简述我国行政系统外部监督体系的构成

所谓财政监督，从狭义来说，是指财政机关依法对财政管理中财政资金运行的规范性、安全性、有效性实施的监督；其广义，是指包括各级权力机关、财政机关在内的财政监督主体依法对财政分配活动全过程进行的监管和督察。广义的财政监督是一个多环节、多渠道的监督体系，不仅包括权力机关的监督，而且还包括财政机关的监督、审计机关的监督、司法机关的监督以及社会监督等，内容上包括了预算监督、收入征管的监督、财务监督和财政信用监督等诸多方面，它们既相对独立，又相互联系，共同构成财政监督的统一体。因此，强化财政监督，健全财政监督体系，不能简单地理解为加强或强化财政监督机构，而应当将其作为一项系统工程来设计与规范。

[编辑]财政监督体系的基本构成要素

简单地讲，财政监督体系就是财政监督机制有效发挥作用的载体，包括自动监督和自主监督两大体系。一个完整的监督体系应当是封闭型的。或者说，整个监督体系是由一个完整的监督“链条”所组成。在这一“链条”中，既包括监督者对被监督者的监督，也包括对监督者的监督，从而形成了一个“循环”监督体系。如果一个监督体系不是封闭型的，或者说，监督体系存在“缺口”，不能做到监督者同时也是被监督者，这样的监督体系就无法实现有效监督。

根据财政监督的内涵与外延，一个封闭型的监督体系由自动监督体系和自主监督体系组成。

由于自动监督体系在财政活动过程中是白发地发挥监督作用的，因而，自动监督体系内含于由参与财政活动的各主体所组成的系统之中，且与政府财政职能的配置紧密联系在一起。其基本构成要素主要包括法律法规和规章制度、履行财政职能的机构、其他参与财政活动的单位和个人。而科学、合理、完善的法律法规制度是“自动监督器”能否有效发挥作用的首要条件，它决定于一个国家的立法或法制建设水平。履行财政职能的机构是执行法律法规制度的单位，是“自动监督器”能否有效发挥作用的核心要素，其决定于职能配置是否科学合理，或者说是否达到了既“分工”又“制衡”的目的。此外，这些机构履行财政职能的能力，也是影响自动监督体系运行效果的重要因素。其他参与财政活动的单位和个人是“自动监督器”有效发挥作用的重要条件，决定于其遵守国家法律法规制度的意愿和维护其合法利益的能力与环境。一个有效的自动监督体系不仅可以大大降低监督成本，提高财政资源的使用效率，而且能够比较有效地解决因信息不对称而产生的监督困难。

自主监督体系由行政监督与外部监督两大部分构成。行政监督是通过财政部门的财政监督机构和税务稽查机构来实现监督的，其基本构成要素主要包括行使监督权的法律规章制度、监督机构的设置。这种制度安排的关键是监督权的相对独立和拥有充分的行政监督权的法律保障，即监督有法律保障、职责独立、权限独立、机构合理及具备行使监督职责所需素质的人员。行政监督机构的设立是从制度上解决以权力制约权力的根本措施，但也存在监督方面的缺陷。这主要是无法解决谁来监督监督者的问题。因为行政监督机构是同处于一个权力“金字塔”内的组织力量和政治力量，故监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性，从而很难形成有效的监督和被监督机制。此外，如何更全面地行使行政监督职能及如何降低监督成本等也是行政监督的一个重要问题。经过反复的探索实践，根据社会要素的系统相关性，设置一个外部监督网是解决和克服行政监督不足的有效办法。由于财政活动过程的外部监督通常来自政府行政系统之外，其内容包括立法机关监督、司法机关的监督、审计机关的监督、社会团体和公众监督、新闻监督等。比较而言，行政监督机构是作为财政活动的一个重要组成部分而内设的职能机构，行政监督能较好地解决外部监督网的经济成本趋大和信息不对称难题。

[编辑]财政监督体系的基本架构

按照上述财政监督体系的基本要素，有效的封闭型的财政监督体系在制度设计上应当是一个分工明确、职责分立的多层次的相互配合的监督体系。

制度设计是保证财政监督体系有效发挥作用的关键。解决这一问题所采取的通常作法，是将财政监督的职能配置于多个职责不同的职能机构，从而建立一个包括检查、制止和纠正偏差与处理问题在内的监督控制体系。实践证明，这一作法在确保财政监督效果，防止因权力过分集中而带来的腐败问题上，是有效的。因此，从这一角度来说，我国现行的财政监督体系在机构设置上是符合“现代监督机制设置应当是多层次的”这一原则要求的，问题之关键是要解决好其中的职责划分与分工协作问题。

要做到分工明确，各职能机构问有效运作，关键是要根据财政活动规律设计出一个科学合理的财政监督工作流程，然后按照这一工作流程来设计财政监督基本架构。对财政活动的监督工作流程可用右图表示：从上述财政监督工作流程来看，我们就可以构建一个既包括对财政活动参与者的监督，也包括对监督者的监督在内的封闭型财政监督体系。在这一体系中，自动监督体系和自主监督体系各自都有明确的作用空间与范围及实现监督的手段或路径。首先是自动监督体系自发性地对财政活动进行监督，这种监督的作用，表现为参与财政活动的各职能机构间，在其各自行使财政权力的过程中的相互制约，在作用范围上既包括财政监督，也包括监督财政；自主监督体系中的行政监督体系由财政部门的职能机构如财政监督撬构和税务部门韵税务稽查机构等组成，其作用的范围是自主地对财政活动进行监督，属于财政监督的范围；自主监督之外部监督体系由立法机关、审计机关、司法机关和社会团体、新闻监督等组成，它自主地对财政主体行使财政权力的过程进行监督，在范围上属于监督财政。