煤炭资源

(1)煤炭开采导致土地资源破坏及生态环境恶化。由于露天开采剥离排土，井工开采地表 沉陷、裂缝，都将破坏土地资源和植物资源，影响土地耕作和植被生长，改变地貌并引发景 观生态的变化。开采沉陷造成中国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化，使西部矿区 水土流失和土地荒漠化加剧。采煤塌陷还会引起山地、丘陵发生山体滑落或泥石流，并危及 地面建筑物、水体及交通线路安全。据调查，中国因采矿直接破坏的森林面积累计达106万 公顷，破坏草地面积为26.3万ha，全国累计占用土地约586万ha，破坏土地约157万ha ，且每年仍以4万ha的速度递增，而矿区土地复垦率仅为10%。另据测算，中国每采万吨煤 ，平均塌陷土地0.2ha；在村庄稠密的平原矿区，每采出1000万t煤需迁移约2000人。

(2)煤炭开采破坏地下水资源，加剧缺水地区的供水紧张。中国是世界上人均占有水资源量较低的国家，且水资源分布极不平衡。从含煤地区分布看，富煤地区往往也是贫水地区。据调查，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区占71%，其中严重缺水矿区占40%。随着煤炭开采强度和延伸速度的不断加大提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。另一方面，大量地下水资源因煤系地层破坏而渗漏矿井并 被排出，这些矿井水被净化利用的不足20%，对矿区周边环境形成新的污染。据统计，中国煤矿每年产生的各种废污水约占全国总废污水量的25%。2000年，全国煤矿的废污水排放量 达到27.5亿t，其中，矿井水23亿t，工业废水3.5亿t，洗煤废水5000万t，其它废水450 0万t。

(3)煤炭开采导致废气排放，危害大气环境。因煤炭开采形成的废气主要指矿井瓦斯和地 面矸石山自燃施放的气体。矿井瓦斯中的主要成分甲烷是一种重要的温室气体，其温室效应 为CO2的21倍。据统计中国每年从矿井开采中排放甲烷70～90亿m?3，约占世界甲烷总 排放量的30%，除5%左右的集中回收利用外，其余全部排放到大气中。矿区地面矸石山自燃 施放出大量含SO2、CO2 、CO等有毒有害气体，严重污染大气环境并直接损害周围居民的身体健康 。煤矸石产出量很大，其排放量约占煤矿原煤产量的15%～20%。据不完全统计，中国国有煤矿现有矸石山1500余座，历年堆积量达30亿t，占地5000ha。另据1994年的矿山环境调查， 淮河以北半干旱地区的1072座矸石山中，有464座发生过自燃，自燃率达43.3%。

(4)为满足社会对洁净煤的需求，中国原煤入洗比例连年提高。1999年原煤入洗量3.17亿 t，入洗比例30%，其中国有重点煤矿入洗比例达到48%。原煤被入洗的同时，也排放出大量 的煤泥水污染土壤植被及河流水系。据调查，因洗煤全国每年排出洗矸4500万t，洗煤废水 4000万t，煤泥200万m3。

(5)在中国，由于煤炭生产与消费之间巨大的空间差异，导致“北煤南运，西煤东输”的 长距离运煤格局。运输中产生的煤尘飞扬，既损失大量的煤炭，又污染沿线周围的生态环境 。据统计，1999年全国铁路运煤量为64917万t，平均运距为550km；经公路运输或中转到 铁路的煤炭量达6亿t，平均运距为80km。若以0.5%的扬尘损失计算，因运输向大气中排放的 煤尘达600多万t，直接经济损失超过6亿元人民币。

(6)中国长期以煤炭为主的能源消费结构，不仅形成以酸雨、二氧化硫和烟尘为主要危害 的煤烟型大气污染，也是中国污染物排放量居世界第二的主要原因。统计资料显示，2000年 ，全国废气中SO2排放总量1995万t，其中工业来源的排放量1612万t，生活来源的排放量3 83万t；烟尘排放总量1165万t，其中工业烟尘排放量953万t，生活烟尘排放量212万t； 酸雨区面积约占国土面积的30%。

我国煤类齐全。按国家现行的煤炭分类标准，将自然界的煤划分为14大类，即褐煤、长焰煤、不黏煤、弱黏煤、1/2中黏煤、气煤、肥煤、气肥煤、1/3焦煤、焦煤、瘦煤、贫瘦煤、贫煤、无烟煤等。这14类煤种在我国成煤区域中均有赋存，只是有丰有欠之别。中国煤炭资源在成矿空间上展现出西部多、东部少北部多、南部少的成矿地质特征。

从煤的基本用途上看，通常将煤炭资源划为炼焦用煤和非炼焦用煤两大部分。从煤炭资源富有程度上看，我国非炼焦用煤很丰富，而优质炼焦用煤较少。

无烟煤是非炼焦用煤的主要品种之一，是成矿煤化程度最高的煤，具有挥发分低、密度大、硬度高、火力强等优点，用途广泛，通常作民用和动力燃料，也可加工成无烟煤滤料做水处理使用。主要分布在山西、贵州、河南、四川、宁夏、湖北等省(区)。

我国炼焦用煤(气煤、肥煤、焦煤和瘦煤)，占全国煤炭查明资源储量的22%，不仅所占比重不大，而且品种也不均衡。其中，气煤占炼焦用煤的40.6%，而且肥煤、焦煤和瘦煤三个炼焦基础煤，分别仅占18.0%、23.5%和15.8%。炼焦用煤的原煤灰分一般在20%以上，多属中灰煤，基本上没有低灰和特低灰煤，且硫分偏高，不具优势。我国煤类品种虽全，但有丰有欠。真正具有优势的和勘査开发有潜力、有后劲的是低变质烟煤，而优质无烟煤和优质炼焦用煤都不多，属于稀缺煤种。

综上所述，我国煤炭资源适合露天开采的煤田(或矿区)少，适宜地下开采的煤田多，非炼焦用煤储量丰富，特别是其中的低变质烟煤规模大、煤质好、储量多，约占全国煤炭储量的40%以上。因此，应根据我国煤炭资源特点和成矿地质条件，发挥自有资源优势，扬长避短，开发好、保护好、利用好，以保障我国经济社会可持续发展所需要的煤炭资源。

(1)煤炭资源丰富,开采条件好市场广阔位置适中,交通便利。 (2)利用海运条件运进煤炭资源,运费低 (3)电力工业　建材工业　充分利用废弃物,提高资源利用率减少污染物排放,保护环境 (4)缺陷:能源消费结构单一能源供求配置不平衡。解决措施:大力发展水电、核电等新能源,实现能源消费多元化进行能源的跨区域调配。 （1）山西煤炭资源开发的有利区位条件主要从开采条件、交通、市场等方面考虑。 （2）火电站需要大量煤炭,建在港口附近,运输条件好且运费低。 （3）该产业链实现了工业生产中废弃物的资源化和减量化,体现了可持续发展的理念。 （4）我国能源消费以煤炭为主,其他能源消费所占比重小,同时我国能源生产与消费地区分布不均,反映出我国能源消费结构不合理。

煤炭是我国主要能源，对经济建设和社会发展具有重要的作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。然而长期以来，在煤炭资源立法、执法以及管理体制方面存在许多不合理之处，使煤炭资源没有得到合理开发利用。本文在列举我国煤炭资源开发利用中存在问题的基础上，探讨了出现这些问题的原因，并从法律角度提出了相应的对策。

一、煤炭资源开发利用现状及主要问题

我国煤炭资源分布广泛，总量丰富，储量居世界前列,且煤类齐全、煤质优良。煤炭资源是我国经济、社会发展的物质基础,在我国一次能源的消费构成中占了76.4%的比重，是我国主要的能源, 同时又是重要的有机化工原料，从煤中可以提取200多种生产和生活必需品。

在未来新能源大规模利用之前,煤炭将是支持我国能源供应的国内主要品种，是我国今后经济可持续发展的保障。但是由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，在煤炭资源的开发利用中存在严重的问题。主要表现在以下两个方面：

（一）不合理开采造成资源耗费率高，损失浪费严重

煤炭资源属于不可再生资源，其形成要经过漫长的地质时期，一旦采完也就消失了，在短时间内不能再生，这种不可再生性决定了对煤炭资源保护和战略储存的重要意义。然而煤炭开采中采富弃贫、采主弃副的现象普遍存在，小煤窑的私挖滥采屡禁不止，给煤炭资源造成极大的浪费。

有关专家按照各类煤矿产量加权平均的方法,对煤矿的矿井回采率进行了估算,目前全国煤矿矿井回采率仅在30%左右，与国外矿井回采率最高为85%相比，相差悬殊。以煤炭资源储量占全国三分之一的山西省为例，“矿井回采率加权平均为38.7%，由于采矿方法落后, 机械化程度不高（国有重点煤矿98%以上，地方国有煤矿20%，乡镇煤矿低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤层采不全,中厚煤层回采率低，薄煤层(0.7m～1.4m占全省煤炭总量的12%～18%)弃采, 每采1吨煤, 就要付出6吨～8吨煤储量的代价。” ①

（二）不合理开发利用带来严重的生态环境负面影响

尽管我国在《环境保护法》、《矿产资源法》等法律中都对矿山环境保护作出了明确规定，但就目前情况看,煤矿开采造成的生态破坏和环境污染仍十分严重。“一是井工开采造成地表塌陷，露天开采挖损土地；二是造成水资源的流失与污染；三是污染大气环境。同时，我国煤炭利用产生的污染也十分严重，我国85%的煤炭直接用于燃烧，致使我国成为典型的煤烟型污染，煤炭燃烧排放大量的SO2, 已造成我国30%的国土面积受酸雨的影响。”②

二、煤炭资源开发利用中存在问题的原因分析

我国在煤炭资源开发利用中出现的上述问题，原因是多方面的，概括起来有观念、政策、法律、技术等几个方面的原因。

（一）观念原因

煤炭资源是一种不可再生的资源。由于我国的煤炭储量丰富，使人们对我国煤炭资源产生“取之不尽，用之不完”的错觉。再就是我国在计划经济时期作为一次能源的煤炭与二次能源的电力相比，其价格相差很大。“2002年美国的终端售电单价为7.2美分/千瓦时，而电煤的平均到厂成本是3.57美分/千瓦时，售电单价是电煤单价的1.97倍。而同期，我国终端的售电单价是59分/千瓦时，电煤平均到厂成本约为12分/千瓦时，售电单价是电煤单价的4.9倍，远高于美国1.97倍的水平，说明我国煤炭价格偏低。” ③电煤在电力价格中的比例关系，印证了我国煤炭价格与电力价格相比偏低的事实。正因此，人们认为煤炭资源是无价或廉价的。这种资源无价或廉价的错误认识，导致的直接后果就是对煤炭资源的过度开发和浪费。

（二）政策原因

过去我们在对待经济发展问题上，指导思想出现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益，不顾长远利益，形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长期以来，煤炭工业实行了“有水快流”的政策，对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，其回采率仅10%，远远低于国家规定， 这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了当地的生态破坏和环境污染。

（三）法律原因

煤炭资源保护与合理开发利用最有力也最权威的管理手段是法律手段。但我国在煤炭资源保护与合理开发利用方面的法制宣传不够，执法力度不够，法律制度还不很健全和完善，主要表现在以下几个方面：

1．煤炭立法不完善。 目前，我国煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是：

（1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的企业要给予一定限制。我国对煤炭企业的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审查批准。我国《煤炭法》第十八条（四）规定：“有符合煤炭安全生产和环境保护要求的矿山设计”。《矿产资源开采登记管理办法》第五条采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交的资料（五）规定的 “开采矿产资源的环境影响评价报告”。虽然都有环境保护的内容，但矿山设计是否符合环境保护要求由哪个部门审批认定，是环境保护部门还是煤炭管理部门没有具体规定，缺乏可操作性。再就是从《煤炭法》第十八条规定的开办煤炭企业的六项条件来看，条件低，不细化，使许多生产技术条件比较差的小煤矿能够通过审批成立，从而造成资源浪费和环境污染。

（2）我国煤炭资源有偿使用的法律规定尚不健全,资源税费的征收不尽合理。

我国《矿产资源法》第五条明确规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”；《矿产资源开采登记管理办法》第九条也规定：“国家实行采矿权有偿取得的制度”。但法律规定有偿取得采矿权的方式比较单一，缺乏激励机制。对采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元的规定，也不尽科学。

《矿产资源法》第五条第二款规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”矿产资源税是调节部分矿山企业的级差收益，鼓励企业间的平等竞争；矿产资源补偿费主要是对资源消耗的补偿，是矿山企业的‘资源’成本，是调节矿产资源所有者和采矿权人之间的产权关系，是对已消耗的资源的货币补偿。煤炭属于矿产资源，是一种高耗竭性资源，矿产资源税和矿产资源补偿费这两种形式的费用的征收都是以销售数量或销售收入为计税和收费依据,不能真实反映煤炭作为矿产资源本身的价值,没有体现出煤炭资源资产化管理和资源有偿使用的全部内涵,不利于提高资源回收率,也不利于促进资源的有效利用，导致了煤炭资源的价值和价格相背离。

（3）缺乏可操作性强的措施，保护煤炭资源的合理开采。 我国《煤炭法》第二十八条规定：“对国民经济具有重要价值的特殊煤种或者稀缺煤种，国家实行保护性开采。” 但是怎样进行保护性开采，采取何种措施保护，如哪些煤种属于特殊煤种或者稀缺煤种没有确定，没有建立稀缺煤种资源储备制度等使得保护乏力。在我国丰富的煤炭资源中“焦煤、肥煤、瘦煤等主要炼焦煤稀缺，据统计，全国肥煤资源量373亿吨，焦煤资源量695亿吨，瘦煤资源量445亿吨，三者仅占查明煤炭资源量的14％，优质炼焦用煤则更少。”③由于缺乏操作性强的措施，焦、肥、瘦煤等稀缺煤种得不到有效保护。

《矿产资源法》第二十九条规定：“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。” 《煤炭法》第二十九条也规定：“开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序，达到规定的煤炭资源回采率。煤炭资源回采率由国务院煤炭管理部门根据不同的资源和开采条件确定。”但这些规定随意性强，可操作性弱。因为没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。这也正是造成煤炭资源开采回采率低，损失浪费严重的原因之一。仅“1980年至2000年，全国煤炭资源浪费280亿吨。”⑤

《矿产资源法》在法律责任一章中对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计要求的没有规定应承担的法律责任。《煤炭法》虽然在第六十九条规定：“ 违反本法第二十九条的规定，开采煤炭资源未达到国务院煤炭管理部门规定的煤炭资源回采率的，由煤炭管理部门责令限期改正；逾期仍达不到规定的回采率的，吊销其煤炭生产许可证。”但由于没有统一的量化的标准，加上地方保护主义的影响，追究违法者的法律责任往往是一句空话。

2.煤炭资源保护的执法力度不够。 在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题，受地方保护主义影响，小煤窑屡禁不止。1998年，国家开始实施“关井压产”政策，取得了一定的效果。2001年5月国家经贸委又下发了《关于加大关井压产、总量调控力度确保煤炭经济形势进一步好转的通知》，加大关井压产力度，加快关闭国有井田范围内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿，进行一次全面的复查。但是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。

3.煤炭资源保护法制宣传不够。 我国《宪法》第九条规定：“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《矿产资源法》第三条规定：“ 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《煤炭法》第三条规定：“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”但是在实际开采过程中却没有得到彻底的贯彻和执行。在许多人眼里，国家的资源好像是白给的，谁能挖到手就是谁的，根本不知道非法采矿要承担法律责任。

（四）技术原因

煤炭资源的调查规划和勘查工作有待加强，煤矿生产的机械化、集约化程度低，采矿方法落后, 科技含量低，煤炭深加工和综合利用水平低，洁净煤技术还有待推广。

三、我国煤炭资源合理开发利用的法律对策

中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求，这不仅是全面建设小康社会的政策和体制保障，也对环境资源法制建设提出了新的要求。我们应当在科学发展观的指导下，以可持续发展为出发点和归宿，切实执行煤炭开发中“统一规划、合理布局、综合利用”的方针，做到在保护中开发，在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。

针对我国煤炭资源在开发利用中出现的问题及原因，提出相应的法律对策：

（一） 完善煤炭立法

1．严格实行煤炭行业的市场准入制度

建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费，是煤炭工业实施可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭企业条件的规定。对已有企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源赋存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此有些地方立法已做出规定，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源

、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85％，开采中厚煤层不得低于80％，开采厚煤层不得低于75％。

2．完善有关生态环境保护的规定

为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2002年颁布了《环境影响评价法》，在《矿产资源法》、《煤炭法》中应对此做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。

3．完善现行的资源有偿使用制度

完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过合理评估的煤炭价格作为依据，以此促进煤炭开发者提高回采率，并真实反映煤炭资源的价值，达到国家宏观调控的目的。 《资源税暂行条例》中对资源税的用途未作规定。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》（97年修正）第11条的规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。”为了支持我国煤炭工业的发展，国家应规定将征收的资源税费的一定比例用于煤炭科研项目的研究、科研成果的推广以及对企业的环保资助等。对此，可借鉴美国的做法。美国联邦政府对煤炭工业的扶持突出表现在为煤炭的研究和开发提供资金和为环保提供资助。在煤炭研究和开发方面,联邦政府主要是加强对洁净煤技术的扶持力度。在环保的资助方面,美国通过建立废弃矿山土地复田基金帮助采后煤矿的复田。大力发展洁净煤技术，推进洁净煤技术产业化，提高资源利用效率，解决由于煤炭开采和利用所引起的环境问题。此外，为了推进煤炭企业的技术创新，对于采用先进技术，超过核定回采率的企业，给予一定的优惠政策，如减交资源补偿费等。

4.建立煤炭资源战略储备制度

为了合理开采，保证后备资源，应明确划定煤炭国家规划区、重要经济价值矿区，确定特殊煤种和稀缺煤种，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。对于以上特定资源的开采，必须经国家地质矿产主管部门或其授权的省级政府批准，开采方案需组织专家论证，以保证其科学性、合理性。

5．煤炭法的修改还应注意与修改后的《刑法》、《行政许可法》的衔接问题。新刑法已取消了类推，《煤炭法》第七十九条中关于“比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任”的提法，显然不符合新刑法精神。应对类似条款进行修改。再如，对开办煤炭企业的审批、对煤炭生产许可证的颁发等规定都应当修改，使之符合《行政许可法》的相关规定。

（二）加强煤炭执法

1．实行保证金制度。 为了提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的《露天开采控制与复田法》规定:煤矿主在开采前须交纳复田保证金,保证金数额须足以支付预计的全部复田费用,具体由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”⑥

2．关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。 对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且要做好善后处理工作。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。

3．加强执法队伍建设。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。

（三）将环境资源保护的宣传和法制教育相结合，提高全民的认识和公众参与的积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育,进一步树立节约资源、保护环境的意识。

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1、煤炭资源丰富，但人均占有量低。中国煤炭资源虽丰富，但勘探程度较低，经济可采储量较少。所谓经济开采储量是指经过勘探可供建井，并且扣除了回采损失及经济上无利和难以开采出来的储量后，实际上能开采并加以利用的储量。在经勘探证实的储量中，精查储量仅占30%,而且大部分已经开发利用，煤炭后备储量相当紧张。中国人口众多，煤炭资源的人均占有量约为234.4t，而世界人均的煤炭资源占有量为312.7t，美国人均占有量更高达1045t，远高于中国的人均水平。

2、煤炭资源的地理分布极不平衡。中国煤炭资源北多南少，西多东少，煤炭资源的分布与消费区分布极不协调。从各大行政区内部看，煤炭资源分布也不平衡，如华东地区的煤炭资源储量的87%集中在安徽、山东，而工业主要在以上海为中心的长江三角洲地区；中南地区煤炭资源的72%集中在河南，而工业主要在武汉和珠江三角洲地区；西南煤炭资源的67%集中在贵州，而工业主要在四川；东北地区相对好一些，但也有52%的煤炭资源集中在北部黑龙江，而工业集中在辽宁。

3、各地区煤炭品种和质量变化较大，分布也不理想。中国炼焦煤在地区上分布不平衡，四种主要炼焦煤种中，瘦煤、焦煤、肥煤有一半左右集中在山西，而拥有大型钢铁企业的华东、中南、东北地区，炼焦煤很少。在东北地区，钢铁工业在辽宁，炼焦煤大多在黑龙江；西南地区，钢铁工业在四川，而炼焦煤主要集中在贵州。

4、适于露天开采的储量少露天开采效率高，投资省，建设周期短，但中国适于露天开采的煤炭储量少，仅占总储量的7%左右，其中70%是褐煤，主要分布在内蒙、新疆和云南。

看了一下回答，尽是瞎说。这是初中一年级下册地理课本的一道题。方法有3种，一是利用煤炭火力发电，将煤转化为电力输送出去。二是大力发展运输，将原煤运出乌金三角，三是采用煤炭气化技术，将煤转化为煤气输出去。

1.1.3.1煤炭资源

按照黄陇基地规划，矿区远景资源赋存范围是西起洛河与蒲白矿区相邻，东至黄河西岸，北以黄龙山南麓为深部边界，东北端以龙亭、百良一线与韩城矿区接壤，南至5号煤层露头线，矿区远景总资源储量68×108t。其中:

图1.2 渭北煤田区域水系示意图

1)勘查区煤炭资源储量。勘查区总资源储量36.937×108t，其中深部勘查区资源储量24.337×108t，中深部勘查一区资源储量3.755×108t，中深部勘查二区资源储量3.379×108t，中深部勘查三区资源储量3.296×108t，百良勘查区2.17×108t。

2)普、详查区煤炭资源储量。普、详查区总资源储量20.172×108t，其中详查区资源储量16.242×108t，普查区资源储量3.93×108t。

3)精查区总资源储量9.291×108t。

4)地方煤矿总资源储量1.60×108t。

截至2008年年底，澄合矿区全区面积、保有资源储量汇总见表1.1。

1.1.3.2开发现状

澄合矿区始建于20世纪50年代，目前共有生产矿井8对(含小煤矿4对)，主要分布在矿区的西南部煤层埋藏浅部地带。2008年矿区设计生产能力2.7×106t/a，核定生产能力3.41×106t/a。

矿区煤种以瘦煤为主，贫煤次之，另有少量焦煤。矿区的煤层开采条件在渭北煤田四矿区中相对较好，开采的煤层以中厚及厚煤层为主，薄煤层也占一定比重。有相当一部分煤层为缓倾斜煤层，构造较简单，适宜机械化开采，其机械化开采程度应为各矿区中最高的。矿井的基本情况见表1.2。

1.1.3.3井田划分

根据《陕西省渭北煤田澄合矿区总体规划》，区内除地方煤矿外的区块共划分为12个井田，设计矿区总规模18.60×106t/a，其特点是对现有生产矿井改造、改扩建及新建井相结合。现将各矿井特征分述如下:

(1)王村煤矿(改造井)

井田边界东以合阳县城煤柱为界南以煤层隐伏露头为界西以大峪河为界北以5煤310m等高线为界。东西长6.0km，南北宽4.5km，面积27.0km2。地质储量138.5×106t，可采储量90.0×106t。矿井生产规模1.5×106t/a，服务年限40a。

表1.1 澄合矿区保有资源储量汇总表

表1.2 澄合矿区生产矿井基本情况表

工业场地(已建)位于亭口镇以西的亭南村。高程+730m，采用立井开拓，开采水平高程为+390m，井深340m。

(2)王村斜井(由0.30×106t/a扩建为0.60×106t/a)

井田边界东以大峪河为界南以煤层隐伏露头为界西以F22断层为界北以5煤300m等高线为界。东西长3.0km，南北宽7.0km，面积19.0km2。地质储量80.5×106t，可采储量31.22×106t。矿井生产规模0.6×106t/a，服务年限35a。

工业场地(已建)澄城县庄头乡李家河村。高程+580m，采用斜井开拓，开采水平高程为+410m，井筒斜长520m。

(3)董东井田(改造扩建井)

井田边界东以F22断层为界南以煤层隐伏露头为界西以合阳县城煤柱为界北以F25断层为界。东西长5.0km，南北宽5.0km，面积25.0km2。地质储量58.8×106t，可采储量36.0×106t。矿井生产规模0.6×106t/a，服务年限40a。

工业场地规划在澄城县城东侧、杨家庄西侧。高程+720m，采用立井开拓，开采水平高程为+280m，井深440m。

(4)董家河井田(由0.45×106t/a扩建为0.90×106t/a)

井田边界东以17号勘探线及F25断层与董东矿为界南以地方矿(权家河)为界西以澄合二矿为界北以N39°纬线为界。东西长5.0km，南北宽5.0km，面积25.0km2。地质储量127.4×106t，可采储量55.4×106t。矿井生产规模0.9×106t/a，服务年限41a。

工业场地(已建)位于澄城县城郊乡董家河村。高程+600m，采用斜井开拓，开采水平高程为+240m，井筒斜长1330m。

(5)澄合二矿井田(由0.45×106t/a扩建为0.90×106t/a)

井田边界东以董家河矿为界南以地方矿为界西以地方矿(长宁矿)为界北以N39°纬线为界。东西长6.0km，南北宽5.5km，面积23.0km2。地质储量192.2×106t，可采储量56.7×106t。矿井生产规模0.9×106t/a，服务年限42a。

工业场地(已建)位于澄城县西南6km处的尧头镇石沟村。高程+580m，采用斜井开拓，开采水平高程为+380m，井筒斜长490m。

(6)义合井田

井田边界东以5煤零值等高线为界南以F32和F30断层为界西以洛河为界北以F39和F33断层为界。东西长7.0km，南北宽5.0km，面积35.0km2。地质储量207.7×106t，可采储量114.8×106t。矿井生产规模1.5×106t/a，服务年限51a。

工业场地规划在澄城县三门村南侧。高程+720m，采用立井开拓，开采水平高程为+20m，井深700m。

(7)太贤井田

井田边界东以F22和F25断层为界南以N39°纬线为界西以F30断层为界北以5煤零值等高线为界。东西长14.0km，南北宽5.5km，面积77.0km2。地质储量346.5×106t，可采储量194.4×106t。矿井生产规模2.4×106t/a，服务年限54a。

工业场地规划在澄城县东半落和西半落村之间。高程+730m，采用立井开拓，开采水平高程为+100m，井深630m。

(8)山阳井田

井田边界东以F4断层为界南以5煤310m等高线为界西以F22断层和大峪河为界北以5煤零值等高线为界。东西长12.0km，南北宽6.0km，面积76.0km2。地质储量511.9×106t，可采储量285.58×106t。矿井规模3.0×106t/a，服务年限63a。

工业场地规划在合阳县山阳村西侧。高程+760m，采用立井开拓，开采水平高程为+220m，井深570m。

(9)西卓井田

井田边界东以F1断层为界南以F11断层为界西以FX3和FX4断层为界北以F10和F9断层为界。东西长10.0km，南北宽5.0km，面积50.0km2。地质储量575.0×106t，可采储量292.5×106t。矿井生产规模3.0×106t/a，服务年限65a。

工业场地规划在合阳县西卓子村和北渤海村之间。高程+740m，采用立井开拓，开采水平高程为+180m，井深570m。

(10)同家庄井田

井田边界东以F1断层为界南以F10断层为界西以F2断层为界北以F8断层为界。东西长12.0km，南北宽5.0km，面积60.0km2。地质储量159.0×106t，可采储量79.65×106t。矿井生产规模0.9×106t/a，服务年限59a。

工业场地规划在合阳县同家庄南侧。高程+725m，采用立井开拓，开采水平高程为+100m，井深625m。

(11)坊镇井田

井田边界东以黄河为界南以煤层隐伏露头为界西以F14断层为界北以F14断层为界。东西长8.0km，南北宽8.0km，面积32.0km2。地质储量234.0×106t，可采储量117.0×106t。矿井生产规模1.5×106t/a，服务年限52a。

工业场地规划在合阳县清善村和小伏六村之间。高程+605m，采用立井开拓，开采水平高程为+80m，井深525m。

(12)合阳井田

井田边界东以FX3和FX4断层为界南以煤层尖灭线为界西以煤层尖灭线为界北以澄城县城煤柱为界。东西长6.0km，南北宽7.0km，面积42.0km2。地质储量314.8×106t，可采储量137.3×106t。矿井生产规模1.5×106t/a，服务年限61a。

工业场地规划在合阳县水车头村和刘家庄之间。高程+710m，采用立井开拓，开采水平高程为+360m，井深350m。

工业场地规划在合阳县大原头村。高程+760m，采用立井开拓，开采水平高程为+280m，井深480m。

煤炭是我国主要的一次能源，在能源供给结构中，煤炭一直居第1位。在产煤大区内蒙古，煤炭在一次能源生产和消费结构中所占比重更高，约占90%以上。内蒙古地区煤炭资源丰富，战略地位重要，潜在价值巨大。然而，煤炭资源的开发利用在观念和体制上尚未完全摆脱传统发展模式。开采不合理，利用效率低，忽视生态环境的倾向比较严重。因此，在大力推进工业化的进程中，使资源优势转变为经济优势和竞争优势，使煤炭资源的开发利用与环境保护、生态建设相协调，为本地区的经济社会发展提供可靠的能源保障以及为中东部地区提供能源供应，从而推进经济社会的可持续发展，应该是研究内蒙古能源问题的意义所在。

一、内蒙古煤炭资源状况

（一）煤炭资源状况

内蒙古是我国煤炭资源最富集的地区之一，区域内煤层面积大，分布范围广。全区118.3万平方公里，现已查明含煤面积为12万平方公里，约占全区总面积的10%。全区101个旗县区中，有67个旗县区储存煤炭资源。全区累计探明的保有储量为2317.1亿吨，占全国保有储量的22%。探明储量在1亿吨以上的煤田有19个，100亿吨以上的煤田有6处。其中准格尔煤田储量253亿吨，锡林郭勒胜利煤田214亿吨，呼伦贝尔煤田215亿吨，东胜煤田736亿吨。目前，内蒙古共有各类煤矿1228处，其中国有重点煤矿67处，地方国有煤矿96处，乡镇集体煤矿1065处。形成了乌达、海勃湾、包头、平庄、大雁、扎赉诺尔、霍林河、伊敏、准格尔、神东等10个国有重点煤炭生产矿区以及胜利、白音花、宝日希勒、万利等4个国家重点建设矿区。

内蒙古煤炭资源的特点可以概括为：一是资源分布广、总量多；二是种类齐全、品质优良，以低变质烟煤和褐煤为主，低硫优质煤占总储量的70%，低灰、低硫烟煤又占优质煤的60%；三是煤层埋藏浅、厚煤层多、地质构造和水文地质条件相对比较简单、层位稳定、煤田规模大、易开采；四是主要煤系中的共生、伴生矿产资源丰富，为其他矿产资源的综合开发提供了便利。

（二）煤炭生产、消费状况

“十五”以来，随着经济快速增长，区内外能源市场需求旺盛，刺激了我区能源工业、特别是煤炭工业的快速发展，煤炭产量增长迅速。2005年全区煤炭产量达到了25607万吨，比2004年增长20.60％，比2001年增长了313.62%，不仅大大超出了自治区“十五”规划9500万吨的目标，也超出了2010年年产量达到13200万吨的远景目标。2001~2005年的5年间，内蒙古共生产原煤8亿吨，向区外输出煤炭4.55亿吨，约占总量的57%。内蒙古已成为我国煤炭资源大区、产量大区和输出大区。截至2005年底，火力发电装机容量达到1996.69万kw，年发电量达到1070.02亿kw/h，比2000年增长了243.62%。

随着全国能源市场需求的快速增长，国内大型能源企业纷纷到我区投资建设能源项目，推进了我区煤炭工业投资主体多元化，促进了煤炭工业投资的快速增长。特别是煤电一体化、煤化工等项目的实施，推动了煤炭工业向上、下游产业延伸，带动了相关产业的发展。

二、内蒙古煤炭资源开发利用中存在的问题

内蒙古丰富的煤炭资源曾经并将继续为区域经济社会发展提供可靠的能源保障。然而伴随能源开发，特别是煤炭资源的大规模开发利用，凸现了诸如能源资源问题、能源环境问题、能源效率问题、能源利益问题等一系列不容忽视的问题。

（一）能源资源问题

现代社会广泛使用的能源资源主体仍是煤炭、油气等不可再生的一次性能源资源，其地质资源的生成要以千百万年计，并且这些资源的绝对量是有限的。当前，这些资源的浪费性消耗就是未来可持续发展战略能源资源的缺失。因此，在能源资源战略管理上，应在充分研究能源需求和社会经济发展的基础上，认真评估能源需求以及增长、变化的规律和特点，在尽力提高能源资源的采储比、推进能源资源节约的情况下，有效地促进能源生产和需求的平衡。在能源产业管理战略上，鉴于小型能源生产企业的资源采储比普遍低于大中型企业，在能源资源富集地区要限制小型能源企业的发展。

（二）能源利益问题

一批中央企业在能源资源开发中担当主力，加快了能源开发。但是由于利益分配机制尚未理顺，中央企业与地方企业、政府和当地群众之间的利益冲突正在不断升级，已经影响了未来能源的有序开发。目前央企和地方煤矿相比，同样采1吨煤留给县级地方财政的实际可支配收入相差8~9倍；而且对地方长远产业规划缺乏统筹考虑。许多能源产区地方政府都不甘心央企从地方廉价输出一次性能源产品，希望借开发之势发展附加值更高的能源利用和深加工项目，保障地方的长远利益。例如煤炭主产区希望摆布更多的电厂和高耗能项目，但从事能源一次性开采的中央企业基本上不考虑地方的规划，许多地方的长远产业发展规划多年来仍然是“一纸蓝图”。

在煤炭主产区，一方面是外来资本的扩张与积累，另一方面是当地群众和地方政府的利益争夺。由于利益分配失衡，导致畸形的开发态势。始于2003年下半年的晋陕蒙地区资源争夺热，使一些地方以割让资源为条件饥不择食地引进能源开发和利用项目，为今后的有序开发埋下了重大安全隐患；更有甚者，个人通过各种手段从政府那里买下一块资源，以便日后倒卖资源发大财，这种炒卖资源的行为不仅滋生腐败，更重要的是扰乱了正常的开发秩序。

（三）能源环境问题

内蒙古煤炭资源富集地区均分布在大陆性干旱、半干旱气候带。这些地区水土流失和土地荒漠化相当严重，植被覆盖率低，生态环境十分脆弱。在煤炭的开采、加工、储运、燃烧使用过程中，会破坏地表，污染地下水资源，排放大量二氧化硫、二氧化碳和烟尘，造成大气污染。火力发电需用大量的水资源，会进一步加剧水资源紧张状况，而排出的废水又会污染河流湖泊及地下水。资料表明，平均每开采万吨煤炭可造成草原或农田塌陷0.2公顷，开采1吨原煤需排放2吨污水。

内蒙古西部、晋陕蒙交界地区的能源开发区生态原本就十分脆弱，随着开发力度的加大，地质灾害日渐加剧，地下水枯竭，地表植被大面积枯死。但目前采空塌陷区没有明确的赔偿机制，采空区的生态治理和恢复投资在煤炭生产成本中列支较少。

（四）能源效率问题

当前，我们的能源开采、运输、加工转化以及利用效率还很低，一方面是能源短缺，另一方面，能源浪费又是惊人的。从能源利用效率来看，目前我国的能源综合利用总效率仅为33%，比发达国家低10个百分点；考虑到开采、运输后，我国能源总效率不到10%，这就意味着90%左右的能源资源在生产、加工转换、输送、储存和终端利用过程中损失和浪费掉了。2005年中国每万元GDP能耗为1.22吨标准煤，与发达国家或发展水平相当的国家相比差距较大，每万元产值的能耗是世界平均水平的3.1倍，是OECD(经济合作发展组织)国家和地区的4.3倍，更是日本的9倍。而相关数据资料表明，内蒙古目前的能源利用效率比全国平均水平低得多。2005年内蒙古每万元产值能耗为2.48吨标准煤，是全国平均水平的2倍多；单位工业增加值耗能水平为5.67吨标准煤/万元，是全国平均水平的2.19倍。与能源利用效率最高的广东省相比更是分别高出3.14倍和5.25倍。我区90%的小煤矿采用非正规采煤方法，资源回采率仅为30%。

这些数据既反映了目前的能源使用浪费，但也充分表明了内蒙古提高能源使用效率的潜力是巨大的。在节能增效方面，可以大有作为。

三、推进内蒙古煤炭资源可持续开发利用的思路

能源资源属于战略性资源。在能源资源的开发、转换、利用过程中存在明显的外部性，就是说能源资源不仅具有私人产品的性质，同时它也具有一定的公共产品的性质，这就决定了能源资源的开发利用不能仅仅依靠市场机制这只“看不见”的手来调节，更需要政府这只“看得见”的手来进行强有力的调控。事实也表明，世界上大多数国家在能源问题上都有政府的介入和干预。对于煤炭这个战略性资源的开发利用，中央和地方政府必须统筹考虑开发规模、资源接续、产业升级、替代产业的培育、生态环境保护等问题，制定科学合理的开发利用规划方案。

（一）坚持节能为本，尽快修改和完善相关的法律法规

应尽快修订节约能源法。我国的能源形势、管理体制和社会环境发生了很大变化，现行法律已经不能适应实践需要。许多规定过于原则化，倡导性条款多，惩戒性条款少，缺乏强制力和可操作性。通过修订，完善政府节能管理、监督和服务体系，形成统一负责、分工协作的节能管理体制。加强节约能源法与可再生能源法的衔接，推动可再生能源在建筑、交通和民用领域的应用。明确国家鼓励节能的经济政策和具体措施，建立“谁节能，谁受益”的机制，不能纵容个体浪费，代价却由社会来承担的行为。建立以节能为导向的财税价格政策体系，将现行消费税征收范围扩大到煤炭等不可再生能源及其产品，逐步调高税率，使之与节能需要相适应，最终达到提高用能成本，激励市场主体自觉节能，遏制能源浪费的政策效果。全面实施资源税以储量计征的办法，规范和提高税率，防止资源浪费和破坏性开采。

建立以节能为导向的市场准入制度。尽快制订和完善各类产品能效标准、行业能耗准入标准和节能设计规范、公共建筑用能设备运行标准。对主要耗能行业和产品要实行适度超前的能效标准，逐步提高市场准入门槛，明显缩小与国内国际先进水平的差距，促进企业加快高效节能产品的研发生产，引导社会消费。

严格节能目标责任制，实行节能工作问责制。各级政府在每年的政府工作报告和计划报告中，要专门报告节能工作情况。建立适应节能需要的统计体系和工作制度。

（二）建立“绿色GDP”核算体系，体现资源环境成本

传统的国民经济核算体系存在多方面的缺陷，其中一个重要方面就是其建立的基础是纯粹经济系统分析，对与经济活动关系密切的资源环境系统没有加以考虑，没有体现资源价值，没有计入生态环境污染和破坏及其损耗；其投入产出核算未涉及存量与流量之间相互关系。对于生产者而言，传统的会计核算方法也没有将环境资源作为生产者的资产进行核算，使生产者的经济行为建立在以牺牲环境为代价的基础上。为此，应通过“绿色GDP”和建立绿色会计系统，将资源与环境的真实价值反映在其中，将其作为考核能源开发地区和企业的指标，从制度上建立起可持续发展的有效机制。同时要明晰全要素产权，扭转传统的生产要素观念，将产权变革的视角从资金、劳动力及其他有形资产和无形资产等领域扩展到资源、环境等生产要素，从产权上对其加以明确，并根据实际建立起市场化的产权交易规则，通过规范的市场行为和活动，实现资源、环境类生产要素产权的有序让渡。在不断拓宽自然资源有偿使用范围的基础上，建立自然资源全过程有偿使用制度。资源有偿使用的内涵不仅要包括开采价格和附加开发成本，还要包括资源恢复、处理和更新的费用。

（三）尽快建立资源与环境损耗补偿机制

能源资源（主要指不可再生资源）的开发利用，必然造成资源价值的改变。如果资源的产权关系是明确的，成本结构是合理的，那么，这种损耗就可以通过能源产品供需双方的等价交换而得到合理的补偿；反之，如果能源产品的价值与价格相背离，能源产品购买地区的经济发展就是以牺牲能源开发地区的可持续发展为代价的。根据可持续发展理论，一个国家或地区只有当其全部资本存量（自然资本、人力资本、产品资本）随时间推移保持一定增长时，其发展才是可持续的。为此需要建立可持续收入的概念，即将资源的折旧也纳入到产品的销售价格中，使能源开发主体可以通过能源产品的市场交换获得对资源进行补偿的合理收入。在此可以采用用户成本法和净价格法，通过对资源总储量、开采量、开采年限、开采成本、资源租金的分析，借助资源总价值的计算来实现。

需要尽快建立地区之间合理的贸易协同关系。因为我国东、中、西部三大经济带的社会经济发展呈现非均衡状态且差距愈显扩大，加上国内统一市场的建立和运行，有可能使建立在市场运行关系基础上的环境问题、利益问题变得更加突出。西部欠发达地区与东部发达地区在贸易结构上的不对等，东部发达地区高新技术产业的形成与其高耗能、高污染产业的西移以及东部在发展过程中得到的西部地区以资源、环境、效益为代价而给予的支持，都使得各地区在环境破坏的责任、环境保护的能力、经济利益的分配等方面存在明显的分歧，而不同地区在经济发展水平、科技竞争能力、人力资本存量等可持续发展方面所表现出的严重不对称，又使得地区间的贸易关系日趋复杂，使西部资源输出地的贸易条件不断恶化。所以，建立协调各地区贸易关系的统一规则显得十分紧迫而又非常必要。

（四）建立规范有序的财政转移支付制度

内蒙古环境问题欠账多，历史遗留包袱重，国家应加大对内蒙古的财政转移支付力度，具体规定一定时期内向内蒙古转移支付的比例和递增比例，以确保中央财政向内蒙古转移支付的份额，重点支持内蒙古经济建设和环境治理。

针对内蒙古工业发展畸重，能源工业又以煤炭开发为主的状况，中央政府应加大投资力度，加强基础设施建设，促进地区产业结构调整。对地方政府所采取的结构调整政策，特别是在一些产业互补、产业替代和高新技术产业开发领域，中央政府更应给予大力扶持。应对一些资源综合利用产业、可再生能源开发产业提供低息或无息贷款政策、减免税收政策。当前，由于地方财力有限，资金配套政策实际上限制了内蒙古争取中央建设资金的能力。因此，从“补偿”的角度出发，对有关资金配套的要求改为将项目建设资金由中央财政全额转移支付，是一个值得考虑的问题。

（五）坚持多能并举、环境优先，减少不可再生资源的消耗

在积极有效地推进节能增效的基础上，通过产业政策引导，大力调整能源生产、消费结构，有计划、有步骤地减少煤炭等常规能源的消耗，鼓励和支持天然气、风能、太阳能等清洁能源和新能源的生产和消费，逐步增加清洁能源在能源消费构成中的比重。

中国能源消耗的70%以上来自煤炭，而采煤产生的甲烷在全球温室气体排放中占据首位。有研究结果表明，我国煤层气资源总量为31.46万亿立方米，相当于450亿吨标准煤，其中尤以晋陕蒙含气区煤层气资源量最大，为17.25万亿立方米，占全国煤层气资源总量的1/2以上。其中，内蒙古境内2000米以上浅煤层气资源估计储量为7万亿立方米。如果在各个矿区对煤层气加以开发利用，将创造可观的经济效益、环境效益和社会效益。