最高检发布检察机关督促整治非法采矿公益诉讼典型案例，起到了哪些警示

来源:光明日报

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9月28日，晋阳湖·首届集成电路和软件业峰会在山西太原举办，签约项目131个，总投资800亿元，全面打造山西数字经济2.0版。

提起山西转型，人们说得最多的一句话就是“因煤而兴，因煤而困”。如何摆脱对煤炭的过度依赖，是山西转型发展的实质和关键。

如今，从崇煤到崇 科技 ，从挖煤到挖文化，从靠煤到靠环境，山西正在一步步走出“煤炭依赖”的困境。

从崇煤到崇 科技

今年6月，新元煤矿开通我国首个煤矿井下5G网络，这也是目前地下最深的5G网络，推出机电硐室无人巡检、掘进面无人操作、综采面无人操作3项5G应用，逐步实现矿井无人化、自动化、可视化运行。

“在煤矿布局5G，是煤矿智能化提出的新要求。”阳煤集团党委书记、董事长翟红说，近几年的智能化建设中，新元煤矿已减少各类井下操作人员321人。在打造全国“5G+智慧矿山”标准规范制定和构建5G工业应用产业集群方面，阳煤集团正重新定义着未来采矿新模式。

煤炭行业转型发展如火如荼，而钢铁行业已经尝到了转型的甜头。在太钢不锈钢精密带钢有限公司生产车间，一卷卷薄如蝉翼的“手撕钢”缓缓而出。

8月，该公司在箔材薄化上实现重大突破，更薄“手撕钢”面世，在极限厚度0.02mm的基础上再降0.005mm，用于新能源 汽车 电池。截至目前，太钢18种特殊钢产品为国内首创，26种产品市场占有率第一，40多种产品有效替代进口。

山西传统行业开出新花，新兴行业更是生机勃勃。集成电路和软件产业是山西转型发展蹚新路的重要突破口和主攻方向之一。1至8月，山西全省软件业规模以上企业主营业务收入同比增长近40%，软件业务收入同比增长97.17%。全行业实现利润同比增长21.71%，形成了一批具有山西特色的行业应用。

从挖煤到挖文化

9月5日晚，2020年左权民歌汇落下帷幕，而“左权热”和“民歌热”却持续升温。大数据监测统计，自6月9日新闻发布会至9月8日8时止，“2020年左权民歌汇”相关话题网上阅读量累计达8.26亿次。

2019年，晋中市创新思维创办左权民歌汇，让散发着浓郁泥土气息的左权民歌唱响全国，走向世界，成为山西省对外交流的又一张文化名片。

民歌汇的举办，不仅带火了左权民歌汇的舞台和品牌，还直接带动文旅产业双向开发，带动1.1万名贫困人口稳定脱贫。

晋中市委常委、宣传部部长任秀红说：“通过举办民歌盛会，就是要激活生态文旅资源、创新文旅融合路径、打造特色文旅品牌，在向全国、全世界传递民歌之美中，为左权生态文化 旅游 聚人气、创品牌、打市场。”

左权民歌汇的成功举办正是山西实施文化强省战略，做强做优文化 旅游 产业的一个缩影。以文促旅，以旅彰文。近年来，山西在培育文化 旅游 业成为转型发展的战略性支柱产业上大步前行。

“走进山西，就如同走进了中国 历史 博物馆，时时处处感受着中华文明的 历史 脉动。”山西省委书记楼阳生这样推荐山西，“五千年文明看山西，游山西就是读 历史 。”

9月10日，山西省第六次 旅游 发展大会举办，掀起了新一轮文化 旅游 发展高潮。山西省文旅厅厅长王爱琴表示，一年一度的旅发大会，展示的是山水美景，推广的是厚重 历史 ，凸显的是“游山西读 历史 ”的深刻内涵。据悉，仅旅发大会期间，黄河、长城、太行三大板块，共签约18个项目，共计317.2亿元。

从靠煤到靠环境

9月15日，山西省生态环境厅发布消息，经过全方位综合治理，山西地表水环境整体持续向好，8月全省58个地表水国考断面全部消除劣V类。

9月16日，太原的天空，清澈透亮得犹如一面镜子，PM2.5只有2微克/立方米，创 历史 单日最优记录。就在8月，山西全省PM2.5平均浓度为24微克/立方米，达到有监测记录以来单月最好水平。

“人说山西好风光”美景重现的同时，“人说山西好环境”的声音也在耳边回响。

9月23日，深圳华侨城洲际酒店，珠三角地区投资山西重点项目推进会在这里举行。来自山西15个部门的相关负责人，针对企业诉求作出“点对点”答复，提供“一企一策”个性化服务方案，给企业老总吃了颗“定心丸”。

位于山西转型综改示范区晋中开发区的金科山西智慧 科技 城项目，从签约到开工仅用了37天，从开工到项目招商中心正式开放只用了8个多月，实现了当年签约、当年拿地、当年开工、当年开园招商，成为山西投资项目承诺制改革中的经典案例。

今年3月1日，《山西省优化营商环境条例》试行，标志着山西优化营商环境工作进入法治化、规范化轨道。一枚印章管审批、一个平台管交易、一个系统管监管、一部热线管便民……山西省各级部门积极行动起来，统筹推进打造“六最”营商环境专项行动，为山西在转型发展上率先蹚出一条创设一流营商环境的新路。

据考查，北宋以前煤已有开采。据《宋史》载，庆历五年（1045年）就以开采石炭为主，《元一统志》在盂县物产中载有“炭窑13处，在县南80里招贤村，岁办官课”。开采方式为原始手工操作，使用一镐、一锹、一油鳖，大都是弯腰手刨，手拉肩挑筐从坑下往出运，自取烧用，农闲而作，农忙而辍。招贤村就包括现在的路家村镇，路家村镇有一条河叫“招三河”，就是以“招贤三都”得名。由此看来，采煤的历史在路家村镇可谓由来已久。但是因为“黑窑”被撤职的官员可能自盘古开天以来，胡元军、郭永进应该是该镇首例了。这表面看来是个小问题，不过是两位底层官员的撤职嘛，比他们大的官该撤照样撤！但细细究来又觉得有点味道，为什么要撤他们呢？是不是撤了他们，路家村镇的“黑窑”就永远绝迹了呢？是敲山震虎、杀鸡给猴看，还是封建人治的历史重演？据了解，胡、郭二位被撤是因为所管辖区内的两座煤矿，分别叫做刘家村煤矿一号井、刘家村煤矿三号井。这两座矿在历史上给路家村镇的发展作出过突出贡献，养活了无数当地以及外地的煤矿工人，因为煤矿改革的缘故，这两座煤矿成了“黑窑”。这里，我们先来看看煤矿的“改革”，我们以外行眼光，先不说煤矿改革对煤矿的安全生产起到什么作用，我们先来看看如今煤矿的产权：现在不说矿长了，矿长只是个打工的，矿主才是真正的煤矿主人，盂县大部分的乡镇煤矿都变成了个人的独资企业，这些矿主的身份构成，我想全盂县人都知道，中间有多少国有、集体财产流失了，矿主和乡镇干部清楚。改革的成功不成功，广大盂县人民、煤矿工人清楚。由于全球能源紧张，煤炭想当然成为紧俏商品，价格不断上涨，于是乎“黑窑”就增多了，在盂县产煤乡镇，随便找一个人问问，可能他就是一位“窑主”，他会大言不惭地告诉你：我挖的口子如何如何好，是“坡井”还是“竖井”，没有“故空”，“实疙洞洞”的，我自从挖了这个井后，政府老来查，老罚我款，我扛不住，你要是有“硬关系”，就承包我的“窑”干，每上一吨不多，给我50元就行了，村里的事我负责摆平，外面的关系你搞定。就这么简单，一个生意有可能就谈成了，然后羊毛出在羊身上，钱都是从“黑窑”里出的，然后双方都发财。“黑窑”最忌讳的和“明窑”一样，也是安全问题，有些“黑窑”的安全设备甚至比“明窑”都搞得好，这是大型一点的，小型一点的在安全方面我认为重视程度不次于“明窑”。倒是在“黑窑”界流传着检查逼死人的传说，一天夜里，“黑窑”正在生产，突然接到“线人”电话说“公家”来检查了，一位外地民工发动了三轮车就跑，结果慌慌张张跌桥底下摔死了，那天据说还是年三十的除夕之夜，唉！可怜连个年都没过成。因为不是在煤矿发生的事，所以这事后来就不了了之了。胡、郭二位因为“不走点子”遇上了一位后来被盂县业内人士称为“沙尘暴”的沙厅长，是个女厅长，具体哪个厅，笔者不得而知，反正人家官大，“官大一级压死人”，况且人家比他们大好几级，被撤职也是正常现象。关键问题在于，他们真的该撤职吗？出了比他们更大的事又应该如何处置？是不是撤了他们盂县就没有“黑窑”了？在这里，我不禁要反问那位沙厅长，你真的是为了杜绝私挖乱采才来的盂县吗？你来盂县后私挖乱采真的停止了吗？你走以后盂县再没有私挖乱采了吗？我们不需要你的回答，你回答是肯定的，盂县人民却是否定的。我代表盂县人民（当然，我无法官方代表）问你：“你就丝毫没有功利主义吗？你是否真的是为了盂县人民而作出如此决定呢？你是否想用盂县人民的鲜血染红你的红顶子呢？”这些都是无法在正式场合讲的语言，我也无此胆量敢当面质问沙同志，沙同志也不一定会认帐，反而会大发雷霆。但是我不知怎么地，认为胡、郭二位太冤了，在他们任职期间，路家村镇并没有出现“黑窑”无人管理死了人的现象，倒是他们离任后，此类现象不胜枚举，这也是他们的责任吗？后来上任的路家村镇官员的情况比他们更糟糕，这怎么解释？他们也没有被撤职，这又如何解释？！胡、郭二位被撤职了，我作为一名普通百姓为他们辩解可能会被怀疑我得了他们多少钱，实话说，我一分也没有，我只是不愿意我们的社会主义国家再遭受创伤，我们的山西、我们的盂县也经受不起更多的挫折，我们本来是伊拉克般的能源大省，但是实际情况却是中国最贫穷的省，中国从古到今，山西在现代才如此“倒霉”，我们山西该如何打算，指望“沙尘暴”式的官员，我山西将来如何出头？我盂县在春秋时期为一方诸侯，名曰：“仇犹”，几千年来，人杰地灵、物产丰富，尤其煤炭更甚。祖宗资产被层层盘剥而去，自己子孙将如何黄泉面对？我不是私挖乱采者的代言人，我只是想我们还可以做的更好一些，我痛恨一个农民不去种地而私自去挖“黑窑”，但我更痛恨管理者不去劝阻反而用各种手段和他们勾结起来共同破坏，这不能怨胡元军，不能怨郭永进，这是我们整个社会的弊端，他俩的倒霉正好说明他们是正合适的替罪羊！他们是新一轮资源竞争的替罪羊，他们被撤的冤！请广大盂县网民睁大眼睛，他们被撤职后，在百度盂县吧有多少攻击他们的帖子，又有多少是合理的？！除了恶意诽谤外，有多少是有证据的正面讨论？正应了一句话“墙倒众人推”，胡、郭二位如有幸看到本人替他们辩解，也可以欣然了。终上所述，胡、郭二位的撤职是盂县的一大失误，是为了迎合省里某位领导的好恶而作出的武断决定，是欠考虑的，是不符合社会主义民主法治的行为，希望广大盂县网民擦亮自己的眼睛，不要被假相所迷惑，记住：盂县还得盂县人治！

诚然，山东省近两年矿业事故时有发生，安全生产压力较大。碳达峰与碳中和背景下，作为耗煤大省也应严格控制煤炭消费的增长。且从新旧动能转换角度，《行动方案》的出台可以理解为山东在向高质量发展之路上迈出的重要一步。

但也要看到，煤炭是我国主体能源。煤炭产业是国民经济基础产业，涉及面广、从业人员多，关系经济发展和 社会 稳定大局。在国家推动煤炭行业供给侧结构性改革取得显著成果之后，在我国特殊稀缺煤种资源枯竭问题逐步显现背景之下，再考虑到当前全国煤炭供需异常偏紧的局面，通过如此大规模、短时间内关停退出有效煤炭产能的方法是否妥当？

下文将围绕依法治国、合理行政、安全生产、资源保护、能源安全、产业链条、股权债权、就业民生、财政税收、安全发展十个方面进行一些探讨。

一是从依法治国的要求来看。

关于煤矿关闭退出的政策可以参《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发【2016】7号），其中基本原则第一条便指出：充分发挥市场机制作用和更好发挥政府引导作用，用法治化和市场化手段化解过剩产能。

所以无论从依法治国的要求，还是从法治化去产能的国家政策要求来看，地方政府出台煤炭产能关停退出政策时都必须经得起合法性检视，遵循法治思维、运用法治方式、在法治的轨道上行使行政权力。

《行动方案》里涉及的关停煤矿都是依法设立和依法开采的合法煤矿，根据《中华人民共和国矿产资源法》第四条、《中华人民共和国煤炭法》第六条、中华人民共和国民法典》第三百二十九条等有关规定，无论是煤矿企业缴纳价款后依法获得的矿业权还是企业投资建设形成的企业财产权利都应当受到法律保护。行政机关做出关停煤矿的决定，必须有明确的事实依据、法律依据并符合法定程序，否则有违依法行政的法治原则，也有悖依法治国的基本方略。企业合法财产权保护到位，法治化营商环境才能建立，才能激发市场主体活力，企业才能安心经营、放心投资。因此，涉及关停退出煤矿问题，法治必须先行。

二是从合理行政与程序正当原则看。

首先，地方政府关停煤矿应遵循“合理行政”原则。“合理行政”最重要标准是“比例原则”（最小侵害原则），行政机关应尽量采取对行政相对人和行政相关人权益损害最小的方式。《行动方案》里涉及的关停煤矿，很多都是正值“青壮年”的主力矿山，国家为勘探资源已经投入大量资金，企业开发建设投资也同样巨大，而且涉及大量职工安置问题，未经科学评估（即是否存在更优的替代性方案）和风险压力测试（即企业和经济 社会 是否能够承受），这些经济账不算清楚，简单化的“一关了之”或不符合行政“合理化”的原则。另一方面，即使政府部门基于公共利益必须依法关停煤矿，按照有关法律规定，也应当对相对方和相关方给予必要的行政补偿，这也是用法治化和市场化方式关闭退出煤炭产能的当然要求。

其次，应遵循法定程序。对于政府部门做出关停矿山等涉及相对人重大利益的行政行为时，行政机关应当充分听取煤矿企业的意见，保障相对人基本的陈述申辩权。行政机关通过听证等方式听取相对人的意见，有助于政府提高行政决策水平，也有利于推进法治政府建设，推动政府部门遵循法治思维、运用法治方式、在法治的轨道上行使各项权力，打造职能有限、行政有为、运转高效的政府。

综上，政府相关部门在做出决策前，应充分发挥公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等重大行政决策法定程序的作用，提高行政决策的科学水平。本次山东省大范围关闭退出煤矿的行政行为是否符合“合理行政”原则并严格遵循“法定程序”，是否已经统筹处理好煤矿关停退出与保供应、保民生、保安全、保稳定的关系，有待商榷。

三是超千米冲击地压矿井是否应一刀切。

诚然，伴随开采深度增加，地压、地温等问题有加剧的倾向。但是否意味着超过千米的冲击地压矿井就不能做到安全生产或不可防控灾害事故？开采深度小于千米的就更加安全？结合本次关停的为超千米冲击地压矿井情况，从地压控制或者冲击地压防治的角度来说，或未必如此。单纯以“千米”作为冲击地压是否安全的判断标准有待商榷。

冲击地压的发生和危险性受采深、地应力、煤岩冲击地压倾向性、地质构造、开采条件、开采强度、支护强度、防治能力等多因素影响，有些矿井虽然采深超过千米，但布局合理、防治能力较强，完全可以保证安全开采，反而部分矿井虽然采深不深，但其地应力复杂、开采条件差，冲击地压危险性和防治难度更大。

冲击地压防治应当坚持“区域先行、局部跟进、分区管理、分类防治”的原则，按照“一矿一策、一面一策、一头一策”的形式进行冲击地压防治，避免出现“防治技术的拿来主义”和“一刀切”式的规定，进而切实的提高冲击地压防治效率，保障矿井的安全生产。

四是从保障国家能源安全角度看。

煤炭不仅是重要的工业原材料，更是能源，这是显著有别于其他类关闭退出行业的重要一点。能源安全是关系到国家和地方稳定的重大问题，在去年党中央提出的“六稳”“六保”中，保障粮食和能源安全是为重要一环。虽然降低煤炭消费占比，构建以新能源为主体的新型电力系统是大势所趋，但也要看到当前我国能源消费中煤炭依然占据绝对主力地位（去年占能源消费量的56.8%），且伴随风电、光伏等新能源装机和发电量占比逐步提高，煤炭和煤电在能源兜底保障中的作用或将越加凸显。

国家发改委近期也公开表示，“十四五”期间煤炭消费依然还处在增长阶段。去年冬季多地缺煤、缺电（电力）导致拉闸限电的情景还记忆犹新。今年以来，煤炭供需更是持续偏紧，从上游到下游的库存都处在中低水平，后续的迎峰度夏、度冬都还需要增加煤炭供应来保障基本的电力、热力需求。

如此背景下，大规模关停主消费地的有效煤炭产能，势必对国家能源安全带来挑战，尤其是山东作为传统煤炭消费大省，煤炭消费量在接近4亿吨/年水平，煤炭现有产能产量只有一年1亿吨出头，需要大量的净调入来满足缺口。若轻易关停1/3左右的省内产能，如何落实保障能源安全的要求，如何应对需求的缺口，如何确保省内不发生供电、供暖问题？这些也是需要去慎重思考的。

五是从矿产资源保护角度看。

我国煤炭资源虽总量较丰富，但人均量依然偏低，而且作为本次关停条件的1000米以深资源尤为关键。有学者表示，我国已查明在1000m以下的煤炭资源储量约为2.95万亿吨，占比我国煤炭资源总量的1/2以上。伴随采深增加，超千米区域煤炭资源的开采不久将来或将占有重要地位。

更关键的是，本次关停的煤矿基本都属于炼焦煤煤矿，其所涉及矿区均为国家层面明确规定的特殊和稀缺煤类矿区。国家对特殊和稀缺煤类实际上是实行保护性开发利用政策的。根据国家发展改革委《特殊和稀缺煤类开发利用管理暂行规定》（国家发展改革委令第16号），坚持统一规划、有序开发、总量控制、高效利用的原则，禁止乱采滥挖和浪费行为。生产企业应当制定管理制度，对采区回采率完成情况进行考核。由此看来，无论从开采深度还是从特殊稀缺煤种的属性来看，简单关停1000米以深的特殊稀缺炼焦煤煤矿与我国煤炭资源特征和相关保护性开发的规定或不相符合。

六是从产业链保护来看。

在去年严峻的疫情冲击下，我国率先克服疫情不利影响，成为去年全球唯一实现正增长的主要经济体。这其中，与我国产业链的完整性与抗风险能力密切相关。构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局成为我国当前和今后一个时期的主要任务。

由此可见，保持产业链的完整性与稳定性关系到我国经济可持续 健康 发展，关系到区域与行业的经济运行稳定。本次关停涉及到的炼焦煤通过洗选加工，产出精煤供给下游焦化企业，进一步延伸至钢铁工业，洗后的中煤、煤泥可供电厂用于发电。如此大规模的关停煤矿，其涉及到的下游电厂、焦化厂、钢铁厂、化工厂等一系列煤炭用户，数量不在小数。

因此从产业链条来看，大范围、大规模的关停炼焦煤矿，或将会造成下游产业链条的不稳定乃至停摆。可以预见，届时与关停煤矿同为上下游关系的焦化企业、电力企业将很可能不得不为缺少燃料与原料资源而被迫停工、停产，冲击山东地区的煤电、煤焦产业链。

七是从股权债权关系来看。

一方面，所涉及到的许多煤矿都是多元股东结构，不仅有国有股权成分，有的还是上市公司（公众股东）旗下的煤矿，如新巨龙煤矿、赵楼煤矿等。此类煤矿的关闭退出需要履行相关董事会、股东大会的决策程序。且此类煤矿中有多处服务年限较短，正值青壮年的矿山，前期的初始投资额大，建设周期长，从投资回报角度，若没有合理合法的正当理由和妥善的方案，简单予以关闭退出将给股东方带来巨大的经济损失，也将严重打击煤矿投资的积极性。

八是从就业与民生来看。

预计本次关停矿井所涉及到的职工（含离退休）高达十几万人，如果没有合理的再就业和安置渠道，大量职工下岗问题将关系到 社会 整体就业民生与稳定。根据国发【2016】7号文件第（十四）条，在去产能工作中要把职工安置作为工作的重中之重，坚持企业主体作用与 社会 保障相结合，细化措施方案，落实保障政策，维护职工合法权益。安置计划不完善、资金保障不到位以及未经职工代表大会或全体职工讨论通过的职工安置方案，不得实施。

煤矿由于受制于资源赋存特征，有很强的区域特点，煤炭资源富集的区域自然建设煤矿的可行性就高，同时也会吸引大量劳动力从而带动区域职工就业水平提高。大型煤矿的开发一般会显著拉动了当地就业，如果轻易关停退出，恐难以很快找到承接大量职工的产业载体，进而影响区域就业与民生。

九是从财政与税收来看。

所涉及的千米深井多数属于先进产能的代表，工艺技术先进，生产效率较高，且经济性和盈利能力较好，并非亏损落后产能，其对地方经济发展和财政税收贡献上有着显著作用。初步统计仅山东能源所涉及的煤矿年收入水平在250亿左右，利税总额130亿左右，为地方经济发展和财政税做出了巨大贡献。以代表性的新巨龙煤矿为例，该矿井于2004年6月开工建设，2009年11月10日投产，投产十年来，累计实现销售收入601.34亿元，利润241.81亿元，上缴税费169.93亿元，极大地推动了当地区域经济发展，也为地方财政贡献了应有的力量。

十是从安全生产与高质量发展的关系看。

发展和安全相辅相成、不可偏废。既不能为了发展不顾安全，以人民生命 健康 和财产损失为代价来一味追求发展的速度，也不能简单教条的唯安全论，打着安全的名义限制发展甚至是不发展。

对于千米以深冲击地压矿井而言，一方面地压、地热等问题现实存在，另一方面又属于特殊稀缺的焦煤资源（经济价值高），如何平衡安全与发展的关系？如果一味最求经济性，安全措施不到位或超能力生产，理应予以严格监管，但如果不考虑灾害严重程度，不考虑安全防治水平、措施，一关了之，又不免有些简单化。应该辩证看待，综合施策，既看到安全生产是发展的前提，又看到发展是安全生产的最终目的。

总而言之，淘汰落后产能是新旧动能转化的突破口，也是煤炭行业自身高质量发展的必然要求。而何为落后产能、如何退出产能、怎样用系统思维妥善处理各方面关系是关键。笔者认为，只有在法制化道路上，坚持实事求是原则，在科学评估论证下综合施策或更妥当。既要分类型、分期限、分措施的推动真正的落后产能有序退出，也必须落实好国家能源安全新战略，重视合理保护先进产能与特殊稀缺资源，营造良好的经商环境，从而走出一条绿色、低碳、安全的高质量发展之路。

一规程三细则指的是《煤矿安全规程》《防治煤与瓦斯突出细则》《煤矿防治水细则》《防治煤矿冲击地压细则》和《煤矿整体托管安全管理办法(试行)》。

一规程三细则为了落实安全生产责任和措施实施的，而且提升了管理人员专业水平和业务能力，达到了全员综合素质整体提升的目的，为矿井安全生产奠定了坚实基础。

新义矿业结合实际，制定了《新义矿业“学法规、抓落实、强管理”活动实施方案》，整改落实。

全面强化安全管理，切实提升公司及矿井全员法治意识，严格落实安全生产主体责任，实现依法办矿、依法管矿，推动企业安全生产形势持续稳定好转。

是人类在富含煤炭的矿区开采煤炭资源的区域，一般分为井工煤矿和露天煤矿。当煤层离地表远时，一般选择向地下开掘巷道采掘煤炭，此为井工煤矿。

当煤层距地表的距离很近时，一般选择直接剥离地表土层挖掘煤炭，此为露天煤矿。我国绝大部分煤矿属于井工煤矿。煤矿范围包括地上地下以及相关设施的很大区域。

煤矿是人类在开掘富含有煤炭的地质层时所挖掘的合理空间，通常包括巷道、井硐和采掘面等等。煤是最主要的固体燃料，是可燃性有机岩的一种。