果不是智商有问题，可能不会出错，那么错在哪里呢，一定是利益，如果说这个背后没有利益链条，估计谁也不会相信。

民以食为天，国以粮为安，如何解决米袋子，菜篮子的事情，一直政府最关心的问题，首先解决百姓的碗中有粮，然后在解决那些希望锅里有肉人的吃肉问题，在这个轻重之间，当时吃粮食的基数更大，在国泰民安方面，还是要以这个为重，而不应该是完全的经济效益，就像美国一样，为了经济不顾市民的死活，盲目开工，这些都是问题，还是要以人为本。两害相权取其轻，看看哪个更加符合我们的目标。

眼前的利益驱使他们这样做，其实养猪的风险也是不小的，一旦出现重大的疫情，不仅无法收回投资，还会造成更大的风险，我们经常说不能把鸡蛋放到一个篮子里，就是这个意思，作为一个人口大省，在过去也发生过很多次灾害，似乎没有从中吸取教训，还在通过各种数字游戏来狡辩，其实这些都很苍白，对于这些靠种地为生的农民来说，好地和差地有着天壤之别，事关生存口粮问题，不能光看眼前的利益，还是要具备长远的眼光，尤其是决策者。

现在养猪赚钱，就盖猪舍，过几天不赚钱，难道就要拆掉吗？这一拆一建，土地可能就无法耕种了，让本来的良田变成废田，这个责任谁来负？

我国耕地保护制度有哪些法律规定？

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www.cqagri.gov.cn [2004-06-28] ·来源：新华社

据新华社信息北京6月28日电（记者谢登科）根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等法律、法规，当前法律规定的耕地保护制度主要有以下几个方面： ? ?

土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。” ? ?

耕地总量动态平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”

耕地占补平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

耕地保护目标责任制度。根据《基本农田保护条例》关于“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施”的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。

基本农田保护制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。“基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。 ? ? 农用地转用审批制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。” ? ?

土地开发整理复垦制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”

土地税费制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地；第三十七条规定，对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费；第四十七条规定，征用城市郊区菜地，要缴纳新菜地开发建设基金；第五十五条规定，对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定，非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。法律规定的税费制度，是以经济手段保护耕地的重要措施。

耕地保护法律责任制度。《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第四百一十条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违法土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。”《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规，对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任。

自然资源部副部长王广华介绍说，我国坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施省级政府耕地保护责任目标考核，全面落实耕地占补平衡制度。2017年底耕地面积20.23亿亩，划定永久基本农田15.5亿亩并实行特殊保护，大力推进土地综合整治并建成高标准农田4.8亿亩。

据介绍，土地资源是国家重要的自然资源，新时代的土地管理工作，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，促进经济高质量发展、促进生态文明建设、促进民生改善和乡村振兴。

王广华说，要科学划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，加快建立统一、协调、权威、完善的国土空间规划体系，科学统筹各类空间资源配置，优化国土空间格局，提升国土空间资源资产价值，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

具体来看，严格耕地管控性保护，尽量“不占少占”；加强耕地建设性保护，做到“补足补优”；健全耕地激励性保护，搞好“利益调节”；加强耕地保护考核监督，压实“目标责任”，确保耕地保有量和永久基本农田面积不减少、质量有提升、生态有改善。来源：人民日报

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

第三十二条　县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第三十三条　省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

我国的基本国情和严峻的耕地保护形势决定了必须实行最严格的耕地保护制度。

我国实行土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，对基本农田实施特殊保护，近年来又出台了强化对耕地保护的政策。虽然近年来非农建设占用耕地规模逐步下降，城镇和园区等各类建设大量圈占土地的势头得到了初步遏制。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变，耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全，地方政府、农村集体经济组织和农民对耕地保护的积极性尚欠缺。

我国人均耕地少，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地，保障国家生态安全，需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。而现实中耕地保护的效果并不尽如人意，优质耕地流失速度惊人。而且我国耕地后备资源潜力只有2亿亩左右，60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，制约了我国耕地资源补充的能力。

同时，我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也将需要调整一些耕地。今后建设用地的供需矛盾更加突出，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。

国土资源部副部长　鹿心社

严格保护耕地是我国的基本国策。严守18亿亩耕地红线，直接关系到人民的基本生活、粮食安全和社会稳定，关系到国家的长治久安，是必须完成、没有退路的任务。正如大家所言，完成这个任务，守住红线，形势严峻，难度很大，不是一件容易的事，因此必须构建有利于保护耕地的新机制。

大家都知道，2007年度的全国土地变更调查表明，我国耕地面积为18.26亿亩，离18亿亩红线只有2600万亩。造成耕地减少的因素主要包括：生态退耕、非农建设占用、农业结构调整和灾害损毁4个方面。1997～2005年，生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地减少总量的67%，年均减少1144万亩。如何安排退耕还林计划，是确保18亿亩耕地红线的关键；非农建设占用，是造成耕地减少的另外一个重要因素。1997～2005年，非农建设占用耕地2747万亩，占减少总量的18%左右，年均减少305万亩；还有大约10%的耕地减少是因为农业用地调整，将耕地变成了园地等；再就是灾害毁地，每年在100万亩左右。今后，城市化、工业化的加快推进，不可避免还要占用一部分耕地。所以说，严格保护耕地、守住18亿亩红线的任务非常艰巨，但是，完成这个任务，是完全可能的。

国务院刚刚通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。红线能不能守住，不算账就说不清楚。怎么算这个账？要在“节流”和“开源”两方面下工夫。

第一，从建设占用看。《中华人民共和国土地管理法》要求用地单位必须履行耕地“占补平衡”义务，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定：“耕地实行先补后占。”只要切实落实这些规定，非农建设占用耕地就能够补上。

第二，从生态退耕看。为减少因生态退耕造成的耕地减少，2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）发布，要求原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。因此，规划期间不会因生态退耕造成耕地大量减少。

第三，从农业结构调整减少耕地看。由于农业结构调整导致耕地减少和增加并存，我们已同农业部门协商，规划期内通过采取多种措施，引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，将农业结构调整限制在种植业内部，确保不因农业结构调整减少耕地。

第四，从灾害损毁耕地看。其数量主要受自然灾害和防灾能力的影响，规划期内随着水利、地质灾害防治等工程设施的建设和完善，以及加大灾毁耕地修复和补充力度，灾毁耕地数量会有所减少。同时，要通过土地整理、复垦、开发，补充一定数量的耕地。

当然，大家可能会说，18亿亩耕地保不保得住，不是算账的问题。这个问题说得对。保护耕地，确实不能光靠算账，要有相应配套的办法、政策、环境来支撑和保障。关于“守住18亿亩耕地红线”，我曾经说过这样六句话：一是中央的决心，二是全党的共识，三是地方的责任，四是部门的配合，五是社会的行动，六是相应体制机制的保障。如果这几个方面都能做到，耕地就能保护好，18亿亩耕地红线就能守住。现在看来，上面所说的这些条件，有的已经具备，有的已经有相当的基础，有的正在朝这个方向努力，势头很好。

第一，中央的决心。中央在制订《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》时，围绕落实18亿亩耕地红线目标，听取了我们的建议并调整了相关政策。温家宝总理说过一句话：保住18亿亩耕地是一个政治目标，其他工作都要服从这个目标，这是一个原则问题。在2007年年初召开的全国“两会”上，温家宝总理在作《政府工作报告》时，对全国人民庄严承诺：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

第二，全党的共识。“坚决守住18亿亩耕地红线”正式写进了党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》是全党上下高度一致的意见，是全党的共识。

第三，地方的责任。国务院已经颁布《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，对规划期间各省、自治区、直辖市的耕地保有量，作出了明确规定。下一步，将通过各级土地利用总体规划修编，把责任层层落实下去，落实到乡镇，落实到地块。除了通过规划修编来落实地方责任外，中央还决定把耕地保护作为考核地方政府领导，特别是县（市）级政府领导的一个重要指标。

第四，部门的配合。让国土资源部门一家来保护耕地，肯定不行。严格保护耕地，节约集约用地是各个部门义不容辞的共同责任和义务。随着最严格的耕地保护制度和节约用地制度的落实和推进，现在各相关部门都在想办法严格保护耕地、节约集约用地。我们要共同商量，如何进一步推进这项事业。虽然目前还没有完全做到这一点，但是大家的方向是一致的，正在积极有效地朝前推进。

第五，社会的行动。有的专家、教授说，农民没有保护耕地的积极性怎么行？从某种意义上说，守住18亿亩耕地红线，调动农民的积极性这一点最重要。要设法把保护耕地变成全社会共同关心的事情，作为全社会的共同任务，落实为全社会的统一行动。或者说，要努力向这个方向迈进。其中，最重要的就是要处理好农民同耕地的关系，让他们成为保护耕地的重要力量。

这些年有不少群众因为土地问题信访，其中很多不是为了保护耕地，而是因为他们的利益受到了侵害。可以想像，如果土地使用者对保护耕地没有积极性，地方政府的积极性也不高，只有中央和国土资源部门的积极性高，那么，长期下去，18亿亩耕地将很难保住。

第六，相应体制机制的保障。国土资源部在开展深入学习实践科学发展观试点活动中，我受徐绍史部长委托，到中央党校主持过一次地市级书记学员国土资源管理工作座谈会。他们讲了很多心里话。我说，你们讲的这些我都理解。在现行的体制机制框架下，只要是党政一把手，特别是市委书记想要去做的事情，不管上面的政策怎么要求，下面的人都可以把它做出来。同样，凡是你们各位不感兴趣的事情，不管中央怎么去要求，这个事情恐怕都很难做好。能说基层干部的水平低吗？能说他们不守纪律、不执行中央政策吗？问题在哪里？体制机制有问题。

体制机制涉及许多方面，要守住耕地红线，就必须在构建保护耕地的体制机制上作更深入的思考，采取更有效的办法，更加重视来自基层的创造性实践，从中发现规律，总结经验，真正形成有利于保护耕地的新机制。有了这样的新机制，再加上前面讲的几条，我看18亿亩耕地红线完全能够守得住。因此，国土资源工作者要坚定信心，攻坚克难，全力投入到这场耕地保卫战中，守住耕地红线，造福子孙后代。

（本文根据论坛发言录音整理）

四川省成都市国土资源局局长　曾敏

一、耕地保护面临的困境及问题

确保18亿亩耕地，是党中央、国务院全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。成都市历来高度重视耕地保护，严格落实国家耕地保护的基本国策，确保市域内耕地数量不减少、质量不降低。但在实践中，我们发现，现行的耕地保护制度在落实耕地保护共同责任方面仍然存在一些不足和亟待解决的问题。

（一）建设用地的刚性扩张对耕地保护形成巨大压力

当前，我国仍处于城镇化、工业化快速发展时期，建设必然占用一定数量的耕地。同时，耕地后备资源逐步减少，补充耕地的难度逐步加大，人多地少的矛盾更趋尖锐，耕地保护与经济发展之间的矛盾日益突出，保护耕地的任务十分艰巨。

（二）耕地保护的比较利益低下

在现行的耕地保护制度下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值，由于外部性被置于公共领域，致使征地的成本很低。征地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，驱使经济相对发达地区的政府将耕地保护的责任推卸给经济相对落后地区的政府，或层层推卸，最终落到农户头上，而竞相把农地转为建设用地，享有农用地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济效益、社会效益和生态效益。

（三）农民保护耕地的内在动力不足

耕地是农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与他们在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，从而挫伤了农民耕种土地的积极性。现行以行政和法律手段为主的耕地保护机制，其保护的手段和方式比较单一，难以调整政府与农民之间的责、权、利关系，农民保护耕地的内在动力不足，甚至为了换取生活条件的改善而附和企业占用土地，对坚守耕地红线带来了巨大压力。

二、耕地保护的“五项机制”创新

2007年6月，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。如何探索一条既能促进经济发展特别是增加农民收入，又能有效保护资源的耕地保护新机制，处理好保护与发展之间的关系，是成都市推进城乡统筹发展必须解决好的重要课题之一。为此，成都市在科学分析新时期耕地保护面临的新情况、新问题的基础上，通过行政、法律、经济等多种手段，全面系统地创新耕地保护机制，初步形成了有机联系、相互补充、齐抓共管的耕地保护“五项机制”。这“五项机制”包括：

一是建立了土地利用总体规划对耕地保护的总体控制和对基本农田的刚性约束机制，确保全市耕地和基本农田数量不减少。

二是建立了耕地保护经济补偿和激励机制。

三是建立以实施土地整理为载体的高标准基本农田建设和耕地“占补平衡”机制。按照规划，在8～10年内，投入200亿元以上的资金，整理土地600万亩，新增耕地约60万亩，建成一大批高产、稳产的基本农田。

四是建立了以促进土地集约节约利用为核心的发展用地保障机制。把落实科学发展观体现在促进土地集约节约利用的具体措施上，做到既保护耕地，又保障发展。

五是建立了查防结合、预防为主的耕地保护动态监管机制。通过落实土地联合执法机制、动态巡查和发现制止制度、土地巡查月报制度和土地执法监察问责制等制度和措施，做到防范在前、发现及时、制止有效、查处到位。运用高科技手段和第二次全国土地调查成果，对耕地进行动态遥感监测，提高了耕地保护水平。

三、耕地保护基金的设计、操作与效果

耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，党的十七届三中全会明确提出要建立耕地保护补偿机制。成都市探索建立耕地保护基金，仅仅是补偿机制的一种方式，相信应该还有其他更好的途径来体现。

（一）耕地保护基金的制度设计

耕地保护基金是由市政府设立的，以保护耕地为主要目的，目前主要从土地出让收益和新增建设用地有偿使用费中筹集资金，通过财政转移支付方式，用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。

1.资金来源

全市每年的耕地保护基金规模大约为26亿元，按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市、县）共同筹集。其中，市级财政筹集13亿元，区（市、县）财政筹集13亿元。主要来源包括：每年市、区（市、县）两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市、县）两级财政的土地出让收益的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区（市、县）的耕地面积和类别进行统筹安排。

2.补贴对象

耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化，即土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。

3.补贴标准

根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴：对基本农田的补贴标准为每亩每年400元，对一般耕地的补贴标准为每亩每年300元。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况相应增长。

4.使用范围

耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，其余资金全部用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。

5.保护责任

耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，由国土资源部门责令在规定的期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，对已发放的耕地保护资金补贴予以追缴，并依照相关规定进行处罚。

（二）耕地保护基金的操作实践

1.建立耕地保护台账，夯实耕地保护基础

结合第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。

2.签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系

由区（市、县）人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、类别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。

3.相关部门分工协作，各负其责

国土资源部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制订年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；劳动和社会保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。

4.强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理

国土资源部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市、县）监察、国土资源部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱和开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现农户和村组集体经济组织未履行耕地保护责任的，将追究其相应的法律责任。

（三）取得的初步成效

目前，成都市完成试点区（市、县）41个村组、3200户农户、12000余亩耕地保护基金合同的签订工作，累计发放耕地保护基金400万元。“5·12”地震抢险救灾工作取得阶段性胜利后，成都市在总结试点工作经验的基础上，进一步对耕地保护基金的筹集、管理、发放操作及补贴对象进行规范，预计今年完成约64万亩（占全市耕地总量的10%）耕地保护基金合同的签订工作，支付补偿资金总额2.5亿元。力争2009年实现全市覆盖。

成都市耕地保护基金制度着眼于耕地保护补偿机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现“双赢”，带来积极的社会、经济效果。一方面，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，切实保护耕地。通过耕地保护基金的激励，可以有效调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险。同时，通过签订耕地保护合同，强化农民保护耕地的责任意识。农民可以从耕地获得经济利益，就会自觉保护耕地，主动抵制土地违法行为。有了这样一支庞大的监督力量，土地违法违规行为必将大幅度减少。

另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义，受到了广大农民的极大欢迎，符合党的十七届三中全会精神。

（四）完善耕地保护补偿机制的建议

对承担耕地保护任务的农民发放补贴的标准是根据成都市的财力，经过了反复的测算和论证，既考虑了对农民的吸引力和对耕地保护的效果，又充分考虑了财政支付的承受能力，应该说符合当前成都市经济发展的实际水平。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决，如增加征地成本，对政府财政形成巨大压力；因补贴标准不同有可能引发群众矛盾；因监管不到位发生徇私舞弊等。特别是落实耕地保护基金制度，需要财政力量的长期支持。同时，补偿机制一旦开始运行，就必须长期支付补偿资金，政府不能以耕地保护基金匮乏为理由，拖欠或拒绝支付。目前，耕地保护基金主要依赖于每年提取一定比例的土地出让收益作为资金来源，而政府出让土地的规模是有限的（从长期来看，呈递减趋势），市场经济存在周期性，一旦整个宏观经济发生变动，土地市场出现波动，土地出让收益将会大幅下降，那么耕地保护基金将失去资金来源。对此，我们已有充分的考虑。另外，从政策层面讲，党的十七届三中全会要求建立耕地保护补偿机制，但目前财政、审计等部门对新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益的支出都有具体的规定，相关部门也应按照中央的要求作相应的调整，与补偿机制相适应。

为此，我们建议：国家设立耕地保护补偿基金，以省为单位，从耕地保护责任和义务对等的角度出发，由承担耕地保护任务较少的地区通过财政转移支付等方式，对过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展占用耕地的合理需求，又能在总体上最大限度地落实耕地保护共同责任的目标。