国家行政权力的重要基础是

原始供应链、初级供应链。供应链下游的七个层级分别是：原始供应链、初级供应链、整合供应链、协同供应链、智慧供应链、驱动原始供应链、驱动初级供应链。供应链是指生产及流通过程中，涉及将产品或服务提供给最终用户活动的上游与下游企业所形成的网链结构，即将产品从商家送到消费者手中整个链条。

法人层级是从民事行为主体的法律意义上来说的，是指经各级工商行政管理机关登记注册的法人企业，是具有符合国家法律规定的资金数额、企业名称、组织章程、组织机构、住所等法定条件，能够独立承担民事责任，经主管机关核准登记取得法人资格的社会经济组织。

例如中粮集团是法人，中土畜进出口总公司是中粮集团的全资子公司，本身也是一个法人，而中国茶叶股份有限公司是中土畜进出口总公司的控股企业，也是一个法人，中国茶叶股份有限公司旗下又有浙江中茶贸易有限公司等法人实体。这样，中粮集团就构成了四级法人层级。

管理层级：

管理层级是从行政意义上来说的，是从企业最高一级到最低一级管理者之间设置的层级，可以分为集团总部、战略业务单元(子集团)、子公司/分支机构。集团总部核心的管理功能是进行整个集团的战略规划、控制和协调，财务预算和控制，高层管理人员的人力资源发展、业绩考核。

大型投资项目的决策，以及战略业务单元的经营目标审核战略业务单元核心的管理功能是战略业务单元的发展战略规划、监控实施与资源协调，战略业务单元的财务预算和控制，人力资源发展、绩效评定和激励机制，集团战略规划的实施和控制以及子公司/分支机构运作的管理和控制。

分子公司核心的管理功能是具体业务的年度计划、预算及实施，战略业务单元的规划，业务运作的监控，以及业务人员的业绩考核和激励机制设计。从集团总部到分子公司管理层级降低的过程中，战略的侧重点逐渐减低，而经营的侧重点逐渐增加。

集团插手的事务越多越具体，也就是越集权，集团内部的管理层级越少比如，有的集团加强干部管理，直接任命到三级公司的班子成员，压缩了管理层级。但是，集团越分权，却不一定内部管理层级越多。

在集团企业中，管理层级穿插于法人层级中。例如，中粮集团的一个主管茶叶的执行副总裁，可能兼任中国茶叶股份有限公司的董事长。

代表集团总部向中国茶叶股份有限公司的总经理下达战略指令，总经理再安排给主管茶叶的副总，这个副总再把任务布置给他主管的下属子公司的总经理……这样就形成了至少4级的管理层级，并在各法人层级中不断往下延伸。

集团企业的管理层级设置一定要有节制，如果管理层级过多，会导致管理成本过高，决策效率和效果低下以及内部监管失控等问题。从整体看，国有企业仍然表现为管理层次过多、链条过长、行业覆盖面过宽，有些企业从集团总部到末端企业之间的管理层级多达5层甚至6层。

在现实中不乏对管理层级的规定。国资委主任李荣融在一次中央企业负责人会议上提出，2009年中央企业要进一步突出和精干主业，主动剥离与主业无关的业务板块，加大对子企业的清理整合力度，坚决把管理层级压缩到3级以内。

　行政区划和政府层级设置是国家地方行政管理制度的重要内容，行政区划和政府层级设置，既是当前我国公共政策学界讨论的一个热点，也是公共政策制定者面对的一个难点。之所以说是热点，是因为众说纷纭，讨论热烈；之所以说是难点，是因为该问题牵一发而动全身，涉及到重大的利益调整，政策制定者十分慎重，多年来一直进行的是微调而没有根本性的变化。

一、问题的提出和界定

截至2004年底，我国地方共有34个省级行政区，即23个省（含台湾，下文讨论暂不包括台湾）、4个直辖市（北京、天津、上海、重庆）、5个民族自治区（新疆、西藏、内蒙古、宁夏、广西）、2个特别行政区（香港、澳门）。目前，除四个直辖市外，其他省区的政府层级设置一般为省（自治区）——地区（地级市、盟、自治州）——县（县级市、旗、自治县）——乡(镇、办事处)四个层次。除台湾外的27个省和自治区设有50个地区（州、盟）、283个地级市，共333个地级行政区划，其下又设有2800多个县级行政区划（包括县、市辖区、自治县、旗等），4万多个乡镇级行政区划。这是我国行政区划和政府层级设置的基本情况[1]。

当前，对我国现行行政区划和政府层级设置的非议主要是，管理层次多，管理成本较高，而管理效率则较低。例如，民政部区划地名司司长戴均良曾撰文指出，“目前我国行政管理层次之多为世界之最，减少层次是必然趋势。” [2] 区划调整主张者普遍认为，目前我国省级行政区过大，有关讨论的焦点也首先体现在省级行政单位的设置上，进而扩展到整个国家的行政区划调整和政府层级设置及其职能定位。他们在省制上的主张基本上可以概括为四派，即废省、联省自治、缩省、虚省[3]。目前最为响亮的是缩省的声音，学界人士、地方基层官员乃至国家主管部委均有人为此鼓吹。中国著名历史地理学家、复旦大学中国历史地理研究所所长葛剑雄教授在接受《财经时报》采访时指出，应该考虑一项彻底解决问题的办法。他认为理想的途径还是在划小省区的前提下坚持二级制，将全国重新划分为50个左右的省（含自治区，但名称可改变为自治省），每省平均管辖40至50个县，与此同时撤销市（地）和计划单列市。以一本《县域论》而在学界引起很大反响的山西省太原市副市长张春根，曾鲜明地提出过“缩省－撤市－强县”的新郡县制主张。张春根认为，以法国、德国的情况来看（法国55万平方公里，5780万人口，设22个大区，96个省；德国35.7万平方公里，8027万人口，设16个州），中国现行的一级行政区显然划得过大，由于省太大，一省之内各地自然条件、人文传统与经济利益差别过大，在省政上各地居民共同感兴趣的话题不一，在政治和文化生活上都不利于人民自治原则的更好落实。按该措施的积极倡导者、民政部区划地名司司长戴均良的说法，所谓“缩省”，就是把现行的省级建制规模缩小，从国内外的经验和管理需要出发，全国省级建制可以设置50－60个。一般认为，划小省（区）的办法有三：一是将一个省一分为二；二是从几个省中划出一块再设一个省；三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。而在戴均良看来，第三种办法比较好，增加机构少、震动小、比较容易为地方接受。另外，还可以扩大现有直辖市的行政区域，如北京、天津可以与河北一起统筹规划，上海可以与江苏、浙江一起考虑。[4]

2004年4月，曾有媒体报道，民政部区划地名司司长戴均良在香港接受媒体专访时透露，中国行政区划将进行改革，总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”这十六字诀。新的行政区划方案会在2005年出台，届时的规划中，中国将有50个省、直辖市和大量新增的县。鉴于该报道在国内外引起的混乱，民政部区划地名司司长戴均良于2004年5月10日在接受新华社记者采访时声明，有媒体近日刊发报道称中国行政区划改革将设50个省区市，这种说法严重失实，报道纯属断章取义，以讹传讹。戴均良说，近期境内外一些新闻媒体纷纷刊载中国将要分省的有关传闻，从中国目前国情出发，重新进行大规模分省不现实，既会影响社会稳定的大局，又会在一定程度上加大行政管理成本。他估计，近几年这方面没有大动作[5]。由此可见，公共政策决策层对此保持谨慎，始终未为各种调整言论所动。但无论大区划调整与否，政府层级如何设置，进而职能分工如何定位都确是公共政策不可回避的问题。诚如前述，诸多对现行行政区划和政府层级设置的诟病，也集中在由此导致的管理上的低效率。因此，本文在考察制度演进的基础上，从管理学视角就行政区划和政府层级设置做简要探讨。

二、中国行政区划和政府层级设置的制度史演进

自从中华民族进入文明社会，夏、商、周国家建立以来，在国家疆域内的行政区划和政府（政权）层级设置就是一个客观存在。从历史学的角度看，这一客观存在的制度，始终是发展变化的，任何制度在不同历史断面均不相同，动辄拿一个笼统的“古代”概念说事并无意义。但我们仍然可以纵览历史研究的时间链条，通过梳理制度变迁的轨迹，归纳可以确定的制度传统，以资今世政策决策参考。回顾我国几千年历史演进的脉络，如下三个制度传统可以确信不移。

一是单一制的国家结构制度传统。传说中禹定天下为九州，实际上从夏到商，不过是以大邑为领袖的、由众多方国组成的方国联合体。武王伐纣，经过军事征服和封邦建国，周王朝的势力范围更加扩大，号称“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，在地方区划和管理上实行的是 “宗统与君统合”的家国同构封建制。秦灭六国，秦始皇采李斯言，在全国坚决推行了郡县制。但由于短命的秦帝国覆灭，单一的郡县制如同早产儿夭折于襁褓中。到汉初又实行了分封制，王国与郡县并存，经景帝削藩，武帝时进一步集权，除京畿地区外全国地方分为13个监察区，置13州，每州设刺史，逐步演变成州——郡——县三级地方行政管理体制。东汉后，长分裂、短统一，尽管士族阀门的势力一直很强大，但郡县制在几百年博弈中一直延续到隋前，并逐步占据上风。隋唐两朝以后，作为各朝代地方行政单位的州、府、道、路、省、使司、县等，称谓不尽相同，但单一制的国家结构制度传统定型下来。可见，我国地方行政管理制度经历了方国联合体——家国同构封建制——郡县——王国与门阀并存——单一制国家的定型的历史逻辑脉络。同时，考察历史，可以发现，自东汉后，州——郡——县三级地方行政管理体制至隋唐后更进一步稳定下来，直至清季。同样，在县以下，并非没有政权组织或相当组织存在，只是基层组织非由国家任命的官僚直接管理而已。

二是上层集中的决策制度传统。该项制度传统是与单一制的国家结构制度传统紧密相关的。根据已知史料、甚至上古传说，就不难看到夏、商、周三代中央集中议事决策的制度影子。春秋战国时期的战争形态对帝制形成起到巨大的催生作用，至秦始皇统一中国，以专制主义、中央集权、官僚政治为特征的制度传统逐步建立起来，此后两千年的封建帝制历史中，皇帝越来越走向政务处理的前台，决策权高度集中在中央。统一时期中央和地方的关系如此，分裂时期各割据政权也大都存有强烈的统一动机只是客观力量不足而已，而在其各自政权内部朝廷和州县的关系亦是如此。回顾制度演进，就中央和地方而言，决策权主要集中于中央，就地方各级而言，决策权集中于上级，决策权居高不下是中国政治的一大制度传统。

三是大国中对特殊地方实行例外管理的制度传统。中央对特殊地方实行例外管理的制度传统，源于我国的疆土、人口、民族、宗教等自然和社会因素的客观特殊性。自西汉武帝经营西域以来，汉宣帝设西域都护；东汉魏晋南北朝，延续对少数民族地区实行特别管理的制度，设校尉或中郎将；唐代时设羁縻府州和都护府建制。到元代，在少数民族和边疆地区设置宣抚使司、宣慰使司、安抚使司等等，均统属于中央政府宣政院，形成“土司”制度。明清两代则实行土官和改土归流制度，实行特别行政治理。实际上，该项制度传统一直延续至今并未断裂，新中国实行的民族自治地方、直辖市乃至香港、澳门特别行政区的设立，都在一定程度上体现了中央对特殊地方实行例外管理的制度传统。

考察历史演进中形成的制度传统，我们的一个基本的假设是，制度的自然演进是有效的。换言之，在漫长的制度演进过程中，不排除千钧一发的事件影响制度演进的方向和程度，但长期形成的确定不移的制度传统，是经住历史检验的有效形式。有基于此，承认、尊重、延续制度传统并进而开展制度创新，才能有助于现在从管理学的视角，科学地分析当前行政区划和政府层级设置的公共政策。

三、从管理学视角看当前和今后行政区划和政府层级设置的公共政策取向

本文所谓管理学的视角，也即“有效”的视角，就是通过组织中的人的计划、组织、领导和控制，高效率地追求高效果。从这一视角分析政府组织的公共政策取向有两层意思，一是组织的制度设计要实现组织的预期效果，二是设计的组织制度运作要高效率。实际上前文所述关于现行行政区划和政府层级设置的诸多非议，焦点所在也正是何种制度安排更为有效的问题。但从总体上看，他们的共同点是减少层次，增加一级行政区的数量，认为这样可以改进现行制度安排的效率。本文认为，前述关于行政区划和政府层级设置的种种主张，也仅仅是某种构想，从未经过实践的检验，理论上也并不符合各类组织包括政府等公共组织普遍适用的管理学原理，很难简单地断言这些构想的实施就一定能改进政府组织的效率。因此，本文对大规模改变省制的主张不敢苟同，对与此相干的一些貌似新颖的主观设想也心存疑问。实际上，基于制度史的分析，可以从管理学的若干视角切入对该问题予以探究，本文仅就以下几点做简要说明。

第一，影响组织结构设计的因素是多方面的，不能简单机械的套用管理宽度和管理层次的消长关系原理。管理宽度是组织中上级可以直接指挥的下属的数量，管理层次则是组织中指挥链上科层的数量，在组织规模一定的前提下，增大管理的宽度可以减少管理的层次。这正是一些人主张减少层次、改变省制的理论基础。原理并无错误，但却不能简单机械的套用。首先，影响组织的因素是多方面的，包括组织的生命周期、组织规模、组织战略、组织环境、组织技术、人员素质等等。这些都是影响组织结构设计的权变因素。例如，美国的国土规模与我国相当，但其他因素均相去甚远，法、德等欧洲国家仅就规模而言与我国相比也不可同日而语，毋论其他。因此组织设计各有特点，不宜简单的同美国这样的大国类比，也不宜同欧洲那样的小国类比。其次，政府组织的管理宽度同样受上述因素的影响，究竟政府各个层级上合理、有效的管理宽度多大很难确定，因此，往往可能在实践上导致增加管理宽度却无法减少管理层次的悖论。例如，重庆的直辖并未改变现在四川省内的政府层级设置，新四川无论人口还是面积仍然很大，仍然可以抵得上欧洲的一些国家，其现行四级层次仍很难减少为三级，悖论由此产生。依次类推，按照某些所谓方案，深圳直辖、青岛直辖、大连直辖，等等，都很难减少广东、山东和辽宁的原有区划和层级。

第二，战略决定结构，组织结构应与时代背景下的组织战略内容和战略制定实施的特点相匹配。就时代背景而言，目前的中国正处于一个迅猛的城市化过程中。尽管这一过程在不同区域和不同阶段进展很不平衡，但可以确定，与农业经济相联系的“县制”将越来越淡化；相反，城市的地位将越来越重要，作为行政区划单位将成为未来的主流形式和中坚力量，简单否定“市制”是不可取的。但就我国的规模看，中央政府直接管理全部城市是不现实的，省作为大区级行政单位，其统筹区域发展的作用仍无可替代，而省级单位过小则无法有效的发挥这种统筹领导作用，京、津、沪三个老直辖市及港、澳两个特别行政区存在的某些发展“瓶颈”，在一定程度上就体现出这种矛盾。我国的国家战略和战略制定实施特点，是同单一制的国家结构传统和上层集中的决策制度传统紧密相连的，制度传统决定了战略及其特点，进而要求相应的组织结构。比如，战略的制定集中于上层，实施则需要一个从上到下一直延续到最基层的网络体系，这就决定了我国政府组织的层级链条不可能太短，改进管理效率的关键不在于压缩链条本身，而在于为链条上不同层级的组织进行科学的职能定位，高层做正确的事情，中层正确的做事情，基层把事情做正确，这才是在行政区划调整和政府层级设置问题上制定公共政策的基点。

第三，管理是组织中人的管理，建立一套既传承我国制度传统又符合现代管理理念的人力资源管理机制，才是推动政府再造、提高行政效率的根本，行政区划调整和政府层级设置只有放在这个机制框架内考察才有意义。这样一个制度体系，包括政府公务人员的职位分析、招募、甄选、录用、工资薪酬、福利待遇、绩效考核、培训开发、晋升、退出等等，简言之，即选、育、用、留、裁。特别是建立“裁”的机制，最难，也最为关键。如果没有这样一个有效的机制，单靠缩省或者撤省等区划调整政策，既无法减少地市这一政府层级，也无力承担减少政府工作人员总量之重。此外，文化即人化是马克思主义在文化问题上的基本观点，文化也是管理中的重要因子。现行省制的文化认同感是千百年历史延续的结果，大规模分割省制导致的文化混乱短期内将难以弥合。所谓缩省强县论者，仅强调县域的文化认同而忽视省域的文化认同是不妥当的。特别是在当今，市场日益扩大，人员流动频繁，全国2000多个县并非全部为人熟知，而省、市的身份认同感则要强烈的多，从这个意义上看，主观臆想色彩浓厚的大规模省制区划改变也应慎行。

基于政治制度演进的历史考察，从现代管理学的视角看，本文的基本结论是：（1）当前，单独的大规模行政区划调整、特别是大规模改变省制的公共政策不可取；（2）全国范围内的省县直辖的体制目前缺乏现实条件，空想主义色彩过于浓厚；（3）处于城市化、工业化和信息化浪潮中的中国，一方面正经历巨大的变革，另一方面结构性不平衡仍十分巨大，“县——乡体制”和“市——区”可能会在较长一段时间内并存，但适应城市化进程的后者是趋势所在。因此，在县制、市制上要有所比较，既不能简单复古到“县”，也不能强求冒进到“市”。（4）在行政区划调整和政府层级设置上，从基层切入，以削减乡镇数量和内设机构、裁减县级行政人员编制、直接减轻群众负担为突破口，试点现行、总结经验、逐步推开，符合中国自1978年以来的渐进式改革模式和当前构建和谐社会的需要。总之，实现政府再造、提高行政效率，需要在创新制度传统的基础上，综合考虑，系统推进。

通常所说链条有两种：一种是圆环链，也就是我们俗称环形铁链，也有叫狗链子的（太俗）；还有一种叫做滚子链，也是我们自行车链条形状的。60级、80级、100级起重链条，指的是圆环链的强度等级，而不是滚子链。起重链条的强度等级决定链条的承重载荷和使用寿命。链条的强度等级由使用的材质和制作工艺决定的，制作工艺比较复杂和专业，就不做多讲。起重链条的使用材质一般有20MoSi、20Mn2、25MnV、23MnNimocr54。20MoSi只能做60级以下的链条；20Mn2用比较先进的工艺也可以做一些小直径的80级链条，一般小厂达不到这个要求；25MnV这个材质在80级链条中比较常用，但做到80级也到了极致，一般最大也就做到20mm直径；23MnNimocr54材质做80级链条应当说刚刚起步，可以做到100级圆环链。天津知圆链条索具产品定位中高端，圆环链棒料直径5-72mm，起重链条有60级、80级、100级。知圆链条有专业的技术团队，采用国际先进自动编链设备和全程处理设备。

认清企业的本质，也为我们企业管理指明了方向：最大化的降低企业交易成本。对企业竞争来说，材料进货价、人工成本都是趋于一致，不成为主要竞争因素，而唯有内部交易成本的降低才是企业间实质性的竞争。如何有效降低内部交易成本，成为企业管理的主要工作。

（一） 企业内部权威的树立

内部权威的建立有两种渠道：一是权威者（企业家）能决定成员的收益、任免、处罚和奖励权；二是成员对企业的价值认同。内部权威的大小，决定了内部资源调用的效率，假如企业权威者在安排一项任务时，接受任务者却要讲许多条件，那么交易成本上升，企业还有什么竞争优势呢？

内部权威的程度与执行力强度成正比。记得著名企业家黄明谈执行力：“理解要执行，不理解也要执行，在理解中执行，在执行中理解”。我想，这就是一种权威的表现吧。

（二） 员工工作的本质是分担上级职责

每个人都是追求自由，要求放权。不放权，大家觉得自主权不大，积极性不能充分调动，监督成本高，但是一放权却又容易散漫状，造成低效率、高交易成本，这是矛盾的。什么事放权，放权到什么程度,这其实与管理者的精力有关。

许多企业家都是从个体创业起步，开始就几个人做，随着业务发展，请的人越来越多，企业为什么请人？本来是企业家做的事，因为精力不够，所以分给他人去做，当然要支付人工，这就是放权。逐步推论下去，企业家请了第一批人（管理者），后因业务扩大，管理者应付不了，又将自己的工作请人分担。员工对谁负责？员工分担谁的工作，就对谁负责，因为如果各级管理者可以独自完成工作，也没有请人的必要了。用工链条是：企业请管理者，管理者请员工，管理者对企业家负责，员工对管理者负责，形成层级授权、层级负责的组织架构。因为企业所有员工工资都由企业发放，模糊了这种层级授权和负责的关系，实质上员工的工资应由他直接上级发放，因为他是分担他上级的工作。所以，层级制是企业组织的必要形式。管理一个原则：“不要越级指挥”，就是这个意思。

各级部门管理者，是部门员工的授权者，有指挥权、奖惩权、聘用权。在企业内，各岗位职责是管理者责任分担的具体体现，它不是固定，它随着管理者授权程度和部门员工人数而变化。可以使用日事清的计划管理功能，对于具体工作合理调配，增强上下级沟通。员工的存在本质，是替上级分担职责。

（三） 职责清晰，标准明确

清晰的分工和统一的内部标准可以让企业内成员知道该做什么、做到什么程度，避免许多内部扯皮和推托责任的现象，这是降低交易成本的有效方式。

（四） 稳定的薪酬体系

薪酬体系实质是内部定价，存在定价成本。稳定的薪酬体系（如完善的岗位薪酬制度和晋升体制），可以减少成员对薪酬没有预期而总是与管理者进行“讨价还价”的定价成本。

在薪酬体系建立中，采用“计件工资”或“计时工资”要考虑计量成本（内部定价成本），原则是：

质量容易检验，每项工作单位（件）单价容易计量的，适合采用“计件”工资制；

当工人从事的活动经常变化，其工作的质量和数量不易确定时，就不能采用计件工资，诸如修理员、办公室职员、模具设计员等等，都只能拿计时工资。如果工人进行的是协作劳动，虽然这种劳动并非经常变化，但由于很难将每个工人的贡献区分开来，也不宜采用计件工资，如开发新产品、市场调研工作。

在计时工资下，由于员工从事的活动没有直接定价，工人有偷懒的动机，由此，需要对工人进行监督和指导。这种监督和指导有时成本很高，所以在某些情况下，即使决定计件工资的成本高于计时工资，也会采用计件工资。具体采用何种工资方式，需要针对每项工作性质进行分析，主要是权衡监督成本和计量成本。

现代政府应该是效能政府的解释是现代政府应该是工作效率、能力高,清正廉明、全心全意为大众服务，努力提高我国的国际地位的政府。加强政府的行政执行力建设，提高政府的行政效能，是推动经济社会发展的必然要求。强化政府的行政执行力，就应建设抓执行的责任链条，重视领导干部的推动作用，形成有利於执行的文化氛围，完善行政执行的考评、监督机制。

建设抓执行的责任链条。加强政府行政执行力建设，应切实强化行政体系中的责任链条建设，教育和引导行政机关和行政人员把负责任当成一种信仰，把负责任作为一种品格，把负责任看成一种荣誉，用落实责任去赢得尊重。首先，强化决策者的责任意识。决策是执行的基础和前提，决策本身不科学，执行起来问题就多。这就要求领导干部始终坚持依法决策、科学决策、民主决策，规范决策的程序，提高决策的透明度，防止草率决策、盲目决策、依靠少数人决策的现象，使决策真正建立在科学民主的基础上。其次，应善於把决策目标分解细化。决策目标只有分解细化才具有可操作性，也才能把责任具体落实到人。因此，要围绕政府决策的总目标，建立目标管理体系和目标分解架构体系，明确目标的责任层次和内容。通过对各子目标的管理、控制和落实，来确保决策总目标的实现。最后，应建立岗位责任制。建立岗位责任制的目的在於明确决策执行中领导、部门、行政人员等各自的责任，做到任务到岗到人，责任到岗到人。岗位责任设置应尽量减少职责交叉，做到分工协作，各负其责，形成合力。

重视领导干部的推动作用。加强政府行政执行力建设，应高度重视领导的推动作用，促使领导把抓执行作为自己的硬任务、硬指标，带动各级行政工作人员齐心协力抓执行，从而保障决策目标的实现。领导干部首先应善谋执行之策。要培养战略思维，善於把握大局，围绕如何执行决策进行通盘考虑，努力做到心中有数，创造条件调动下属抓执行的积极性，促使各级行政人员能由被动执行向主动执行转变，由常规执行向创新执行转变。其次，领导干部要带头端正执行之风。领导干部如果热衷於开大会、发号令、作指示，很少能脚踏实地抓过程、抓环节、抓难题，这样的执行作风自然很难推动其他人脚踏实地地执行决策。行政执行力建设要求领导干部由督促执行向率先执行转变，成为抓执行的第一人。特别要有一线意识，到一线去，到矛盾和问题多的地方去，到执行难度最大的地方去，在一线发现问题，解决问题。

形成有利於执行的文化氛围。强化行政执行力，应建设充满生机活力的行政执行文化。可以积极借鉴企业“执行文化”建设的有益做法，通过行政执行文化建设，形成各种有利於行政执行的理念和氛围，促进政府工作效率的提高，促进政府行政人员工作作风的转变。应通过行政执行文化建设，使政府工作人员自觉意识到：执行就是抓落实，接受任务不讲条件、执行任务不找借口、完成任务追求圆满；执行是一种挑战，应有迎难而上的意识，特别是要有解决问题和矛盾的决心和勇气，同时不断加强学习和锻炼，增强自己的执行能力；执行是一种合力的结果，应有严格的制度、团队的精神，人人都应发挥自己的积极性，形成抓执行的强大合力。通过行政执行文化的建设，深化行政人员的目标感、责任感、使命感、紧迫感，促使其在工作中讲政治、重行动，讲原则、重结果，讲速度、重质量，从而形成职责清晰、目标明确、奖罚分明、政令畅通的行政执行文化，最终使政府在强有力的执行力中实现自己的决策目标。

完善行政执行的考评、监督机制。强化政府的行政执行力，应完善考评和监督制度。在明确规定每个行政机关和行政人员在执行中的责任之后，要对“做与不做”、“做得怎样”有明确的衡量标准，坚持以责任和效果论功过。应采用科学方法对行政机关及其人员的执行力、执行结果以及综合素质进行全面监测、考核、分析和评价，同时以此作为行政人员的薪酬、培训、奖惩、晋升的客观依据，激发政府行政人员抓执行的积极性、主动性和创造性。要不断研究和完善对行政执行力进行监督的渠道和手段，不仅要让政府自己监督自己，还要让人民群众来监督。为此，可以实行责任的公开承诺制，根据决策目标的要求确定相应岗位的职责，把行政机关和行政人员的责任向社会公开承诺，接受人民群众的监督。在监督过程中，应积极运用奖惩机制，建立一套科学、完善的奖惩制度，并保证制度的针对性、可执行性和稳定性。对责任不到位、目标不实现、承诺不兑现，甚至因不作为、乱作为导致不良后果的，要严肃追究领导责任、部门责任和当事人责任；对因不作为、乱作为造成损失的，要承担相应责任。

传统企业管理模式一般呈现层级较多，效率相对较低的金字塔结构。扁平式管理的的贡献是：1、减少管理层级；2、上级层级能映射更大面积的下级，从而提高管理效率；3、特殊的下级职能会被越级关注（直管模式或说网络结构）。 扁平化的最大化结果是二层式的管理，即管理＋作业。被小型企业广泛使用。（老板直管全局） 扁平化的变异性结果是网络模式。一个职能点在不同的关系里角色不同，从而使人力资源的空置率降低，实现效率提升。 组织扁平化的提出及意义现代企业组织结构理论可以分为两个阶段， 第一阶段，从亚当·斯密的分工理论开始，至本世纪八十年代，这一阶段强调高度分工，组织结构也越来越庞大，组织形式从直线制开始，一直到事业部制，我们可称之为传统的科层制组织结构； 另一阶段自本世纪九十年代始，这一阶段强调简化组织结构，减少管理层次，使组织结构扁平化。 科层制组织模式中，直线-职能制是企业较常采用的组织形式，其典型形态是纵向一体化的职能结构，强调集中协调的专业化。适用于市场稳定、产品品种少、需求价格弹性较大的情况。其集中控制和资产专业化的特点，使得它不容易适应产品和市场的多样化而逐渐被事业部制组织取代。事业部制组织强调事业部的自主和企业集中控制相结合，以部门利益最大化为核心，能为公司不断培养出高级管理人才。这种组织形式有利于大企业实现多元化经营，但企业长期战略与短期利益不易协调。 随着企业规模的扩大，科层制组织不可避免的面临：1．沟通成本、协调成本和控制监督成本上升；2．部门或个人分工的强化使得组织无法取得整体效益的最优；3．难以对市场需求的快速变化作出迅速反应等问题。 扁平化组织，正是由于科层式组织模式难以适应激烈的市场竞争和快速变化环境的要求而出现的。 所谓组织扁平化，就是通过破除公司自上而下的垂直高耸的结构，减少管理层次，增加管理幅度，裁减冗员来建立一种紧凑的横向组织，达到使组织变得灵活，敏捷，富有柔性、创造性的目的。它强调系统、管理层次的简化、管理幅度的增加与分权。 扁平化组织的特点扁平化组织与传统的科层制组织有许多不同之处。科层制组织模式是建立在以专业分工，经济规模的假设为基础之上的，各功能部门之间界限分明。这样建立起来的组织必然难以适应环境的快速变化。而扁平化组织，需要员工打破原有的部门界限，绕过原来的中间管理层次，直接面对顾客和向公司总体目标负责，从而以群体和协作的优势赢得市场主导地位的组织。扁平化组织的特点是： 1.以工作流程为中心而不是部门职能来构建组织结构。公司的结构是围绕有明确目标的几项“核心流程”建立起来的，而不再是围绕职能部门；职能部门的职责也随之逐渐淡化。 2.纵向管理层次简化,削减中层管理者。组织扁平化要求企业的管理幅度增大，简化繁琐的管理层次，取消一些中层管理者的岗位，使企业指挥链条最短。 3.企业资源和权力下放于基层，顾客需求驱动。基层的员工与顾客直接接触，使他们拥有部分决策权能够避免顾客反馈信息向上级传达过程中的失真与滞后，大大改善服务质量，快速地响应市场的变化，真正做到“顾客满意”。 4.现代网络通讯手段。企业内部与企业之间通过使用E-mail、办公自动化系统、管理信息系统等网络信息化工具进行沟通，大大增加管理幅度与效率。 5.实行目标管理。在下放决策权给员工的同时实行目标管理，以团队作为基本的工作单位，员工自主作出自己工作中的决策，并为之负责；这样就把每一个员工都变成了企业的主人。 扁平化组织模式分类 扁平化组织形式主要有矩阵制、团队型组织、网络型组织（虚拟企业）等。 (1).矩阵制组织结构 矩阵组织结构，是为了改进直线职能制横向联系差，缺乏弹性的缺点，在直线-职能制垂直形态组织系统的基础上，再增加一种横向的领导系统而形成的一种组织形式。 它的特点表现在围绕某项专门任务成立跨职能部门的专门机构上，例如组成一个专门的产品（项目）小组去从事新产品开发工作，在研究、设计、试验、制造各个不同阶段，由有关部门派人参加。这种组织结构形式是固定的，人员却是变动的，需要谁，谁就来，任务完成后就可以离开。项目小组和负责人也是临时组织和委任的。任务完成后就解散，有关人员回原单位工作。因此，这种组织结构非常适用于横向协作和攻关项目。企业可用来完成涉及面广的、临时性的、复杂的重大工程项目或管理改革任务。特别适用于以开发与实验为主的单位，例如科学研究，尤其是应用性研究单位等。 矩阵结构的优点是： 机动、灵活，可随项目的开发与结束进行组织或解散；由于这种结构是根据项目组织的，任务清楚，目的明确，各方面有专长的人都是有备而来。因此在新的工作小组里，能沟通、融合，能把自己的工作同整体工作联系在一起，为攻克难关，解决问题而献计献策，由于从各方面抽调来的人员有信任感、荣誉感，使他们增加了责任感，激发了工作热情，促进了项目的实现；它还加强了不同部门之间的配合和信息交流，克服了直线职能结构中各部门互相脱节的现象；加强了横向联系，专业设备和人员得到了充分利用。 矩阵制的缺点是： 项目负责人的责任大于权力，因为参加项目的人员都来自不同部门，隶属关系仍在原单位，只是为"会战"而来，所以项目负责人对他们管理困难，没有足够的激励手段与惩治手段，这种人员上的双重管理是矩阵结构的先天缺陷；由于项目组成人员来自各个职能部门，当任务完成以后，仍要回原单位，因而容易产生临时观念与短期行为，对工作有一定影响。 (2)、团队型组织结构 团队型组织中以自我管理团队SMT（Self-managed Team） 作为基本的构成单位。所谓自我管理团队，是以响应特定的顾客需求为目的，掌握必要的资源和能力，在组织平台的支持下，实施自主管理的单元。一个个战略单位经过自由组合，挑选自己的成员、领导，确定其操作系统和工具，并利用信息技术来制定他们认为最好的工作方法。惠普、施乐、通用汽车等国际知名的企业均采取了这种组织方式。SMT使组织内部的相互依赖性降到了最低程度。团队型组织的基本特征是：工作团队做出大部分决策，选拔团队领导人，团队领导人是"负责人"而非"老板"；信息沟通是通过人与人之间直接进行的，没有中间环节；团队将自主确定并承担相应的责任；由团队来确定并贯彻其培训计划的大部分内容。 它有如下特点 1.自我管理团队容纳了组织的基本资源和能力。在柔性生产技术和信息技术的基础上，团队被授权可以获得完成整个任务所需的资源，比如原材料、信息、设备、机器以及供应品。 2.部门垂直边界的淡化。在充分重视员工积极性、主动性和能力的前提下，团队消除了部门之间、职能之间、科目之间、专业之间的障碍，其成员经过交叉培训可以获得综合技能，相互协作完成组织任务。 3.“一站式”服务与团队的自主决策。在简洁、高效的组织平台(整体战略、信息技术、资金等)支援下，团队被赋予极大的决策权．团队成员可以自主进行计划、解决问题、决定优先次序、支配资金、监督结果、协调与其他部门或团队的有关活动。自我管理团队具有动态和集成的特点，能针对变化的顾客需求进行“一站式”服务，从价值提供的角度看，自我管理团队独立承担了价值增值中一个或多个环节的全部工作。 4.高层管理者驱动转向为市场驱动，管理者角色转换。在扁平化组织中，自我管理团队对本单位的经营绩效负责，其管理人员从传统的执行者角色转变为创新活动的主要发起人，为公司创造和追求新的发展机会。中层管理者大为简化并不再完全扮演控制角色，相反转变为对基层管理人员提供顾客和供应商信息、人员培训方案、绩效与薪酬系统设计等关键的资源，协助团队间知识、技能和资源的横向整合。由于急剧的资源分散化和职责的下放，最高管理层的精力主要集中在制定整体战略、驱动创新过程，扮演设计师和教练的角色。 在基于速度和解决方案提供的竞争中，自我管理团队只能拿捏相对有限的资源。为满足顾客渴求，有效的减少成本、降低风险、缩短开发时间，自我管理团队必须大量依赖与其他团队或外部组织广泛的横向合作；自我管理团队能够独立完成价值增值的一个或多个环节，更为其在组织内部或组织间与其他团队实现多方合作奠定了基础。在市场需求驱动的新型组织中，自我管理团队是其基本构成单位，这种组织的形态必将是扁平的。

一、要构建乡镇党委党建责任体系。

有责好担当，无责一身飘。要严格落实基层党建工作中乡镇党委班子的主体责任、党委书记的第一责任和班子成员的分管责任，科学构建“研究部署、任务分解、责任传导、督促落实、检查考核、整改提升”的党建责任链条体系。要明确乡镇领导班子党建责任分工、划清党建边界，坚决防止责任交叉、责任虚置、责任空档的现象，着力解决“谁来干、干什么、怎么干”的问题，确保各党建责任主体履责到位、尽责到底。

二、要拉长乡镇党委党建督查链条。

乡镇党委作为基层组织建设的龙头，不能把抓基层党建工作仅仅停留在嘴巴上，落实在会议上，满足在纸面上，既要挂帅，更要出征。要结合全年党建工作，健全拉长“检查考核、审查整改、回查进度、抽查实效”党建督查链条，并强化问题导向，根据督查过程中发现的问题，形成“问题清单”、建立“责任清单”，发现一个、整改一个，着力避免过去年初部署、年终检查，重两端、轻过程的弊端。

三、要把党建考评的“指挥棒”交给群众。

知屋漏者在宇下，知政失者在朝野。要不断完善基层党建工作考评方式，积极扩大群众参与范围，主动把考评的“指挥棒”交给群众，增加群众的话语权，让群众成为党建工作成效的检验主体，把群众高不高兴、满不满意、幸不幸福作为评价基层党建工作是否有成效的唯一标准。只有群众满意了、认可了，乡镇党委这个龙头才能飞得有底气、有活力，基层组织建设这个龙身才能切实动起来、摆起来。

同时，要抓决策，促落实。按照中央、省委、市委、县委的发展战略、蓝图和思路，以开阔的眼界、开放的胸怀，做出符合当地发展实际的正确决策，并以良好的执行力持之以恒抓好贯彻落实。

要抓班子，带队伍。加强乡镇领导班子和干部队伍建设，进一步改进工作作风，提升辩证思维、抢抓机遇，破解难题、操作到位，整合资源、为我所用，统筹协调、和谐推进的能力，努力形成干事创业的强大合力。

要抓基层，打基础。按照“既注重显性成绩，又注重隐性成效”、“既立足当前，又着眼长远”的原则，加强基层组织建设，切实夯实基层基础。

该问题是林三双核群伙伴发起的问题，全程有10位伙伴，在3小时内发表了思考与回复，回复如下：

伙伴1：

作为一个管理层，你就会发现屁股决定脑袋，你要做的就是承上启下。

首先，你要知道自己不是传话筒，一定要对你的下属和你的上司说不同的话。

其次，你要对结果负责任，遇到了问题，你要去担当。

最后，你要能抗事，去庇护下属，有了问题内部解决，不能让上传，否则就是你的领导力有问题。做这个角色，很难，也很需要用心。

伙伴2：

站在上级的角度看问题，解决问题，想他所想，甚至想他不能想的。

与下级沟通，尝试换位思考，做到懂他；用激励来调动他们的自主性，积极性。感性与理性并存。

伙伴3：

我认为作为承上启下的人，有两个能力很重要：一是沟通能力，二是纵观全局的能力。

承上启下，意味着承担了链接上与下的重要责任，上常有指令传达，下常有实际情况反馈，在这个过程中沟通就很重要，既不能让上下的意思曲解偏离，也得从中协调让双方具有最高效的沟通，这都依赖于协调者的把控。

纵观全局，意味着要跳出自己“协调者”的角色，因为仅仅做一个传达者，保证上下意思不偏离是远远不够的。很多时候，上的命令未必考虑到了下面的实际情况，在下的角度，所思所想所反馈的也很受局限，所以就更需要承上启下的人可以跳出自己的角色，从全局观，有一定自己的判断，从而在沟通的过程中灵活机动，适当提醒，给出好的建议。

一个沟通技巧，一个是大局思维。

伙伴4：

我也来说说吧！承上启下这活确实不好干，要拿捏好分寸。

面对上级，要明白他到底想要什么。有些事情是必须做到的，有些事情是需要他做出姿态的，并非一定要下级做到。虽然有规程，但领导者也是人，是人，那就是人所有的人性他都具备。事的背后是人，还是要对领导有明确的认识。

对下级，屁股决定脑袋，同时也决定地位。你可行驶的权利是哪些，一定要清楚。领导助理这个活，很容易越位，超越自己的权利范围去做事。自己要把握好度。

重点：找到自己的位置，认清自己的位置，该怎么做，就清楚啦。

伙伴5：

承上：

1:准确了解领导工作指令

2:分清彼此职能工作，不越权

3：客观传达同事工作情况

4:希望领导做出决策前先客观陈述事实，并准备好解决方案

启下：

1:客观传达公司通知

2:沟通了解同事工作需求

3：面对问题，可给予鼓励并提出解决建议，但不替他做决定

伙伴6：

对上级领导的意思要理解，传达下属，对下属做对的鼓励，做错了要指导。对上级和下属都要负责。

伙伴7：

对上：对上司的意见积极回应，征求上司的意见再制定计划，采取自己认为对公司对自己有利的行动。     

对下：向他们提供胜任工作的需求，承担起帮助他们完成的责任。主动询问他们的观点，再给出自己的观帮助他们

对上对下也要负责。补充一点，在自己的工作职责中不越权，做好自己本份。

伙伴8：

对上对下，可以从动机出发，也可以从目的出发，如果既能彰显动机又能达到目的，最好不过了。

伙伴9：

事-对上:上司给你的想法和理念，自己要负责总结做成可实行的方案，具体步骤和目标，过程中实行情况总结，完成后给总结

事-对下:主要负责执行，把计划传达到位，具体关键点，还有下面要按时按节点进行反馈

人-对上:主要给上司看结果，具体的总结反馈，特殊情况可加上事件证明

人-对下:要给到具体的岗位考核和标准，针对岗位所需职能给到具体绩效激励，然后给到目标给下面的人，把自己的能力复制下去，负责监督完成，再总结反馈。

伙伴10：

承上

1、不要越级，摆正自己的立场；

2、不要乱猜测上级(公事和私事)，为了更好地完成下达的任务，需要与上级及时有效的沟通，随时准备下达的任务进展汇报；

3、见上级领导时，带着结果(方案)问为什么，善于总结领导的为人处事风格，做好预案。

启下:

1、工作中，想要下属信服你，你得具备工作能力或人格魅力；

2、传达上级指示要及时，表达清晰，内容完整，尤其细节不能遗漏，把握下手做事的节奏，做好监督；

3、与下属要有互动，从工作与生活两方面建立良好的关系。

林三家伙伴都很用心，回答得也很细致，看到这里，你知道如何解决问题了吗？

如果你还想了解林三更多的看法，欢迎你持续关注林三的更文。

对滴！最近林三又开始日更啦，喜欢听什么话题呢？欢迎读友你的留言！

一经采纳，你想了解的问题随时可能迎刃而解！

林三（姓林创业3次）

5年克亚营销践行者，5年全脑运营操盘手；曾把一个全新教育品牌，在5个月内运营成为广东省线上教育标杆品牌，曝光量30万+

4年营销文案写手，曾撰写多篇1W+浏览量自媒体小爆文，多次用销售文案变现10万以内销售业绩……

2017年7月，成为营销鬼才祖永胜老师为期3年的全职学生，主攻文案撰写，文案策划，营销咨询，演讲谈判，运营操盘等技能。

2018年7月，受聘于广东汇赢之道，担任汇赢【网络推广】及【市场开拓】技术顾问。

2018年9月，成为湖南和光同尘教育咨询有限公司联合创始人。