伊犁哈萨克自治州城镇供热条例

中国是一个平均海拔高度相对较高的多山的国家，不仅山地、高原和丘陵约占全国土地总面积的65%，而且陆地平均海拔高度（约1525米）比全球陆地平均海拔高度（约800米）几乎高出1倍，其中海拔高度超过1000米的土地占国土总面积的比重高达58%。山地面积大、海拔高，对农业生产有较大的负面影响。例如，日本、西欧各国农业用地占国土总面积的比重超过80%，美国高达77%，印度达75%，原苏联也达到68%，而中国不足60%；中国农业总体经营水平较高，但耕地中的高产田却只占1/3，中低产田中有的单产仅100-200公斤，同该因素有一定的关系。

中国的水资源分布极不平衡。全国水资源的81%集中分布在占全国耕地面积36%的长江流域及其以南地区，占耕地面积64%的淮河及其以北地区，水资源仅占全国的19%。由于供水不足，北方的许多地区不得不缩小灌溉面积和减少有效灌溉次数，造成减产。南方红黄壤地区年降水量较高，约15001700毫米，但降水分布不匀，尤其是正值作物需水最多时的78月，降水量只占全年的30%，此时的蒸腾量显著高于降水量，这种季节性干旱对农业生产的负面影响也非常严重。

中国是世界上少有的多灾害国家。目前，因地震、台风、风暴潮、旱、涝、虫等多种灾害，每年造成的经济损失达1000亿元左右。 如果把这些灾害分为人类无法抗拒的灾害和人类自身行为引起并有能力消除的灾害两大类，则前者的影响更大。然而，灾害损失同受灾区域的财富存量具有正相关关系，即在灾害危害程度相同的状态下，受灾区域财富存量越大，经济损失越大。 这种正相关性表明，一个地区的环境质量和稳定性必须随着经济的发展逐步提高。

一、农村生态环境存在的问题

（一）改革前的农村生态环境

中国农村的环境问题可以追溯到遥远的过去。如滥伐森林、滥垦草原造成的水土流失和土地沙化现象，早在数千年前就出现了。考证这类变化的文献汗牛充栋，自不待言。从50年代初至70年代末，在农业生产中片面推行“以粮为纲”的方针，迫使各地不顾自然生态条件的差异，为扩大粮食播种面积而滥伐森林、开垦草原和围湖造田等，自然生态系统因资源利用方式超出其可承载能力而趋于恶化，由此对环境造成的负面影响至今尚未完全消除。

据不完全统计，在改革前的30年里，中国至少有25%的森林被砍伐了。例如，贵州省在40年代时森林覆盖率大于30%，到了50年代却陡降至不足10%。 云南省1950年的森林覆盖率为50%，至1980年已下降到24.9%。1950年以前该省平均每9年1次大灾，而在1950至1980年的30年间竟发生了11次大灾，遭受大灾危害的频率提高了2倍。四川省的情形也是如此。在50年代至70年代，四川省森林覆盖率由20%左右骤减到12.5%，减少了30%多。森林减少导致灾害加剧。该省50年代平均2-3年发生一次春旱，到70年代增加到十年九旱。拥有大面积热带雨林的西双版纳和海南岛也遭到劫难。西双版纳森林覆盖率由1949年的69.4%下降到1980年的26.0%，同期，海南岛森林覆盖率由35%下降到7.2%。在20多年的时间里，这两个地区共有200多万亩热带雨林被毁，许多珍贵稀有的野生动植物遭到灭顶之灾，生物多样性遭到严重损失。

为增加粮食总产量而进行的围湖造田，使全国湖面减少了2000万亩。 湖北省是世界上著名的淡水湖泊密集分布区，解放初期有1066个湖泊，中水位时，水域面积1255万亩。由于“围湖造田”，湖泊数量和水域面积大幅度减少，到1977年末，只剩下326个湖泊，水域面积350万亩。 湖南省的洞庭湖，1949年有湖面4350平方公里，因陆续围垦，至1977年仅剩2740平方公里，湖面缩小37%，调洪容积减少115亿立方米。 围湖造田甚至波及到干旱、半干旱地区。据统计，在50年代初期，内蒙古自治区1平方公里以上的湖泊总面积为789万亩，到70年代后期，湖泊总面积只剩下594万亩，减少了25%。

牧区共开垦草原4.5亿亩，占可利用草场面积的13.35%，引起沙化、退化和盐碱化的面积约10亿亩，占该时期天然草地退化、沙化、盐碱化总面积（15-20亿亩）的1/2-2/3，占可利用草原面积的29.7%。草原自然生产力下降30-40%。 黑龙江省是我国草资源较为丰富的省份之一，在1960-1980年期间，毁草开荒64.65万公顷，占草原总面积的 9.5%，其中松嫩平原西部毁草开荒面积高达37.73万公顷。从60年代末到70年代中，内蒙古共开垦草原362.8万公顷，相当于牧区草原的1/10。河北省坝上地区的张北、沽源、康保和尚义4个牧业县，原有草地80万公顷，由于滥垦，只剩下13万公顷，减少了近84%。新疆开垦草原340多万公顷，其中，伊犁州许多牧业县被开垦的春秋牧场占牧场总面积的40-60%。中国草原大多分布在年降雨量400毫米以下的干旱地区，如果没有灌溉，草原开垦后，不仅农作物长不好，而且会引起大面积的沙化。例如，内蒙古伊克昭盟累计开垦70万公顷草原，沙化面积由150万公顷扩大到450万公顷，土地沙化又使产草量下降了30-50%。

在1957-1977年期间，我国以森林、草原、湖泊、滩涂为代价开垦农地2100万公顷。新开垦农地的质量很差，单位土地的农产品产量最高也只能达到单位土地平均农产品产量的1/3，对粮食总供给增长的贡献率十分有限，未能真正扭转粮食总供给不足的局面，却造成森林生态群落逆向演替，水土流失加剧和土地沙漠化、盐碱化区域扩展，以及生物资源的生境逐渐缩小、种群数量减少等一系列问题。此外，一些耕作方法也引起土壤退化。如不适当的灌溉使河北平原的盐碱化程度增加，使湖南、江苏、广东等地区的耕地趋于沼泽化；过度提高复种指数，减少绿肥及固氮作物种植面积等，也加剧了土壤退化。

同期，沙漠也在不断扩大，从1.1亿公顷增加到1.3亿公顷。据50年代与70年代航片对比的分析，我国沙漠化土地每年以1560平方公里的速度扩展。其中，农牧交错地带是沙化最严重的地区，沙化面积占沙漠化总面积的73%。因沙漠化丧失的土地资源390万公顷。中国科学院兰州沙漠研究所的调查结论是∶85%的沙化是滥垦、滥牧和滥伐造成的，12%是因水利资源利用不当和工矿建设中破坏了植被造成的，属于沙丘移动仅占3%。

水土流失面积由50年代初的116万平方公里扩大到153万平方公里，增加了近1/3。全国每年从陆地经河流输入近海的土壤达17.8亿吨，占全球陆地入海土壤总量的10%，加上滞留在河、湖、水库的泥沙，总侵蚀量达50多亿吨。 黄土高原和长江流域的水土流失面积分别占该地区总面积的80%和20%，水土流失造成的淤积使全国水库总容量（4000多亿立方米）减少了将近1/4。侵蚀模数最高竟达27000吨/平方公里·年，低的也有1000吨/平方公里·年。

各种负面影响最终造成农业自然灾害加剧。据统计，从1950年到1958年，全国平均受灾面积不到3亿亩，而从1972年到70年代末，全国每年平均受灾面积达5亿亩，增长了67%。

（二）改革以来的农村环境变化

改革以来，中国在控制森林采伐量、植树种草、退耕还林还草、建立自然保护区，抢救和保护濒危物种方面做了极大的努力。我国自然生态环境状况的最大变化，是森林这一陆地上最大的自然生态系统开始趋于好转，扭转了自然生态环境趋于恶化的局面。有关生态破坏造成经济损失的计量研究结果显示（参见表1和表2）：1993年同1985年相比，由于森林生态系统出现明显好转，中国生态破坏的经济损失下降了7.5个百分点，其中典型生态区生态破坏的经济损失下降了6.2个百分点，非典型生态区的这一指标下降了8.1个百分点。耕地生态系统尚未出现好转的迹象，但它的经济损失基本上没有上升，草地和水域生态破坏的经济损失仍在继续增大，令人担忧。

近些年来，全国共开展了49个草地牧业综合示范工程建设，截至1994年，全国累计完成人工种草和改良草地面积2亿亩，综合治理盐碱地733.3万亩，草场围栏封育1.2亿亩，其中1994年完成人工种草和改良草场面积3000多万亩，在北方11个省区，综合防治草原鼠虫害面积6800万亩。从1994年推广内蒙古阿鲁科尔沁旗有偿使用草场的经验至今，已有25个省区，约7200公顷草地范围落实了不同形式的草地有偿承包责任制。落实草地分户有偿承包责任制，对于实行以草定畜，恢复和改良草场，变粗放经营为集约经营，刹住乱垦和破坏草原行为，以及采用人工种草、飞播种草、改良天然草场、围栏封育、建设草库仑等措施，具有重要作用。经过努力，新建人工草地和改良草地7.5亿亩，使我国人工草地、改良草地达到9亿亩，占草地总面积的比重提高到15%，有效地遏制了草地生态环境恶化的趋势。

80年代以来，我国农村能源建设采取了“开发与节约并重”的方针，积极开发沼气、风能、太阳能、地热等资源，普及农村改灶节柴技术，努力解决农牧区和山区农民烧柴问题。到目前为止，全国有1.7亿个农户使用省柴节煤炉灶，580个万农户使用沼气，太阳能、风能、地热能的利用也形成了规模。一口新式灶一年可节省薪材0.5吨，每年减少薪材消耗8500万吨，并保护了植被，改善了农村生态环境。

此外，经过积极参加“国际饮水供给与卫生十年”等活动，受益人口占农村人口的87.04%，自来水普及率达到43.68%，其中普及率超过80%以上的县(区)达422个，上海郊区550万农户全部吃上了自来水。

生态农业是从西方发达国家传进来的概念。但是，由于农业资源禀赋和经济发展水平不同，我国生态农业明显地不同于西方发达国家。它追求的是农业生产的持续性和土地生产率最大化的统一，经过10多年的努力，我国生态农业建设的规模已从户、村、乡发展到县域水平。一批成绩极其显著的生态农业典型，如北京大兴县留民营，安徽省颖上县小张庄、浙江省奉化市滕头村、萧山市的山一村、辽宁省大洼县的西安生态养殖场，均被联合国环境规划署授予“全球500佳”的荣誉称号。目前，包括50个国家级省级生态农业县在内，全国县级规模的生态农业试点县已达150多个，覆盖面积600万公顷，实现了由小规模试点向县域规模产业化发展的转变。到2000年，我国将会出现200个生态农业县，覆盖1.52亿亩耕地。

1985年以来，乡镇工业排放的污染物总量和占我国污染总量的份额增长得都非常快。为了遏制这种趋势，政府在研制和推广可供乡镇工业企业采用的清洁生产技术方面做了一系列工作。许多调查表明，清洁生产技术已应用到食品工业、印染工业、电镀工业、化学工业、建材和土法炼磺、炼焦等乡镇企业的主要污染行业上，但应用面非常小。出现这种情形主要有两个原因：一是使用清洁生产的机会成本相对较高，二是乡镇企业尚不了解和掌握这些清洁生产技术。

近几年，中国农村环境管理工作进展较快，也总结出一些行之有效的办法。但是同已经确立的目标相比， 所做的工作还是微不足道的，一些重大问题尚未得到妥善解决。为了推动我国生态环境建设，我国制定并实施了一系列规划。

中国是世界上第一个制订国家级《二十一世纪议程》（以下简称《议程》）的国家。《议程》是制订我国国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件，同时也是中国政府认真履行1992年联合国环境与发展大会文件的原则立场和实际行动。《议程》中有许多同农村环境治理相关的内容，包括法律、政策、教育、能源、自然资源和生物多样性保护、团体和公众参与等。

在法律法规方面，把可持续发展的原则纳入环境和资源保护、经济发展、人口、产业、社会保障等法律法规中，并通过财税制度的实施体系和保障支持机制，使这些法律法规得到全面贯彻落实。

在经济政策方面，培育全国统一、开放、竞争、有序的市场体系，加强政府对国土资源和环境保护的宏观调控作用；重点推广风险少、见效快、效益高、持续性强的生产工艺和产品，严格限制和鼓励替代能耗高、物耗大、污染重的生产工艺和产品，降低生产和生活对生态环境的冲击；将资源环境核算纳入国民经济核算体系中，以支持清洁生产和环保产业的发展，并将资源利用效率低下、对环境负面影响大的企业淘汰出局。实行“以工代赈”政策，解决人、畜饮水困难，通过教育、培训等措施，提高贫困人口的自我发展能力。

在农村，强化农业资源与环境管理体系建设，建立基本农田保护区，从发展节水农业，建设稳产、高产农田，促进土地垦复，防止土地退化等环节入手，提高资源利用率和土地生产率，开发和推广节约资源、提高产量和品质、保护环境的农业技术，培育诱致高产、抗逆的动植物新品种，研究动植物重大病虫害综合防治技术，建立健全农业技术推广体系。

在能源生产方面，优先开发水能、生物质能、太阳能，风能、地热能、海洋能，提高可再生能源在能源结构中的比重，通过电网建设、热电联产、锅炉节能改造，提高能源利用效率；借助于法律、政策和技术创新与推广，减轻能源开采、加工和利用对环境的负面影响。

在自然资源保护方面，建立市场机制与政府宏观调控相结合的自然资源管理体系，依靠法治建设、科学管理和科技进步，提高淡水资源、土地资源、森林资源、海洋资源、矿产资源和草地资源开发利用的优化配置水平和保护水平，维护和改善生态环境。

在荒漠化防治方面，建立适宜荒漠化地区的产业体系，扩大造林种草面积，加强水土流失的预防、监督和管理工作，使农牧交错带和湿润、半湿润地区的土地荒漠化基本得到控制，使水土流失加剧的势头得到有效的遏制。

在污染防治方面，逐步从浓度控制转变为总量控制，从末端治理转变到全过程治理。保护地球生态环境。主要依靠中国政府和有关单位及个人的投入，同时，广泛争取国际社会在资金、技术等方面能够提供的支持。

在防灾减灾的软体建设上，健全灾害防治管理的制度建设和协调、监督机制，减少人为诱发的自然灾害危害；在硬体建设上，建立与中国社会发展水平相适应的灾害综合防御体系，提高社会防灾抗灾总体能力，减轻自然灾害损失。

为了使生物多样性得到更加有效的保护，我国政府制定了《生物多样性保护行动计划》。该计划是中国政府履行联合国《生物多样性公约》国家方案的重要组成部分。它的总目标是积极采取有效措施，尽快减轻或扭转生物多样性遭到破坏的严峻局面。主要内容是建立类型齐全、布局合理、面积适宜的自然保护区网络、农作物野生亲缘种就地保护网络、珍稀濒危动植物迁地保护网络和生物多样性保护和监测网络。后3个网络在2000年建成，自然保护区网络三个阶段实施，第一阶段(19952000)自然保护区总数达1000个(其中国家级120130个)，自然保护区面积占国土面积的份额为9％左右；第二阶段(20012010)自然保护区总数达1200个(其中国家级140145个)，其占国土面积的份额为10％；第三阶段(20112050)自然保护区总数达1500个(其中国家级180200个)，其占国土面积的份额将进一步提高到13％。主要措施是就地保护，并把迁地保护作为补充手段。该计划中的每项任务都分解为目标、行动和优先项目3 个层次，具体的措施包括立法和政策、组织措施、科学研究、技术推广、宣传教育、资金扶持和国际合作等。

乡镇企业的前身是社队企业。在传统计划经济体制下限定农村发展的“五小工业”，都是污染型产业，使乡镇企业具有先天不足。实行改革政策之初，农户有了经营非农产业的权利，但价格扭曲尚未消除，由此形成的谁拥有资源加工权，谁便获得政策性利润的局面，造成乡镇企业一哄而起、遍地开花。这种后天失调，又使乡镇企业具有数量多、平均规模小，零星分布在地域广袤的农村中的特征。乡镇企业的环境管理又有滞后的问题。为此，政府有关部门专门制订了《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》。其主要内容是：

1以县为单位，实施污染物排放总量控制，把乡镇企业的排污量纳入区域污染物排放总量目标。到2000年，所有乡镇企业必须稳定地达标排放污染物。经济比较发达的东部的乡镇企业，应逐年削减主要污染物排放总量。经济欠发达的中西部地区的乡镇企业，要严禁引进和新建污染严重的生产项目，防止环境污染和生态破坏。

2取缔或关闭15类小企业。

3禁止乡镇企业新建国家法律、法规和本规定第二条规定的必须取缔或关闭的生产项目。在国家规定的三河(淮河、海河、辽河)和三湖(太湖、巢湖、滇池)等水污染重点控制地区，禁止乡镇企业新建化学制浆造纸和小型制革、印染、酿造、电镀和重污染化工项目；符合国家规定的生产项目的新建、扩建、改建和技术改造，必须符合区域水污染防治规划的要求，污染物排放不得突破当地排污总量控制指标。

4中央政府根据不同地区经济发展水平和环境保护的要求，公布乡镇企业污染控制的重点行业和地区。地方各级政府要加强对重点行业的乡镇企业环境保护的监督管理和重点地区的环境综合整治，对超标排放污染物的乡镇企业，必须依法责令限期治理；经济或技术上不具备治理条件的要关停或转产。

5发展乡镇工业小区，提高乡镇企业在地域上的集中度。村、镇居民区内不得建设严重污染环境的乡镇企业，已建成的，必须采取关、停、禁、改、转措施。

6乡镇企业建设项目必须要有环境影响报告书(表)，必须经环境保护行政主管部门审批合格后方能开始建设，否则，各相关的管理部门不办理有关的手续，不提供任何的支持；环境保护设施未经验收或验收不合格的建设项目不准投产，有关部门不得准予投产使用。

7各级环境保护行政主管部门要依法建立乡镇企业排污申报登记和环境统计制度，加强对乡镇企业重点污染源的环境监测和监理，做好乡镇企业排污费的征收、管理和使用工作。

8国家和地方有关部门应通过政策和资金扶持，为乡镇企业提高污染防治能力创造条件，科研单位、大专院校和技术服务机构要帮助乡镇企业解决污染防治中的技术难题。

9乡镇企业要从完善环境管理制度、制定环境保护计划、建立环境保护岗位责任制、推行清洁生产和建设环境保护设施等入手，把环境保护贯彻到生产经营的全过程。

除“15小”外，造纸、制革、印染、电镀、化工、农药、酿造、金属冶炼等8个行业被列为限制支持的行业。限制支持的具体政策是：对新建污染物排放不能稳定达到国家或地方标准的项目，不予贷款。(2)项目本身合乎国家规定，但不合乎区域污染防治规划要求，污染物排放突破当地排污总量控制指标，环境影响报告书未经保护行政主管部门核准的，不予贷款。

同时，为了扶持乡镇企业开展技术改造，还划定了优先支持类∶(1)企业为技术改造、推行清洁生产和防治污染、治理“三废”的综合利用项目；(2)农业、农副产品加工中的推广适用科学技术的项目，农业生态环境保护和治理、恢复退化生态区域、开展生态建设的项目；(3)企业治理现有污染源，改变目前不符合环保要求的工艺、产品及企业的转产。

“《通知》作为落实今年3月24日印发的《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》的核心措施，为落实《可再生能源法》规定的全额保障性收购提供了具体措施和手段。”中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩对21世纪经济报道分析，这也为“弃风、弃光”企业进行维权提供了法律依据。

不过，尽管国家一直从政策上鼓励新能源的发展，但是从现实看，“弃风、弃光”现象十分严重。

以风电为例。统计数据显示，今年一季度全国弃风情况愈发严峻，弃风电量192亿千瓦时，同比增加85亿千瓦时，已超过去年弃风总量的一半，平均弃风率26%，同比上升7个百分点，“三北”地区平均弃风率逼近40%。

发改委能源所研究员时璟丽对21世纪经济报道分析，《通知》如果能够执行，对缓解“弃风、弃光”会起到很大作用，但在地方能否得到很好的执行还有待观察。

风光发电最低保障收购小时数

根据《通知》，风电四类资源区都明确了最低保障收购年利用小时数。

其中，在I类资源区中，内蒙古自治区除赤峰市、通辽市、兴安盟、呼伦贝尔市以外其他地区为2000小时；新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、伊犁哈萨克族自治州、克拉玛依市、石河子市为1900小时。

在II类资源区中，内蒙古自治区赤峰市、通辽市、兴安盟、呼伦贝尔市为1900小时；河北张家口地区为2000小时；甘肃省嘉峪关市、酒泉市为1800小时。

在III类资源区中，甘肃省除嘉峪关市、酒泉市以外其他地区为1800小时；新疆维吾尔自治区除乌鲁木齐市、伊犁哈萨克族自治州、克拉玛依市、石河子市以外其他地区为1800小时；吉林省白城市、松原市为1800小时；黑龙江省鸡西市、双鸭山市、七台河市、绥化市、伊春市，大兴安岭地区为1900小时；宁夏地区为1850小时。

在IV类资源区，黑龙江省其他地区、吉林省其他地区为1850小时和1800小时，辽宁为1850小时，山西省忻州市、朔州市、大同市为1900小时。

同时，《通知》也明确了光伏发电两类资源区的最低保障收购年利用小时数。

“《通知》作为落实今年3月24日印发的《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》的核心措施，为落实《可再生能源法》规定的全额保障性收购提供了具体措施和手段。”中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩对21世纪经济报道分析，这也为“弃风、弃光”企业进行维权提供了法律依据。

不过，尽管国家一直从政策上鼓励新能源的发展，但是从现实看，“弃风、弃光”现象十分严重。

以风电为例。统计数据显示，今年一季度全国弃风情况愈发严峻，弃风电量192亿千瓦时，同比增加85亿千瓦时，已超过去年弃风总量的一半，平均弃风率26%，同比上升7个百分点，“三北”地区平均弃风率逼近40%。

发改委能源所研究员时璟丽对21世纪经济报道分析，《通知》如果能够执行，对缓解“弃风、弃光”会起到很大作用，但在地方能否得到很好的执行还有待观察。

风光发电最低保障收购小时数

根据《通知》，风电四类资源区都明确了最低保障收购年利用小时数。

其中，在I类资源区中，内蒙古自治区除赤峰市、通辽市、兴安盟、呼伦贝尔市以外其他地区为2000小时；新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、伊犁哈萨克族自治州、克拉玛依市、石河子市为1900小时。

在II类资源区中，内蒙古自治区赤峰市、通辽市、兴安盟、呼伦贝尔市为1900小时；河北张家口地区为2000小时；甘肃省嘉峪关市、酒泉市为1800小时。

在III类资源区中，甘肃省除嘉峪关市、酒泉市以外其他地区为1800小时；新疆维吾尔自治区除乌鲁木齐市、伊犁哈萨克族自治州、克拉玛依市、石河子市以外其他地区为1800小时；吉林省白城市、松原市为1800小时；黑龙江省鸡西市、双鸭山市、七台河市、绥化市、伊春市，大兴安岭地区为1900小时；宁夏地区为1850小时。

在IV类资源区，黑龙江省其他地区、吉林省其他地区为1850小时和1800小时，辽宁为1850小时，山西省忻州市、朔州市、大同市为1900小时。

同时，《通知》也明确了光伏发电两类资源区的最低保障收购年利用小时数。