顺应全球化发展趋势

2009 年12 月修改的《可再生能源法》规定了总量目标制度，但没有在法律条文中明确规定总量目标，该法第七条规定，可再生能源总量目标由国务院能源主管部门制定并报国务院批准后执行。总量目标是一个必须实现的国家目标，是一个强制性的规定。我国是一个大国，各项情况相当复杂，并且地域差异很大，作为一个反映国家推动可再生能源发展决心和力度的具体体现的总量目标应当是通过权威的立法来推动的，只有如此，才能保证各地区统一的认识和行动。如澳大利亚于2001 年4 月通过了自己的可再生能源（ 电力） 法，在这部立法中明确提出了到2010 年全国增加9，500wh（ 2%） 的可再生能源发电，整个可再生能源产业的产值达到40 亿澳币。从最终的效果来看，正是因为通过立法明确了政府发展可再生能源的决心，投资者才清晰地了解国家支持的重点所在，引导了投资的方向，使总量目标得以实现。不可否认，我国目前已成为全球可再生能源的大国，根据国家能源局发布的数据，到2010 年底，我国的水电装机已经达到2. 13 亿千瓦，世界排名第一，风电并网运行容量超过了3100 万千瓦，太阳能光伏电池产量已占全球产量40%、达到了800 万千瓦。我国“ 十二五” 规划纲要中明确提出的目标是： 2020 年非化石能源占一次能源消费量15%，2015 年非化石能源占一次能源消费量的11. 4%。目前，正在制定的我国能源发展“ 十二五” 规划也将可再生能源作为了重点领域，虽然规划没有正式发布，但国家能源局已透露： “ 到2015 年，风电将达到1 亿千瓦，年发电量1900 亿千瓦时，其中海上风电500 万千瓦； 太阳能发电将达到1500 万千瓦，年发电量200 亿千瓦时； 加上生物质能、太阳能热利用以及核电等，2015 年非化石能源开发总量将达到4. 8 亿吨标准煤”①。而世界平均水平为2010 年达到10%，2020 年达到20%，2050 年达到50%。按照目前我国的能源战略规划，我国可再生能源在2010 － 2050 年期间的发展将明显低于世界平均水平，这种差距与中国未来在世界中的地位和作用远远不相适应。考虑到规划与实际实施结果可能还存在差距等因素，这种落后会更加显著。

上周晚些时候，拟议中的26GW-亚洲可再生能源中心(AREH)，从联邦政府那里获得了“主要项目地位”，该项目将使澳大利亚成为全球主要的氢等绿色能源生产国和出口国。

耗资500亿澳元(合356亿美元)的AREH项目，将利用西澳大利亚东部皮尔巴拉地区世界一流的风能和太阳能资源，将高达23GW的产能用于生产绿色氢和绿色氨。它还将为西澳大利亚皮尔巴拉(Pilbara)地区的当地用户提供高达3GW的能源生产，如采矿和矿产加工企业。

“主要项目地位”标志着该项目对澳大利亚的战略意义。在这种情况下，AREH与政府的技术投资路线图相吻合，该路线图强调氢是优先发展的技术。在10年的建设过程中，该项目还将提供2万多个直接和间接工作岗位，2027年开始运营后，还将提供数千个永久性工作岗位。

该项目的主要发展伙伴联盟结合了香港绿色氢气开发商洲际能源公司、CWP可再生能源公司、涡轮机供应商维斯塔斯公司和路径投资公司的专业知识。

CWP可再生能源公司创始人兼主管Alex Hewitt说:“我们很高兴能得到州政府和联邦政府的信任和支持，我们的宏伟愿景是利用澳大利亚的许多自然优势，在澳大利亚建立一个新的绿色氢工业部门。”

AREH公司将利用其可再生能源发电的电解槽从海水中制造氢——全产可产生高达100 TWh的电力——用于大规模生产绿色氢产品，以供应国内和出口市场。

国外在煤层气勘探开发中政策支持起了很大作用，我们可借鉴其所采用的政策和法律的成功实例，包括明确的法规框架、能源定价和补贴、所需的投资选择方案、对外国投资者的税收鼓励和免税期政策、环境保护鼓励政策、市场销售及用气鼓励政策等，有助于形成适用于中国煤层气工业的政策和法规。

一、税收优惠政策

政府可以采用不同的税收鼓励政策促进煤层气开发。美国的煤层气工业很大程度得益于为鼓励非常规能源项目的开发而制订的《1980原油意外获利法》中第29条税收优惠政策。该政策规定，1980～1992年钻成的煤层气井以及于1992年12月31日以前开钻的井中，投产井于2003年前卖出的煤层气均可享受与气价有关的税收补贴。根据该政策，若煤层气热值为8500k cal/m3，则在1998年、2000年和2002年，每1000m3煤层气的税款补贴额分别为42美元、45美元和49美元（表9-1）。

表9-1 美国历年煤层气补贴

① 1Btu（英制热单位）=1055.056 J。

美国目前对煤层气生产实行“先征后返”政策，即先按联邦税法征税，然后根据第29条税收优惠政策给予税款补贴。在多数情况下，煤层气生产者得到的税款补贴比上交的税款要多，因而可以得到实惠，积极性很高。尽管新井的煤层气生产不再有资格享受税收优惠政策，但是第29条税收优惠政策刺激了美国20世纪80年代煤层气工业快速发展，对其产量迄今仍保持强劲的势头起到了十分有效的作用。

二、投融资优惠政策

即使在一个预可行性评估已表明目标区的煤层气项目的经济性具有吸引力后，缺乏投资仍然可能拖延项目。煤炭企业自己通常没有多余的现有资金投资于煤层气开采和利用项目，因为现有的资金必须投资于其主要的煤炭生产方面。另外，一些借贷机构可能对仍然比较新的煤层气开采和利用概念不熟悉，所以项目开发者不能保证获得进行项目所需的预先投资。在美国，已有广泛的解决方式帮助项目获得投资。这些方式包括提供拨款、贷款、贷款担保、证券投资及其他的资助。

（一）提供拨款

从联邦、州及地方政府获得的这种资助中，州政府提供给企业的资助是最多的。除了美国能源部的科研攻关项目外，并没有专为煤层气而设立的拨款和贷款项目。但是，联邦、州及地方政府已设立了许多项目资助总体经济开发、能源开发、环保项目、小企业发展及农业地区的开发，其中许多项目可用于煤层气项目。

拨款是对企业资助最直接的形式。拨款不同于贷款的是其将来不用偿还。在美国，因为拨款不需要企业偿还，所以政府对企业直接的巨额拨款很少。尤其是联邦政府不直接向企业拨款，但确实向州政府和地方中介机构如非盈利性的转借公司提供拨款。许多州政府直接向企业提供拨款。这些拨款趋向少量，并不是大型预先资本开支的全部。宾夕法尼亚能源开发局（PEDA）资助开发、促进或更有效地利用宾夕法尼亚的能源资源拨款最大数额为75000美元。

（二）美国与煤层气项目有关的援助资金渠道

虽然各州和地方政府对煤层气企业的财政支持可能更为直接，但是仍然可以从联邦政府部门得到有力的资金支持。根据美国环保局1996年3月发表的报告《联邦政府对煤层气项目资助指南》，下列部门能提供优惠贷款和援助。

（1）农业部。农业部农村企业与合作开发局为农村企业提供贷款、贷款担保和援助资金，其主要对象是农村地区新技术应用项目或微利项目。其援助形式主要有3种：向农村地区的私人机构、公共机构及个人提供贷款担保，以帮助他们获得资金；向当地中介部门和州中介部门直接提供贷款，让他们能够向农业地区的企业或社区发展机构提供贷款；拨款给当地的中介部门，作为企业的循环贷款、成本资金等。1993～1995年直接贷款总额为1.6亿美元，年利息为1%，最长贷款期为30年。由于许多高瓦斯矿井处于农村地区，比较容易从本地农村信贷部获得煤层气项目贷款，贷款限额为15万美元。贷款担保项目限额为1000万美元，最长期限也为30年，1993～1995年提供贷款担保8.49亿美元。

（2）商业部援助项目。商业部经济发展局援助对象主要是长期经济困难地区。1992～1994年提供援助资金总额为4610万美元。据该局称，高瓦斯矿井发展煤层气发电、管道输气销售或居民用气项目都有资格获得援助。

（3）小企业管理局援助项目。小企业管理局主要是为那些无能力获得私营银行贷款的小企业提供贷款担保，从而使得银行愿意向这类小企业提供贷款，节能项目可获优先考虑。1993～1995年小企业管理局共提供贷款担保215亿美元。煤矿回收煤层气项目一般都属于节能项目，特别是煤层气提纯、矿井乏风利用、生产甲醇或瓦斯汽车燃料项目都是优先考虑项目。

（4）科研资助。能源部下属的摩根顿能源技术研究中心从事天然气利用技术研究以及煤层气技术开发。能源部还向有关公司提供资金，帮助开发煤层气商业性示范项目所需要的技术。

另外，美国各界也纷纷在煤层气领域投入大量资金。美国在1975～1992年间科研投入达1.4亿美元，而煤层气项目基建投资则达45.4亿美元。

三、环境政策

近年来，由全球气候变化引起限控温室气体排放问题越来越成为国际社会关注的一个焦点。化石燃料燃烧引起的二氧化碳排放，是人类社会活动中最主要的温室气体排放源，而煤层甲烷的“温室效应”相当于二氧化碳的22倍。开发利用煤层气，是限控温室气体最有效的技术手段之一。

美国政府为了实现其控制温室气体排放的目标，制订了以市场为导向的经济鼓励政策，主要包括可交换排放权和排放费等。

（1）可交换排放权。可交换排放权是由政府规定的允许某一工业形成的全部排放量或排放率。这一总排放量在该部门各企业之间进行分配，并采用允许排放量管理制度，因此每个企业获得一定数量的排放权。内部分配后，企业便可以交换这些配额，在排放权的交换市场中，每排放单位的价格大致相当于未来排放物的减排成本。可交换排放权制度能使更经济地减少排放量的企业将多余的排放权出售，而减排成本高的企业可选择从其他人手里购买多余的排放权。回收煤层气的定额可以在二氧化碳可交换排放权制度中进行交换。

（2）排放费。征收排放费可使企业以它们能够实现的最低成本来减少其排放量；此时排放物的减排成本低于排放成本。排放费收得过低，只能起到一种特种税作用，并且管理成本过高；排放收费标准过高，虽然会明显减少排放量，但会影响企业产品的竞争力。征收煤层气排放费将使煤炭成本增加，进而影响煤炭销售，但煤矿的经营者有义务承担环境成本。

四、鼓励利用煤层气发电政策

煤层气利用的一个重要领域是煤层气发电。在德国，2004年颁布《可再生能源法》规定：利用煤矿瓦斯的供暖发电厂可享受20年每千瓦时6.6%～7.7%的固定退税率，新厂税率每年还可递减2.0%。5×104kW以下的煤层气发电设备，每生产1kW电补贴7欧分（相当于每立方米气补贴0.21欧元），鼓励有效利用煤矿抽排瓦斯和煤层气开发，并将减少煤层气排放和加强煤层气开发利用列入“国家气候保护计划”。1998年在蒙特斯尼斯矿开采利用已关闭矿井瓦斯的供暖发电厂运转成功。2004年出台《可再生能源法》后，在各项优惠政策的鼓励下，最近又有多个3×104～5×104kW能力的供暖发电项目陆续投产。截至2004年，已建成利用矿井瓦斯的35个供暖发电项目，总发电能力约600×104kW。

美国对利用可再生能源的小型发电厂给予“合格设施”鼓励政策，并将这一政策逐步扩大到适用于煤层气发电厂，鼓励煤矿将煤层气发电厂的部分电力售给供电局，支持煤层气利用。

五、价格政策

美国实施绿色定价与电力公司补偿。绿色定价就是用户可以选用标准价的常规电力或电价略高的绿色电力，电力公司负责购买足够的环境友好性能源来满足用户的需要。例如，美国的尼亚加拉莫豪克电力公司是全美第一家实施绿色定价的公司，该公司的绿色定价计划包括每月收取6美元的用户附加费，其中1美元用于植树，其余5美元用于开发可再生能源。考虑到温室气体减排成本和常规发电设施的增容，电力公司投资绿色电力是具有吸引力的。

电力公司可通过多种方式加入绿色定价计划。例如直接向煤层气回收项目投资；从回收甲烷的煤矿购买排放许可；以SO2排放许可交换温室气体减排额；参加由多个电力公司合资建设的煤矿甲烷回收项目并共享减排额。例如俄亥俄电力公司购买该州内尔姆斯一矿甲烷所发的电，用这种绿色电力代替部分常规电力，从而减少CO2的排放；而尼亚加拉莫豪克电力公司则已用CO2减排额来交换SO2排放许可。

六、煤层气的所有权和法规问题

煤层气开发是受众多的因素所制约，除了储层地质条件、开采技术和经济条件以外，还必须考虑其他方面的综合因素，包括煤层气的所有权和煤层气开采法人的稳定性问题。其中煤层气所有权是个最复杂的问题，甚至在一个国家里由于制定法规机构的不同，会对煤层气所有权的含义也有所变化。即使在煤层气即将开发的地区，要给煤层气所有权明确的规定也是很困难的。因此，长期以来煤层气所有权一直是一个有争议的问题，多种法律的解释和悬而未决所有权立法问题成为煤层气开发利用的一大障碍。

常规的石油和天然气在地质上是可以分离的，而煤层气的储层是煤层，很难将煤层与煤层气所有权完全分离开来，而煤炭、石油和天然气的开采者和土地所有者都可能声称拥有煤层气所有权。因此，煤层气所有权问题是影响煤层气开发最重要的法规问题。

（一）美国煤层气的所有权和法规问题

在美国亚拉巴马州的黑勇士盆地和阿巴拉契亚盆地中煤层气的开发，也存在所有权问题的约束。现美国对煤层气所有权问题有两种看法：一种看法认为拥有土地就拥有地下矿产的一切所有权；另一种看法认为拥有土地，但对地下的煤层气无所有权，这是由于煤层气可以流动，因此需要对这些气体建立实际的所有权。甚至在美国一些地区煤炭企业主与煤层气企业主之间在煤炭和煤层气开采上也存在矛盾，煤层气钻井影响煤炭的开采作业，妨碍煤炭长壁工作面的开拓，同时钻井的水力压裂激励也危害煤层顶板；而煤炭企业主为了安全生产，用通风方式排放甲烷，使煤层中煤层含气量大大减少。

在美国煤层气所有权问题一直是长期争论的一个问题。目前美国的伊利诺伊州、印第安纳州、肯塔基州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州、田纳西州、西弗吉尼亚州等制定了适用于本州的煤层气所有权的法规，主要如下：

（1）煤层气与煤炭分立所有权。美国蒙大拿州法院认为，煤层气是属于煤炭资源的一部分（1993年）。而亚拉巴马州最高法院认为，煤层气与常规天然气一样，法律应给予所有权，如果煤层气属于煤炭，煤炭企业主就必须勉强去开发有竞争性的资源，但煤炭企业主缺乏开发煤层气的专门技术和知识。

（2）早期获得权利者优先。煤层气的所有权是依据早期获得的资源权利，而决定分配给煤炭或煤层气企业主。这种情况类似于澳大利亚昆士兰州的煤层气开发，例如早期获得了煤炭开采租借权，然后煤炭主将有权开采煤层气。1994年这项政策开始在美国部分地区执行。

（3）彼此共同存在的权利。煤层气企业主有权进行煤层气的开采，而煤炭企业主也有权在煤炭开采活动中抽取相关的煤层气。例如在美国科罗拉多州煤炭承租人有权抽采煤层中的甲烷，作为煤炭开采中的一种安全步骤，而煤炭承租人无权开采煤炭未开发区的甲烷资源。

（4）分享所有权。煤炭企业主和煤层气企业主们对煤层气开发将有相同的份额，这可鼓励物主们合伙经营，以最小的风险和最大的灵活性去开发煤层气。

（二）英国煤层气的所有权和法规问题

在英国，目前尚未采用大量地面钻进进行抽取煤层气，而主要是从井下进行煤层气的抽采。井下煤层气的抽采仅存许可权，而无煤层气所有权的问题。在英国，土地拥有者一般对地下矿床不具备拥有权。

1946～1994年间有关的英国煤炭工业法规中曾规定，煤炭是属于英国煤炭公司，石油和天然气由国家拥有。英国煤炭公司对煤层气开采的法规有监督的权利，并每年颁发煤层气钻井的许可证。1994年英国又通过《煤炭工业法》，规定任何石油或天然气以及包含在煤炭中吸附或解吸的气体均属国家所有，新建立的煤炭权力机构（Coal Authority）将对煤炭和煤层气开发的许可权负责，并制订煤层气勘探责任的法令。英国煤炭权力机构在一般条件下，将不会同意煤层气企业主申请进入煤炭开采区开采煤层气，如有助于煤炭开采又可促进煤层气回收条件下可以例外。如果煤炭权力机构同意在煤炭开采区进行煤层气开发，就必须考虑到煤层气钻井煤层激励等对煤炭开采危害的程度，并需要采取措施尽量减少危害的程度。

（三）德国煤层气的所有权和法规问题

在德国煤层气的开发所有权问题，已在1993年8月的联邦会议上正式通过公布规定：煤层气是一种独立的资源；按德国的各种法律规定，煤层气是一种碳氢化合物，不属于煤炭的一部分；在煤炭开采过程中，遇到煤层气可以进行抽取或排放，并且采矿公司把抽取的煤层气可用于市场交易。

（四）澳大利亚煤层气的所有权和法规问题

在澳大利亚，新的《石油法》将煤层气定义为一种碳氢化合物，因此，煤层气勘探开发许可证的发放与石油天然气一样。这一规定使外国公司在煤层气开采和销售方面享有更大的合法权利，它成功地解决了煤炭开采公司和煤层气开发公司之间的纠纷。截至1996年5月，仅在澳大利亚昆士兰地区就颁发了21个煤层气开发许可证。

澳大利亚将啤酒转化为沼气的原理是通过使用大型密封混凝土罐将下水污泥于无氧环境中加热分解从而生成沼气，而啤酒氧化过程中会释放大量热能，可让下水污泥充分加热分解进而提高沼气产量。 

新冠肺炎疫情的蔓延造成不少企业遭到毁灭性的打击。许多中小型企业因为长期没有收入来源无法负担员工和厂房的费用而倒闭。在疫情中挺过来的企业，也面临着不小的压力。

就拿澳大利亚的啤酒生产企业来说，啤酒不是白酒，白酒的储蓄时间很长，而啤酒的保质期只有六、七个月。这让许多主要生产啤酒的企业陷入进退维谷的境地。不过根据今日有关国际新闻报道，部分过期啤酒被格莱内尔格废水处理厂回收利用，将啤酒流向废水处理机器，使其转化为沼气进行发电。这样一来，既解决了啤酒工厂因为无法外销导致啤酒过期造成的巨大损失，又使其废物利用转化为电能。

随着科技的发展，传统的工业供电方式已经逐渐被新能源供电方式所替代。传统供电方式主要是利用煤炭发电，这种方式既污染环境又浪费资源。地球上煤炭资源是有限，属于不可再生能源，现在处于告急状态，而且煤炭的开采工人也面临着不小的压力。而新能源方式供电一般是指在各种化学原理的基础上加以开发利用的可再生能源来实现电力的转换。包括风力、太阳能、氢气等都属于新能源。

新能源的开发降低温室气体的排放量，改变全球气候，进一步阻止全球变暖的速度。另一方面，如利用氢气发电可以制造出水来，也可以缓解水资源的短缺。现在，新能源开发一直是我国科学家的研究方向，相信有一天会实现新能源的全面化。