宁夏回族自治区煤炭资源勘查开发与保护条例

煤炭是我国主要能源，对经济建设和社会发展具有重要的作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。然而长期以来，在煤炭资源立法、执法以及管理体制方面存在许多不合理之处，使煤炭资源没有得到合理开发利用。本文在列举我国煤炭资源开发利用中存在问题的基础上，探讨了出现这些问题的原因，并从法律角度提出了相应的对策。

一、煤炭资源开发利用现状及主要问题

我国煤炭资源分布广泛，总量丰富，储量居世界前列,且煤类齐全、煤质优良。煤炭资源是我国经济、社会发展的物质基础,在我国一次能源的消费构成中占了76.4%的比重，是我国主要的能源, 同时又是重要的有机化工原料，从煤中可以提取200多种生产和生活必需品。

在未来新能源大规模利用之前,煤炭将是支持我国能源供应的国内主要品种，是我国今后经济可持续发展的保障。但是由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，在煤炭资源的开发利用中存在严重的问题。主要表现在以下两个方面：

（一）不合理开采造成资源耗费率高，损失浪费严重

煤炭资源属于不可再生资源，其形成要经过漫长的地质时期，一旦采完也就消失了，在短时间内不能再生，这种不可再生性决定了对煤炭资源保护和战略储存的重要意义。然而煤炭开采中采富弃贫、采主弃副的现象普遍存在，小煤窑的私挖滥采屡禁不止，给煤炭资源造成极大的浪费。

有关专家按照各类煤矿产量加权平均的方法,对煤矿的矿井回采率进行了估算,目前全国煤矿矿井回采率仅在30%左右，与国外矿井回采率最高为85%相比，相差悬殊。以煤炭资源储量占全国三分之一的山西省为例，“矿井回采率加权平均为38.7%，由于采矿方法落后, 机械化程度不高（国有重点煤矿98%以上，地方国有煤矿20%，乡镇煤矿低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤层采不全,中厚煤层回采率低，薄煤层(0.7m～1.4m占全省煤炭总量的12%～18%)弃采, 每采1吨煤, 就要付出6吨～8吨煤储量的代价。” ①

（二）不合理开发利用带来严重的生态环境负面影响

尽管我国在《环境保护法》、《矿产资源法》等法律中都对矿山环境保护作出了明确规定，但就目前情况看,煤矿开采造成的生态破坏和环境污染仍十分严重。“一是井工开采造成地表塌陷，露天开采挖损土地；二是造成水资源的流失与污染；三是污染大气环境。同时，我国煤炭利用产生的污染也十分严重，我国85%的煤炭直接用于燃烧，致使我国成为典型的煤烟型污染，煤炭燃烧排放大量的SO2, 已造成我国30%的国土面积受酸雨的影响。”②

二、煤炭资源开发利用中存在问题的原因分析

我国在煤炭资源开发利用中出现的上述问题，原因是多方面的，概括起来有观念、政策、法律、技术等几个方面的原因。

（一）观念原因

煤炭资源是一种不可再生的资源。由于我国的煤炭储量丰富，使人们对我国煤炭资源产生“取之不尽，用之不完”的错觉。再就是我国在计划经济时期作为一次能源的煤炭与二次能源的电力相比，其价格相差很大。“2002年美国的终端售电单价为7.2美分/千瓦时，而电煤的平均到厂成本是3.57美分/千瓦时，售电单价是电煤单价的1.97倍。而同期，我国终端的售电单价是59分/千瓦时，电煤平均到厂成本约为12分/千瓦时，售电单价是电煤单价的4.9倍，远高于美国1.97倍的水平，说明我国煤炭价格偏低。” ③电煤在电力价格中的比例关系，印证了我国煤炭价格与电力价格相比偏低的事实。正因此，人们认为煤炭资源是无价或廉价的。这种资源无价或廉价的错误认识，导致的直接后果就是对煤炭资源的过度开发和浪费。

（二）政策原因

过去我们在对待经济发展问题上，指导思想出现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益，不顾长远利益，形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长期以来，煤炭工业实行了“有水快流”的政策，对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，其回采率仅10%，远远低于国家规定， 这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了当地的生态破坏和环境污染。

（三）法律原因

煤炭资源保护与合理开发利用最有力也最权威的管理手段是法律手段。但我国在煤炭资源保护与合理开发利用方面的法制宣传不够，执法力度不够，法律制度还不很健全和完善，主要表现在以下几个方面：

1．煤炭立法不完善。 目前，我国煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是：

（1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的企业要给予一定限制。我国对煤炭企业的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审查批准。我国《煤炭法》第十八条（四）规定：“有符合煤炭安全生产和环境保护要求的矿山设计”。《矿产资源开采登记管理办法》第五条采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交的资料（五）规定的 “开采矿产资源的环境影响评价报告”。虽然都有环境保护的内容，但矿山设计是否符合环境保护要求由哪个部门审批认定，是环境保护部门还是煤炭管理部门没有具体规定，缺乏可操作性。再就是从《煤炭法》第十八条规定的开办煤炭企业的六项条件来看，条件低，不细化，使许多生产技术条件比较差的小煤矿能够通过审批成立，从而造成资源浪费和环境污染。

（2）我国煤炭资源有偿使用的法律规定尚不健全,资源税费的征收不尽合理。

我国《矿产资源法》第五条明确规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”；《矿产资源开采登记管理办法》第九条也规定：“国家实行采矿权有偿取得的制度”。但法律规定有偿取得采矿权的方式比较单一，缺乏激励机制。对采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元的规定，也不尽科学。

《矿产资源法》第五条第二款规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”矿产资源税是调节部分矿山企业的级差收益，鼓励企业间的平等竞争；矿产资源补偿费主要是对资源消耗的补偿，是矿山企业的‘资源’成本，是调节矿产资源所有者和采矿权人之间的产权关系，是对已消耗的资源的货币补偿。煤炭属于矿产资源，是一种高耗竭性资源，矿产资源税和矿产资源补偿费这两种形式的费用的征收都是以销售数量或销售收入为计税和收费依据,不能真实反映煤炭作为矿产资源本身的价值,没有体现出煤炭资源资产化管理和资源有偿使用的全部内涵,不利于提高资源回收率,也不利于促进资源的有效利用，导致了煤炭资源的价值和价格相背离。

（3）缺乏可操作性强的措施，保护煤炭资源的合理开采。 我国《煤炭法》第二十八条规定：“对国民经济具有重要价值的特殊煤种或者稀缺煤种，国家实行保护性开采。” 但是怎样进行保护性开采，采取何种措施保护，如哪些煤种属于特殊煤种或者稀缺煤种没有确定，没有建立稀缺煤种资源储备制度等使得保护乏力。在我国丰富的煤炭资源中“焦煤、肥煤、瘦煤等主要炼焦煤稀缺，据统计，全国肥煤资源量373亿吨，焦煤资源量695亿吨，瘦煤资源量445亿吨，三者仅占查明煤炭资源量的14％，优质炼焦用煤则更少。”③由于缺乏操作性强的措施，焦、肥、瘦煤等稀缺煤种得不到有效保护。

《矿产资源法》第二十九条规定：“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。” 《煤炭法》第二十九条也规定：“开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序，达到规定的煤炭资源回采率。煤炭资源回采率由国务院煤炭管理部门根据不同的资源和开采条件确定。”但这些规定随意性强，可操作性弱。因为没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。这也正是造成煤炭资源开采回采率低，损失浪费严重的原因之一。仅“1980年至2000年，全国煤炭资源浪费280亿吨。”⑤

《矿产资源法》在法律责任一章中对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计要求的没有规定应承担的法律责任。《煤炭法》虽然在第六十九条规定：“ 违反本法第二十九条的规定，开采煤炭资源未达到国务院煤炭管理部门规定的煤炭资源回采率的，由煤炭管理部门责令限期改正；逾期仍达不到规定的回采率的，吊销其煤炭生产许可证。”但由于没有统一的量化的标准，加上地方保护主义的影响，追究违法者的法律责任往往是一句空话。

2.煤炭资源保护的执法力度不够。 在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题，受地方保护主义影响，小煤窑屡禁不止。1998年，国家开始实施“关井压产”政策，取得了一定的效果。2001年5月国家经贸委又下发了《关于加大关井压产、总量调控力度确保煤炭经济形势进一步好转的通知》，加大关井压产力度，加快关闭国有井田范围内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿，进行一次全面的复查。但是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。

3.煤炭资源保护法制宣传不够。 我国《宪法》第九条规定：“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《矿产资源法》第三条规定：“ 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《煤炭法》第三条规定：“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”但是在实际开采过程中却没有得到彻底的贯彻和执行。在许多人眼里，国家的资源好像是白给的，谁能挖到手就是谁的，根本不知道非法采矿要承担法律责任。

（四）技术原因

煤炭资源的调查规划和勘查工作有待加强，煤矿生产的机械化、集约化程度低，采矿方法落后, 科技含量低，煤炭深加工和综合利用水平低，洁净煤技术还有待推广。

三、我国煤炭资源合理开发利用的法律对策

中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求，这不仅是全面建设小康社会的政策和体制保障，也对环境资源法制建设提出了新的要求。我们应当在科学发展观的指导下，以可持续发展为出发点和归宿，切实执行煤炭开发中“统一规划、合理布局、综合利用”的方针，做到在保护中开发，在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。

针对我国煤炭资源在开发利用中出现的问题及原因，提出相应的法律对策：

（一） 完善煤炭立法

1．严格实行煤炭行业的市场准入制度

建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费，是煤炭工业实施可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭企业条件的规定。对已有企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源赋存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此有些地方立法已做出规定，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源

、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85％，开采中厚煤层不得低于80％，开采厚煤层不得低于75％。

2．完善有关生态环境保护的规定

为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2002年颁布了《环境影响评价法》，在《矿产资源法》、《煤炭法》中应对此做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。

3．完善现行的资源有偿使用制度

完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过合理评估的煤炭价格作为依据，以此促进煤炭开发者提高回采率，并真实反映煤炭资源的价值，达到国家宏观调控的目的。 《资源税暂行条例》中对资源税的用途未作规定。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》（97年修正）第11条的规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。”为了支持我国煤炭工业的发展，国家应规定将征收的资源税费的一定比例用于煤炭科研项目的研究、科研成果的推广以及对企业的环保资助等。对此，可借鉴美国的做法。美国联邦政府对煤炭工业的扶持突出表现在为煤炭的研究和开发提供资金和为环保提供资助。在煤炭研究和开发方面,联邦政府主要是加强对洁净煤技术的扶持力度。在环保的资助方面,美国通过建立废弃矿山土地复田基金帮助采后煤矿的复田。大力发展洁净煤技术，推进洁净煤技术产业化，提高资源利用效率，解决由于煤炭开采和利用所引起的环境问题。此外，为了推进煤炭企业的技术创新，对于采用先进技术，超过核定回采率的企业，给予一定的优惠政策，如减交资源补偿费等。

4.建立煤炭资源战略储备制度

为了合理开采，保证后备资源，应明确划定煤炭国家规划区、重要经济价值矿区，确定特殊煤种和稀缺煤种，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。对于以上特定资源的开采，必须经国家地质矿产主管部门或其授权的省级政府批准，开采方案需组织专家论证，以保证其科学性、合理性。

5．煤炭法的修改还应注意与修改后的《刑法》、《行政许可法》的衔接问题。新刑法已取消了类推，《煤炭法》第七十九条中关于“比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任”的提法，显然不符合新刑法精神。应对类似条款进行修改。再如，对开办煤炭企业的审批、对煤炭生产许可证的颁发等规定都应当修改，使之符合《行政许可法》的相关规定。

（二）加强煤炭执法

1．实行保证金制度。 为了提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的《露天开采控制与复田法》规定:煤矿主在开采前须交纳复田保证金,保证金数额须足以支付预计的全部复田费用,具体由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”⑥

2．关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。 对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且要做好善后处理工作。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。

3．加强执法队伍建设。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。

（三）将环境资源保护的宣传和法制教育相结合，提高全民的认识和公众参与的积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育,进一步树立节约资源、保护环境的意识。

希望帮到你 望采纳 谢谢 加油

第一章　总则第一条　为了保护和合理利用煤炭资源，保证社会主义建设的需要，必须加强管理，全面规划，统筹安排，合理开发。根据国家有关规定，结合我省实际情况，特制定本办法。第二条　根据中华人民共和国宪法规定，煤炭资源均属社会主义全民所有。在我省的煤炭资源的开发利用，由省人民政府责成省煤炭工业管理局统一管理，不受行政区划和土地使用权的限制。第三条　为了加速煤炭工业的发展，必须坚持大、中、小并举、中央和地方并举的方针。要优先发展统配煤矿，大力发展地方国营煤矿，在有条件的地方，积极发展公社小煤矿，建立商品煤基地，满足工农业生产和人民生活的需要。第四条　保护煤炭资源是各级人民政府和机关、企业、事业、人民团体的职责，是广大人民群众的义务。对于破坏煤炭资源者，要给予经济或法律制裁。第二章　资源开发第五条　严格执行开采技术政策。开采要有批准的矿井设计，并按设计程序开采；不得采厚丢薄、采肥丢瘦、乱采滥掘，破坏资源。回采率不得低于国家规定的标准，回采率低于国家标准的采煤法，要限期改进或停产整顿。逾期仍达不到要求者，撤销其开采权。

开采必须有基本的生产设备，如绞车、水泵、风机、矿灯等和良好的通风条件。坚决制止损害工人健康的原始生产方式，并要不断地进行矿井技术改造，做到安全、稳产、努力提高煤质，有计划地联合改造供电和外运设施。

要按国家的规定，测绘井下采掘工程平面图和井上、井下对照图。严格按照批准的开采境界进行生产，扩大开采范围时，必须履行审批手续，报原批准机关审批。第六条　认真加强安全生产。地方国营煤矿执行《煤矿安全规程》；公社小煤矿执行《小煤窑安全生产暂行规定》。瓦斯矿井必须建立瓦斯管理和检查制度。要坚决做到五消灭（独眼井、无风作业、明火放炮、明火照明、井巷无支护）。采用自然通风的矿井，要逐步改为机械通风。在采用自然通风期间，要采取措施，保证井下工作面有足够风量。

各市、县煤炭主管部门和小煤矿的主管部门，要建立安全检查机构，充实人员。新工人入井前，必须有半个月的安全教育，经考试合格后，方准入井。第七条　正确处理大小矿的关系。在开采过程中，大小矿双方都要严格遵守开采境界。如超越境界而造成损失的，由肇事单位负责。凡是在批准的小煤矿位置建设大矿区时，要给原有小煤矿划出一定的开采范围和储量。如确需搬迁时，应尽量在就地就近选择适当的地方另开新井，并应给予合理补偿。大矿对周围的小矿要给以技术指导，并应及时对周围小矿进行井上、井下观察和测量。第三章　资源管理第八条　在统一规划、合理开采的原则下，对适合大矿开采的资源，规划给大矿开采；对适合小矿开采的资源，规划给小矿开采。根据具体资源条件，统筹安排统配煤矿和地方国营煤矿的开采需要，积极支持人民公社煤矿的发展。省煤管局定期召开有关资源的勘探、规划、开发和审批工作例会，做到资源的统筹规划和合理安排。第九条　煤炭地质勘探工作，及所获储量，由省煤管局统一管理，统筹安排。正在勘探尚未提出普查地质报告的资源，由省煤田地质公司管理；经勘探后批准的各阶段报告的储量，由省煤管局统一管理。凡划归统配矿或地方国营矿开采的资源，分别由矿务局或地方矿管理；人民公社和企业办煤矿的资源，由当地煤炭主管部门负责管理。管理资源的单位，要按规定上报储量平衡表，并负责保护资源。有关储量的升级与降级，储量注销，矿井报废，以及在水下、铁路下、建筑物下采煤等事项，均由开发部门提出报告，报省煤管局批准。第十条　办矿必须履行审批手续。各办矿单位办矿前，必须提出申请报告书（包括必要的地质资料，煤炭主管部门审批的开采设计和县以上办矿主管部门的审查意见），报省煤管局批准。凡在已开发的矿区中（按储量管理范围）开办小煤矿，由办矿单位与大矿协商，经矿务局或地方矿同意，提供必要的图纸资料（储量依据，开采范围，文字说明），签署意见后报批。凡在大矿尚未开发的煤田内（指矿区以外的煤田）开办小煤矿，由办矿单位向当地县提出申请，由县煤炭主管部门统一报批。矿务局或地方矿的家属开办小煤矿，由矿务局或地方矿统一报批。在生产矿井的保安煤柱范围内，禁止开小井。

经省煤管局批准办矿的，发给开采许可证，并经工商管理部门登记，方可开采。未经批准和登记的，严禁开采，生产大队不准单独办矿，如需要办矿的，应由公社组织联营。严禁私人开矿。

小井停产和报废时，必须经原批准部门同意，并对井下进行实测绘制平面图，一式三份报当地煤炭主管部门和省煤管局存档。矿井转让须报原批准机关审批，严禁卖矿。

2022年煤炭后期走势分析：

2022年全国煤炭市场总体预期稳定向好，表现为供给体系质量提升、供给弹性增强，煤炭中长期合同覆盖范围扩大，中长期合同履约监管持续加强，煤炭运输保障能力持续提升，预计煤炭市场供需将保持基本平衡态势。

但《报告》也指出，当前国际能源供需形势错综复杂，受安全环保约束、疫情反复、极端天气、水电和新能源出力情况等不确定因素影响，或有可能出现区域性、时段性、品种性的煤炭供需偏紧或宽松情况。要积极推出有利于经济稳定的政策带动国内煤炭消费继续增长。

煤炭行业安全稳定供应

全力做好煤炭安全稳定供应。加大煤炭资源勘探与评价工作力度，增加煤炭资源储备，为资源枯竭矿区产能转移和矿井接续提供基础。科学确定大型煤炭基地开发节奏、规模和定位，建设一批安全高效智能化煤矿。

强化能源安全保障责任，科学评估煤矿关闭退出影响，研究完善煤炭企业退出和转型发展扶持政策。推进煤炭产供储销体系建设，完善应急调峰产能、可调节库存和重点企业煤炭储备机制，探索建立煤矿弹性产能和弹性生产机制。

(1)煤炭开采导致土地资源破坏及生态环境恶化。由于露天开采剥离排土，井工开采地表 沉陷、裂缝，都将破坏土地资源和植物资源，影响土地耕作和植被生长，改变地貌并引发景 观生态的变化。开采沉陷造成中国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化，使西部矿区 水土流失和土地荒漠化加剧。采煤塌陷还会引起山地、丘陵发生山体滑落或泥石流，并危及 地面建筑物、水体及交通线路安全。据调查，中国因采矿直接破坏的森林面积累计达106万 公顷，破坏草地面积为26.3万ha，全国累计占用土地约586万ha，破坏土地约157万ha ，且每年仍以4万ha的速度递增，而矿区土地复垦率仅为10%。另据测算，中国每采万吨煤 ，平均塌陷土地0.2ha；在村庄稠密的平原矿区，每采出1000万t煤需迁移约2000人。

(2)煤炭开采破坏地下水资源，加剧缺水地区的供水紧张。中国是世界上人均占有水资源量较低的国家，且水资源分布极不平衡。从含煤地区分布看，富煤地区往往也是贫水地区。据调查，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区占71%，其中严重缺水矿区占40%。随着煤炭开采强度和延伸速度的不断加大提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。另一方面，大量地下水资源因煤系地层破坏而渗漏矿井并 被排出，这些矿井水被净化利用的不足20%，对矿区周边环境形成新的污染。据统计，中国煤矿每年产生的各种废污水约占全国总废污水量的25%。2000年，全国煤矿的废污水排放量 达到27.5亿t，其中，矿井水23亿t，工业废水3.5亿t，洗煤废水5000万t，其它废水450 0万t。

(3)煤炭开采导致废气排放，危害大气环境。因煤炭开采形成的废气主要指矿井瓦斯和地 面矸石山自燃施放的气体。矿井瓦斯中的主要成分甲烷是一种重要的温室气体，其温室效应 为CO2的21倍。据统计中国每年从矿井开采中排放甲烷70～90亿m?3，约占世界甲烷总 排放量的30%，除5%左右的集中回收利用外，其余全部排放到大气中。矿区地面矸石山自燃 施放出大量含SO2、CO2 、CO等有毒有害气体，严重污染大气环境并直接损害周围居民的身体健康 。煤矸石产出量很大，其排放量约占煤矿原煤产量的15%～20%。据不完全统计，中国国有煤矿现有矸石山1500余座，历年堆积量达30亿t，占地5000ha。另据1994年的矿山环境调查， 淮河以北半干旱地区的1072座矸石山中，有464座发生过自燃，自燃率达43.3%。

(4)为满足社会对洁净煤的需求，中国原煤入洗比例连年提高。1999年原煤入洗量3.17亿 t，入洗比例30%，其中国有重点煤矿入洗比例达到48%。原煤被入洗的同时，也排放出大量 的煤泥水污染土壤植被及河流水系。据调查，因洗煤全国每年排出洗矸4500万t，洗煤废水 4000万t，煤泥200万m3。

(5)在中国，由于煤炭生产与消费之间巨大的空间差异，导致“北煤南运，西煤东输”的 长距离运煤格局。运输中产生的煤尘飞扬，既损失大量的煤炭，又污染沿线周围的生态环境 。据统计，1999年全国铁路运煤量为64917万t，平均运距为550km；经公路运输或中转到 铁路的煤炭量达6亿t，平均运距为80km。若以0.5%的扬尘损失计算，因运输向大气中排放的 煤尘达600多万t，直接经济损失超过6亿元人民币。

(6)中国长期以煤炭为主的能源消费结构，不仅形成以酸雨、二氧化硫和烟尘为主要危害 的煤烟型大气污染，也是中国污染物排放量居世界第二的主要原因。统计资料显示，2000年 ，全国废气中SO2排放总量1995万t，其中工业来源的排放量1612万t，生活来源的排放量3 83万t；烟尘排放总量1165万t，其中工业烟尘排放量953万t，生活烟尘排放量212万t； 酸雨区面积约占国土面积的30%。

煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。在我国一次能源结构中，煤炭将长期是我国的主要能源。改革开放以来，煤炭工业取得了长足发展，煤炭产量持续增长，生产技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有所改善，对国民经济和社会发展发挥了重要的作用。但煤炭工业发展过程中还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题。随着国民经济的发展，煤炭需求总量不断增加，资源、环境和安全压力进一步加大。

一、煤炭工业发展存在的问题

一是国家煤炭工业的管理体制和政策存在严重问题。原煤炭工业部撤销以后，煤炭主管部门多次撤并，集中统一管理的力度严重削弱，资源、规划、技术管理分离、政出多门、管理人员大幅度减少，吴吟局长讲，原煤炭工业部有700多人，现在国家发改委管煤炭的算上他才5个人，根本管为过来，多省的管理体制也是一家一个样。另外，对煤炭企业的资源政策、税费政策、销售政策、成本政策等都很不合理，致使煤炭企业的负担明显加重。岳福斌教授讲，煤炭行业发展到今天几乎没有哪一个政策是对的，包括矿产资源法和煤炭法都存在很多问题。

二是资源开发秩序乱，资源浪费严重。近三年来，一些煤炭、电力、钢铁企业和有实力的民营企业积极投资煤矿项目，跑马圈地，炒卖探矿权和采矿权，少数地方出现了拍卖国家规划区和国有重点煤炭企业后备资源的现象，有的甚至将国家明令实行保护性开采的稀铁焦矿资源化整为零，将整块资源分割成小井田招标挂牌拍卖，严重影响了国家煤炭开发规划的实行，扰乱的正常的煤炭开发秩序。同时资源浪费严重，全国平均回采率只有35％，吴吟局长特别提到温总理就鄂尔多斯煤炭资源管理和浪费问题，国务院已经两次派调查组到鄂尔多斯进行调查。

三是产业集中程度低，市场稳定性差。2004年，全国有大小煤矿2.8万处，平均年产量不到7万吨。煤矿点多面广，产业集中度低，企业组织结构不合理，缺乏一批对全国煤炭供需平衡和市场稳定具有一定调节能力的特大型煤炭企业，导致市场竞争过度。当市场供过于求时，众多企业竞相压价销售，市场价格大跌，全行业陷入困境；妆市场供应紧张时，不少煤矿超能力生产，拼设备、拼人工、忽视安全和煤炭质量等问题突出。

四是煤矿安全条件差，人员伤亡率高。2002年，我国煤矿事故死亡6995人，其中占原煤总产量70％的国有煤矿占全国煤矿事故死亡人数的27.5％，而占原煤总产量30％的乡镇煤矿占全国煤矿事故死亡人数的72.5％。在事故死亡人数中，瓦斯事故占34.6％，水灾事故占7.5％。经过近几年的努力，我国煤矿百万吨死亡率虽已从2002年的4.94降到2004年的3.08，但与世界先进水平相比，仍属高死亡率。瓦斯和水灾类事故一次死亡人数多，社会影响大，仍是煤矿安全事故防范的重点。

五是综合利用水平低，环境压力越来越大。煤炭开采过程中每年排放的瓦期约120亿立方米，其中有效利用的只有10亿立方米。原煤洗选过程中每年产生煤矸石7000万吨，利用率仅为30％，已累计堆存近40亿吨。煤矸石堆存占用土地已经超过1万公顷。部分煤矸石自燃造成严重的大气污染。六是行业税负不合理，社会历史包袱沉重。一是现行增值税计征办法没有体现采选业的特点，加重了煤炭企业的税负。

国有及国有控股煤炭采选业实际增值税综合税率约为9.98％，高于1993年煤炭企业3.35％的平均综合税率6.63个百分点，每年多缴纳30多亿元。二是煤矿企业办社会的沉重负担，据测算，国有重点煤矿担负的矿区党校、医院、商业网点等社会服务功能，每年至少需要经遇支出60亿元。三是煤炭占铁路货运总量的40％以上，每年缴纳铁路建设基金160亿元。

二、促进煤炭工业健康发展的意义我国是以煤炭为主要能源的国家。

受能源资源结构的约束，煤炭将长期是我国的主要能源。煤炭问题实质上是中国能源问题，是中国能源安全的基本问题。

新中国成立以来，煤炭工业取得了长足发展，煤炭产量持续增长，生产技术水平不断提高，煤矿安全生产条件逐步改善。煤炭工业发展支撑了我国经济的快速发展，发挥了重要作用。

煤炭既是资源性行业，又是高危产业。我国96%的煤矿井工生产、地下作业，矿井开采深度大，水、火、煤尘、瓦斯、顶板和冲击地压等灾害俱全，煤矿管理和安全生产难度大。长期计划经济体制遗留下来的深层次矛盾与经济转型期中出现的新问题交织在一起，煤炭工业发展还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源利用率低、环境治理滞后，历史遗留问题较多等突出问题。随着国民经济的快速发展，煤炭需求的不断增加，煤矿安全、资源和环境压力将进一步加大。

三、促进煤炭工业健康发展的对策

（一）强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系

第一，加强对煤炭资源的规划管理。煤炭资源是重要的战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定，由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发。

第二，完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度。各级发展改革(煤炭行业)主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。各级国土资源主管部门要按照《中华人民共和国矿产资源法》和国务院行政法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。发展改革(煤炭行业)主管部门编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革(煤炭行业)主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。

第三，加大煤炭资源勘探力度。加大煤炭资源勘探资金支持力度，研究建立煤炭地质勘探周转资金，增强煤炭资源保障能力。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案；依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转让收入要按规定实行“收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘探投入，实现滚动发展。

健全煤炭地质勘查市场准入制度，培育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行勘查技术规程，进一步完善储量评估制度，依靠科技进步，提高地质勘探精度，保障地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠定基础。

第四，合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与科学的生产规划相结合，按照“统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。鼓励采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系，依法取得同级安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施“三同时”制度(同时设计、施工和投入使用)。

第五，保护节约和合理利用煤炭资源。修订煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管，达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改；逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销采矿许可证和煤炭生产许可证。加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实行；同时，要积极探索多种激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。

（二）、加快结构调整，加强煤炭供应体系

第一，加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开发布局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭企业为依托，加快神东、陕北、晋中等13个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。国家继续从中央预算内基建投资(或国债资金)中安排资金，以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行应积极改进金融服务，加大金融产品创新力度，切实支持符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。

第二，促进煤炭与相关产业协调发展。大型煤炭基地建设要与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。要加大投资力度，改革铁路和港口投资体制，鼓励企业法人、非公有资本参股建设和管理，抓紧建设和改造山西、陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。

第三，培育大型煤炭企业集团。

打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和“走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发由国有资本控股。鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。

( 国发 ［2005］18 号)

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。在我国一次能源结构中，煤炭将长期是我国的主要能源。改革开放以来，煤炭工业取得了长足发展，煤炭产量持续增长，生产技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有所改善，对国民经济和社会发展发挥了重要的作用。但煤炭工业发展过程中还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题。随着国民经济的发展，煤炭需求总量不断增加，资源、环境和安全压力进一步加大。为促进煤炭工业持续稳定健康发展，保障国民经济发展需要，提出以下意见:

一、指导思想、发展目标和基本原则

( 一) 指导思想。以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的煤炭工业发展道路。把煤矿安全生产始终放在各项工作的首位，以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线，按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展，统筹煤炭开发与生态环境协调发展，统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，实现煤炭工业持续稳定健康发展，加快建设资源节约型社会，为全面建设小康社会提供可靠的能源保障。

( 二) 发展目标。从 2005 年起，用 3 ～ 5 年时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团，煤矿安全基础条件有较大改善，煤矿瓦斯得到有效治理，重特大事故多发的势头得到有效遏制，煤矿安全生产形势明显好转，矿区生态环境恶化的趋势初步得到控制，煤炭法规政策体系逐步完善。再用 5 年左右时间，形成以合理保护、强化节约为重点的资源开发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系，以 《中华人民共和国煤炭法》和 《中华人民共和国矿产资源法》为基础的法规政策调控体系。

( 三) 基本原则。坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持治标与治本相结合的原则，着力解决影响煤炭工业健康发展的突出问题，同时抓紧完善法规政策调控体系，提高煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持 “安全第一、预防为主”的方针和综合治理的原则，促使煤矿安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项要素到位。坚持国家引导、扶持和企业自主发展相结合的原则，既要帮助企业解决历史遗留问题，为企业发展创造公平竞争的市场环境，又要尊重企业的自主发展权。坚持体制改革与机制创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度，建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，提高企业的活力和竞争力。坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化工等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协调发展。

二、强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系

( 四) 加强对煤炭资源的规划管理。煤炭资源是重要的战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定，由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发。

( 五) 完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度。各级发展改革 ( 煤炭行业)主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。各级国土资源主管部门要按照 《中华人民共和国矿产资源法》和国务院行政法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。发展改革 ( 煤炭行业) 主管部门编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革 ( 煤炭行业) 主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。

( 六) 加大煤炭资源勘探力度。加大煤炭资源勘探资金支持力度，研究建立煤炭地质勘探周转资金，增强煤炭资源保障能力。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转让收入要按规定实行 “收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘探投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，培育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行勘查技术规程，进一步完善储量评估制度，依靠科技进步，提高地质勘探精度，保障地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠定基础。

( 七) 合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与科学的生产规划相结合，按照 “统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。鼓励采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系，依法取得同级安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施 “三同时”制度 ( 同时设计、施工和投入使用) 。

( 八) 保护节约和合理利用煤炭资源。修订煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管，达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销采矿许可证和煤炭生产许可证。加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施同时，要积极探索多种激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。

三、加快结构调整，加强煤炭供应体系

( 九) 加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开发布局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭企业为依托，加快神东、陕北、晋中等13 个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。国家继续从中央预算内基建投资 ( 或国债资金) 中安排资金，以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行应积极改进金融服务，加大金融产品创新力度，切实支持符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。

( 十) 促进煤炭与相关产业协调发展。大型煤炭基地建设要与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。要加大投资力度，改革铁路和港口投资体制，鼓励企业法人、非公有资本参股建设和管理，抓紧建设和改造山西、陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。

( 十一) 培育大型煤炭企业集团。打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和 “走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发由国有资本控股。鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。

( 十二) 进一步改造整顿和规范小煤矿。各产煤地区要充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采。继续淘汰布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的小煤矿，坚决取缔违法经营的小煤矿。

( 十三) 加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。采用高新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装备与工艺，推动煤炭工业科技进步。大力推进中小型煤矿机械化，加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的技术服务体系。通过关键技术引进、技贸结合、合作制造、市场换技术等多种方式，提高煤炭重大技术装备研发和制造能力，促进重大装备制造国产化。加强企业、科研机构和各类院校的联合，推进技术创新体系建设。

( 十四) 规范煤炭市场秩序。深化煤炭流通体制改革，改革电煤价格形成机制，运用经济手段和必要的行政法规，合理调整煤炭企业与发电企业的利益关系。继续推进煤炭订货方式改革，鼓励供需双方自主衔接、签订长期供货合同。加快建立以全国煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充，以网络技术为平台，有利于政府宏观调控、市场主体自由交易的现代化煤炭交易体系。严格煤炭经营企业资格审查，取缔无证非法经营活动，清理煤炭运销环节乱收费、乱罚款，依法打击掺杂使假和偷骗税款等不法行为。

四、坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系

( 十五) 进一步落实安全生产责任。加强 “国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全生产责任制。完善煤矿安全监察体制，提高监察的权威性和有效性，强化煤矿安全执法检查。落实地方人民政府煤矿安全监督管理职责，建立地方人民政府领导分工联系本地区煤矿安全生产工作制度。认真实行煤矿安全生产许可证制度，强化煤炭企业安全生产责任主体，落实企业法定代表人作为安全生产第一责任人的责任精简企业管理机构，加强一线管理力量坚持煤炭企业内部安全生产机构派驻制度，严格执行煤矿领导干部下井带班作业制度。严格外包工程队伍资质管理和现场管理。建立煤矿安全生产风险抵押金制度。

( 十六) 加大煤矿安全投入。按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各类煤矿要按有关规定提取生产安全费用。国家继续从预算内基建投资 ( 国债资金) 中安排资金支持煤矿安全技术改造。对国家支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安排配套资金，专项列支，并与中央资金同时到位。各级财政、审计和煤炭行业管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款专用，安全改造项目顺利实施并发挥效用。

( 十七) 提高瓦斯防治技术水平。成立煤矿瓦斯防治部协调领导小组，加强煤矿瓦斯防治工作的领导和协调。设立国家瓦斯治理和利用 ( 煤层气) 工程研究中心，加强瓦斯防治科技攻关，立足于推动煤矿安全生产科技进步，从根本上扭转瓦斯事故多发的现状，加快瓦斯灾害监测预警、应急救援、瓦斯煤尘防爆、瓦斯抽采利用技术的研究。抓紧制订和实施全国煤矿瓦斯治理总体方案，尽快使煤矿瓦斯治理取得明显成效。财政、税务部门要尽快制定实施办法，对瓦斯 ( 煤层气) 抽采和利用实行税收优惠。煤炭企业要严格高瓦斯和瓦斯突出矿井的管理，建立健全危险源辨识技术体系、瓦斯抽采和监测监控体系、灾害预警救援体系，切实防范重特大瓦斯事故的发生。

( 十八) 提高煤矿职工队伍素质。建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘工人的素质和安全生产技能。对煤矿负责人和主要工种依法实行强制性安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。实行国家职业资格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特殊工种人员实行职业准入，持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。教育部门要加强与煤炭行业的合作，将煤炭行业有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划要与大型煤炭企业合作，尽快恢复或设立一批煤炭职业技术学校。要引导有关大专院校和中等职业学校按照煤炭行业市场需求培养懂安全、有技术、会管理的煤炭专业人才。要通过设立煤炭专业奖学金、减免学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业。

五、加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系

( 十九) 推进洁净煤技术产业化发展。发展改革委要制定规划，完善政策，组织建设示范工程，并给予一定资金支持，推动洁净煤技术和产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术，提高煤炭洗选加工程度。积极开展液化、气化等用煤的资源评价，稳步实施煤炭液化、气化工程。加快低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产业发展。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染物排放。

( 二十) 推进资源综合利用。按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展。按照就近利用的原则，发展与资源总量相匹配的低热值煤发电、建材等产品的生产。修改制定配套法规、标准和管理办法，落实和完善财税优惠政策，鼓励对废弃物进行资源化利用，无害化处理。在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，必须提出资源综合利用方案，并将其作为核准项目的条件之一。

( 二十一) 保护和治理矿区环境。煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设项目 “三同时”制度。按照 “谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保护、废弃物和采煤沉陷区治理。研究建立矿区生态环境恢复补偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。对原中央国有重点煤矿历史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，要制订专项规划，继续实施综合治理，中央政府给予必要的资金和政策支持，地方各级人民政府和煤炭企业按规定安排配套资金。

( 二十二) 大力开展煤炭节约和有效利用。积极引导合理用煤、节约用煤和有效用煤，努力缓解当前煤炭供求紧张状况，解决煤炭产需长期矛盾。大力调整经济结构，切实转变增长方式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，限制高耗能工业的发展。优化能源生产和消费结构，鼓励发展新能源，努力减少和替代煤炭使用。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。

六、制订和完善有关法律规章制度，健全煤炭工业法规政策调控体系

( 二十三) 加强煤炭法制建设。抓紧修订 《中华人民共和国煤炭法》和 《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。制定严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加强煤炭执法队伍建设，依法规范煤炭市场秩序，为各类煤炭企业发展创造良好的市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安全生产等方面的技术政策和行业标准、规范，建立健全企业内部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。

( 二十四) 切实减轻煤炭企业负担。各地要根据国家关于分离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。严格按照 1998 年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，切实落实原中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税返还政策。加快增值税改革步伐，落实对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担。

( 二十五) 促进煤炭企业接续发展。落实 《中华人民共和国煤炭法》有关规定，研究建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业。完善煤炭成本核算制度，保障煤炭企业增加接续资源，开展资源勘查，保护和治理环境，发展接续产业。重视煤炭合理开发与矿区经济社会的协调发展，在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿区经济转型。

( 二十六) 提高矿工劳动保障水平。加强煤矿质量标准化基础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工劳动强度。改革煤矿工作制度，将矿工入井时间缩短到八小时以内，并尽快实行四班六小时工作制。加强煤矿劳动保护用品的研发，煤炭企业必须为井下工人发放必需的劳动保护用品，不断提高劳动保护水平。加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查，做好煤矿尘肺病等职业病的防治工作，保护矿工身心健康。全面贯彻落实 《工伤保险条例》，各地劳动和社会保障部门要根据本地区煤炭企业的实际情况，制定煤炭企业参加工伤保险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实维护矿工的合法权益。

( 二十七) 提高矿工生活质量。劳动和社会保障部门要根据井下矿工的劳动强度和风险、生产环境等情况，制定或提高煤矿工人艰苦岗位津贴标准。各类煤炭企业应根据效益情况，逐步提高矿工收入水平。继续采取国家、地方政府、企业和个人共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题。

( 二十八) 发挥中介组织作用。进一步培育和规范中介市场，充分发挥行业协会等中介组织在行业统计、技术服务、安全评价、市场开发、信息咨询、行业自律等方面的作用，为企业提供优质服务，为政府宏观调控提供决策咨询，规范企业市场行为，维护市场公平竞争秩序。

煤炭工业健康发展事关国民经济发展和能源安全大局。各地区、各部门要加强调查研究，结合本地区、本部门实际，认真做好贯彻落实工作，抓紧制定和落实各项具体措施。发展改革委要会同有关部门加强监督检查和指导协调，认真研究解决煤炭工业发展中遇到的困难和问题，促进煤炭工业持续健康发展。

国务院

二○○五年六月七日

读图和结合教材可知：（1）山西是煤炭资源的输出省份，江苏是煤炭资源的输入省份；

（2）促使我国煤炭资源跨区调配的主要自然原因是资源分布不均，长期以来，承担煤炭资源跨区调配的最主要的交通运输方式是铁路；

（3）将煤转化为电能输出对输出地大气环境可能带来的影响是造成大气污染；煤炭资源调配对输入地能源供给的影响是缓解能源不足；

（4）加强煤炭后备资源储备区的煤炭资源开发利用，对当地社会经济发展的积极意义有把资源优势转变为经济优势，带动其它相关产业，促进当地社会经济发展．

故答案为：（1）输出；输入；（2）资源分布不均；铁路；（3）造成大气污染；缓解能源不足；（4）把资源优势转变为经济优势，带动其它相关产业，促进当地社会经济发展．