山东省国有煤炭公司发展存在的问题

（一）煤炭资源管理的问题

第一，煤炭资源损失浪费严重，主要表现为资源回采率低、煤炭资源利用不合

理和煤炭利用效率低。第二，煤炭资源分配不合理。多种审批机构都代表国家行使

对煤炭资源的元偿配置，随着煤炭市场发育，暴露出一些弊端，其主要表现一是法

人或自然人获得煤炭资源缺乏效率标准，二是行政分割煤炭资源从基础上限制了企

业扩张，三是审批具有一定的随意性。第三，煤炭资源有偿使用不合理。主要表现

在一是没有实现调节级差收益的目的；二是征收税费的评价方式过于简单；三是煤

炭资源产权虚置。第四，缺乏对稀缺煤种的保护性开采措施。山西晋城矿区的优质

无烟煤、黑龙江七台河矿区优质炼焦用煤、宁夏汝萁沟矿区优质无烟煤、离柳矿区

的优质炼焦用煤等均为稀缺煤种，不同程度地受到乡镇小煤窑的破坏性开采和自然

因素的破坏，目前尚没有采取严格的保护性开采措施。

（二）煤炭开发布局的问题

1．煤炭开发布局没有充分考虑资源的经济可采性。煤炭资源的经济可采性是

地质条件、开采条件、煤类及煤质特征、储量的丰富程度、地区经济等多种因素的

综合反映。据研究，在现有的市场、技术和经济条件下，国有重点煤矿594处矿井

中，次经济可采煤矿194处，占总处数的32.66%，生产能力16690万t／a，为总能力

的31.2%；非经济可采煤矿279处，占总处数的46.97%，生产能力11633万t／a，为

总能力的21.75%。这说明在计划经济条件下，由于煤炭短缺，片面追求煤炭数量的

增长，煤炭生产力布局没有考虑其开发的经济性。

2．煤炭开发布局没有充分考虑煤种特点。我国原煤产量中，炼焦煤产量占50

%以上，入洗比重低，大部分被作为动力煤使用。而我国炼焦煤资源占煤炭资源总

量的27%，其开采比重远远超出其资源所占比重，作为动力煤使用十分可惜。尤其

是优质炼焦用煤中主焦煤、肥巴煤、瘦煤是短缺煤种，目前没有采取严格的保护性

开采措施。

3．煤炭生产力布局与煤炭消费布局不适应，致使部分煤矿生产能力闲置。据

统计，西部现有矿区有5000万吨生产能力闲置。

（三）煤炭产业组织的问题

1．煤炭产业组织结构不合理。1998年全国煤矿数量约6万处，生产原煤12.3亿

吨，平均每处生产原煤2万吨，布局分散，普遍规模偏小，开采主体过多。煤炭企

业数量过多，大企业规模不大，小煤矿数量太多，企业组织结构不合理。

2．产业组织形式缺乏经济合理性。一是同一块煤田上有多个开采主体，不利

于形成规模开发；二是现有煤炭企业受制于行政区划，没有形成跨区域大型企业集

团；三是延长煤炭产业链受到限制。

3．市场竞争推动的集中化过程十分缓慢。竞争能推动集中化过程。除中国以

外，世界10大煤炭公司的市场集中度在40%以上，随着知识经济和全球经济一体化

到来。跨国兼并促使煤炭产业集中度进一步提高，我国仅靠市场竞争来推动产业集

中过程十分缓慢，远远不能适应我国加入WTO面临的挑战。其原因一是现行传统管

理体制抑制了企业集中化过程。二是国有煤炭企业负担沉重，增加了企业兼并重组

的障碍。三是投融资体制限制了企业获得资金支持。

（四）煤炭产业、产品结构的问题

1．非煤产业小而分散，抗风险能力差。非煤产业涉及的行业多，投资分散，

布点多，项目很难实现经济规模，大多数几乎没有盈利。在市场竞争日趋激烈，各

产业集中化进程加快的今天，非煤产业竞争力较差，面临严峻挑战，项目符合国家

及有关行业产业政策支持标准的很少。

2．产业结构单一，产业关联项目少。从国外实践看，许多大型煤炭企业已经

建立前向与后向关联关系，从煤钢联营发展到煤电、煤化工一体化经营。尽管煤炭

行业新上了一些坑口电厂、煤化工项目和建材项目，但这些项目还不足以对煤炭工

业产业结构的改善和优化起到关键作用。这些项目也缺乏国家产业政策的鼓励和推

动。

3．产品结构不合理。我国已进入由重工业化过程向高加工度化过程转变，加

工度越深，附加值越大。煤炭工业内部结构的演化最终将落实到产品结构的不断升

级上来。但是，长期以来煤炭产业追求数量，忽视煤炭质量，重视煤炭产品结构升

级不够。目前我国原煤洗选比重为25%，大部分商品煤以原煤形式直销，产品结构

不合理，产品质量低，对环境污染严重，不但煤炭企业损失严重，还造成外部不经

济性。

（五）煤炭产业技术发展存在的主要问题

1.科技进步尚未成为煤炭经济增长的主导因素。目前科技进步对煤炭经济增长

的贡献率为35%左右，表明长期以来煤炭产业的发展主要是依靠大规模增加资金和

劳动的投入，科技进步尚未成为主导因素。

2.煤矿技术面貌比较落后。煤矿技术装备水平较低，不同所有制煤矿技术结构

差距大，手工开采产量仍占50%左右：安全技术水平低，死亡率高；煤炭产品技术

含量低；科技成果转化率低、高新技术的应用率低；职工素质有待提高。我国的煤

矿技术水平与国外先进产煤国家相比存在较大差距。

3．科技投入不足，科技发展缺乏后劲。一是国家对煤炭行业的科技投入有所

下降。二是企业尚未成为科技投入的主体。煤炭企业技术开发经费总额占全部销售

收入比重较低，国有重点煤矿科技投入仅占煤炭销售额的0.6-0.8%，而全国企业技

术开发经费占产品销售收入的比重平均已超过1%。

（六）煤炭产业消费与流通的问题

1.煤炭生产者受制于煤炭消费者及交通运输部门。煤炭的主要消费者十分集中

，而煤炭生产者却过度分散，无序竞争，导致生产者低价销售，煤炭产品的生产者

受制于煤炭产品的消费者。我国煤炭产地与消费地呈逆向分布，煤炭销售受到交通

运输部门的制约，煤炭运量占铁路货运量40%以上。煤炭产品是大宗物资，长期大

量堆积会引起自燃、变质，运输环节客观上存在着对煤炭生产者不利的条件。

2．交易费用过高。一是履约成本高，到1999年3月底，应收煤款327亿元，已

超过全年销售收入的一半，使煤炭企业资金周转十分缓慢，流动资金占用增加。据

统计，万吨能力流动资金占用情况以1984年100为基数，1985年为115.7，1992年为

194.6，1993年陡增至1319.2，1994年为1676.7，1995年升至1715.1。由此看来，

煤炭市场竞争加剧，使交易费用急剧增加，市场运行状况很差。二是交易环节多，

费用高。三是交易环节取收高。

3．环境保护政策有侍完善。国家已经出台了《大气污染防治法》，国务院下

发了《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》、《关于环境保护

若干问题的决定》，北京、上海、天津、以及一些省、市也出台了禁止燃用含硫量

高于一定比例的煤炭产品的规定，对于控制二氧化硫有着积极的作用。但对于直接

销售和使用原煤限制较少，这不利于煤炭深度加工，也不利于环境保护。各地对小

煤矿破坏环境等问题监督不力。

（七）煤炭产业的困难

1．煤炭产业退出成本高，缺乏资金支持。过去，煤炭产业没有进行根本性的

结构调整，大量过剩生产要素沉淀在产业内部，产业退出成本很高，急待财政给予

资金支持。

2．煤炭企业融资能力差。长期以来煤炭工业建设资金不足，煤炭项目建设周

期长、投资回报率低，投资风险大，缺乏对社会资金足够的吸引力，社会资金很难

自发地流向煤炭产业。

3.煤炭产业缺乏建设基金支持。目前水利、电力、铁路、石油、通讯等行业都

实行了建设基金制度，而煤炭缺乏建设基金支持，而每年要上缴一百多亿元的各类

基金和费用，国家不允许建立煤炭工业建设基金，严重影响了煤炭工业的健康发展

。

4．煤矿安全投入不足。由于煤炭产业投资收益偏低，地质条件差，自然灾害

多，仅靠煤炭企业自身力量解决实力不足，国家应给予适当扶持。

5．煤炭行业税赋重。煤炭企业比一般企业额外承担资源税、资源补偿费、矿

业权使用费等资源性税赋，超过一般工业企业税赋。

今后煤炭行业主要是靠市场定价，市场调节。你可以到煤炭之家网站（www.coal123.cn)查看更多的关于今后的煤炭发展趋势。

煤炭行业发展现状：“十一五”期间是煤炭行业结构调整、产业转型的最佳时期。煤炭是中国的基础能源，在一次能源构成中占70%左右。“十一五”规划建议中进一步确立了“煤为基础、多元发展”的基本方略，为中国煤炭行业的兴旺发展奠定了基础。“十一五”期间需要新建煤矿规模3亿吨左右，其中投产2亿吨，转结“十二五”1亿吨。

煤炭行业发展趋势：中国煤炭工业将继续保持旺盛的发展趋势，今后一个较长时期内，中国煤炭行业的发展前景都将非常广阔。

中国煤炭行业发展情况：

我国的煤炭流通企业总量约为10万家，规模偏小。这主要是由于我国煤炭生产与消费企业分布较为分散，行业集中度偏低，为不同规模的煤炭流通服务商提供了生存空间。

国家正大力推动煤炭开采企业的整合，煤炭流通市场也将趋向集中，这将逐步提高煤炭流通企业的市场进入壁垒，小规模煤炭流通企业的生存空间将不断缩减，大规模、跨区域的流通服务商将成为主流。

以上内容参考：百度百科-煤炭行业

煤炭企业经营管理策略

随着科学技术和经济全球化的发展，市场竞争日益激烈，企业之间的竞争也日益白热化，而煤炭企业的经营管理水平是企业生产效益高低的关键因素，所以煤炭企业必须依照科学的方法实施经营管理战略，提高企业经营管理水平，实现煤炭企业整体管理水平的提升，从而节约企业运营成本，提高企业经济效益，帮助企业在新的市场环境中实现又快又好的发展。

一、煤炭企业经营管理中存在的问题

煤炭企业的经营管理工作相对来说是一项复杂、繁复的工程，所以需要一套科学的管理制度作为经营管理的依据，但是一些煤炭企业的经营管理体制并不完善或者存在不科学的地方。下面本文将对煤炭企业经营管理方面存在的问题进行分析，为煤炭企业实施经营管理战略提供依据。

1.1企业管理者缺乏经营管理意识

在许多煤炭企业中存在着对经营管理不重视的现象。主要表现为企业的经营管理只按照国家颁布的财务法律法规来进行，仅限于对企业销售成本的核算。企业管理者在进行企业经营管理时没有结合煤炭企业的特殊性，忽视了经营管理中的成本管理对企业发展的重要作用。特别是有些企业认为企业的经营管理仅限于财务部门和领导阶层，与企业员工无关，从而使得经营管理措施执行力度大打折。

1.2企业经营管理机制不完善

一个企业要想实现又快又稳的发展就必须由健全的经营管理机构作为支撑，健全的经营管理机制可以帮助企业的经营管理工作达到预期的目标，从而提高企业的管理水平，但现阶段，我国大多数煤炭企业缺乏健全的经营管理机制，经营管理部门的设计缺乏科学性和合理性，这些部门之间缺乏有效的管理信息沟通，阻碍了企业经营管理措施的落实，严重制约了企业经营管理水平的提高。

1.3财务管理缺乏科学性

在我国，煤炭企业所采用的会计核算方法就是简单的将企业产品销售的情况作为核算的对象，这种会计核算方法是一种狭隘的计算方法。不仅如此，因为煤炭企业的财务管理缺乏应有的合理性和科学性，导致财务管理水平低下。主要表现在以下几点：一、企业成本的核算局限于企业最终销售的产品，忽视了企业经营运作每一个环节的成本核算。二、企业的财务管理缺乏科学性，没有分析企业经营管理存在的风险，没有尽可能的控制好企业经营管理的成本。企业各个生产环节的成本控制是煤炭企业实现资源利用率最大化的重要因素，而煤炭企业没有意识到一点，从而降低了企业经营管理水平。

二、提高煤炭企业经营管理的必要性

煤炭企业的良性发展直接关系着国民经济的发展，所以提高煤炭企业的经营管理水平，健全经营管理模式具有十分重要的意义，主要表现在以下几点：

2.1提高经营管理水平是企业发展壮大的必要手段

众所周知科学的经营管理体制是企业快速发展的重要保障，煤炭企业也不例外。如果煤炭企业要想实现大步的前进，不仅需要提高企业的业务水平同时还需要改善企业的经营管理方式，以求降低企业经营成本，实现企业最高的经济效益，从而推动企业的可持续发展。

2.2完善经营管理方式是企业整体管理水平提高的保障

企业经营管理是整个企业管理的关键部分，经营管理方式的完善可以直接促进煤炭企业的整体管理效果的提高，相反，煤炭企业的经营管理水平的低下也是制约企业整体管理水平提高的因素。所以煤炭企业必须完善经营管理方式，为企业的其他管理工作的顺利进行提供保障，从而实现煤炭企业的整体管理水平的提高。

2.3实施经营管理战略是煤炭企业生存发展的重要措施

改革开放以来，我国的经济得到了飞速的发展，尤其是2000年加入世贸组织以来，中国经济发展迎来了全新的机遇和挑战，煤炭企业在这个新时期下得到了快速的发展，但同时面对的竞争也越来越激烈，如何在竞争日益激烈的环境中求得生存和发展，已是我国煤炭企业必须思考的问题。煤炭企业在经营管理中实行科学的经营管理方针是提高企业竞争力的重要措施。实施经营管理战略可以有效降低煤炭企业的经营风险，节约企业成本，从而实现企业的可持续发展。

三、煤炭企业实施经营管理战略的措施

3.1抛弃传统的经营管理思想

社会主义市场经济坚持以市场为导向，市场在社会资源配置中起基础性作用。所以煤炭企业要把握市场经济体制的特点，积极主动的参与市场竞争。煤炭企业要想在市场竞争中获得更好的发展，就必须抛弃传统的经营管理思想，改变传统的经营管理模式，树立新的经营管理模式，以适应市场的需要。在树立新的经营管理模式中要以市场为依据，以市场为企业生产经营活动的出发点和归宿，以此来进行企业的经营管理和产品生产活动。同时新的经营管理模式还应该可以做到适应市场的变化不断自我调整，从而确保煤炭企业的经营管理模式真正符合市场的需要。

3.2健全企业的科学经营管理机制

国际上成功企业的经验表明，完善的企业经营管理制度是企业快速发展的重要因素，所以我国的煤炭企业也应该健全本企业的经营管理机制，以实现企业的稳健发展，具体做法可以如下：

第一，对已经制定且被证明是符合企业发展的经营管理制度要进行落实和彻底的执行。

第二，在企业内部建立一套科学的合理的企业经营管理奖罚体制，对做的'好的员工进行合理及时的奖励，对犯错的员工针对具体情况进行合理的惩罚。做好员工在经营管理中的激励和约束工作。

第三，对企业的经营管理目标和各部门的经营管理职责要进行明确的分工，实现各部门的协调合作，促进企业经营管理水平的提高。

3.3借助高新技术加强企业的经营管理

科学技术是第一生产力已经被大众所认可，煤炭企业在经营管理上也要借助高新技术，促进企业生产力的发展。这就要求企业加强自身对技术的创新工作，以帮助企业的生产结构和产品机构进行科学化的调整，扩大企业的规模，实现高效的经济利益。另外企业还应加强高新技术对企业节约能源，降低污染的作用，帮助企业实现可持续发展。提高企业在经营管理上的技术水平不仅可以降低企业的生产运营成本，还可以提高企业的市场竞争力，提高企业在竞争中应对风险的能力，从而大幅度提高企业的综合竞争力，实现企业在竞争中处于主动地位的目标。

3.4建立企业经营管理人才培养体系

煤炭企业的经营管理工作是由人来实行的，经营管理在企业管理中处于核心地位，对管理者有比较高的要求，只有管理者水平提高了才能保证企业经营管理工作的顺利进行。所以企业应该建立经营管理人才培养体系，加强对管理者的培养，具体可以从以下几点来进行：

一是加强对管理者企业管理知识的训练，同时增加管理者的经营管理实践经验。

二是加强煤炭行业相关知识的培训。

三是加强管理者经营管理创新意识和能力的培养。

只有从这三面加强对企业管理者的培训，提高管理者的文化水平和专业技能，才能帮助管理者更好的经营管理企业，引导企业健康快速的发展。

一、煤炭资源开发利用现状及主要问题

我国煤炭资源分布广泛，总量丰富，储量居世界前列,且煤类齐全、煤质优良。煤炭资源是我国经济、社会发展的物质基础,在我国一次能源的消费构成中占了76.4%的比重，是我国主要的能源, 同时又是重要的有机化工原料，从煤中可以提取200多种生产和生活必需品。

在未来新能源大规模利用之前,煤炭将是支持我国能源供应的国内主要品种，是我国今后经济可持续发展的保障。但是由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，在煤炭资源的开发利用中存在严重的问题。主要表现在以下两个方面：

（一）不合理开采造成资源耗费率高，损失浪费严重

煤炭资源属于不可再生资源，其形成要经过漫长的地质时期，一旦采完也就消失了，在短时间内不能再生，这种不可再生性决定了对煤炭资源保护和战略储存的重要意义。然而煤炭开采中采富弃贫、采主弃副的现象普遍存在，小煤窑的私挖滥采屡禁不止，给煤炭资源造成极大的浪费。

有关专家按照各类煤矿产量加权平均的方法,对煤矿的矿井回采率进行了估算,目前全国煤矿矿井回采率仅在30%左右，与国外矿井回采率最高为85%相比，相差悬殊。以煤炭资源储量占全国三分之一的山西省为例，“矿井回采率加权平均为38.7%，由于采矿方法落后, 机械化程度不高（国有重点煤矿98%以上，地方国有煤矿20%，乡镇煤矿低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤层采不全,中厚煤层回采率低，薄煤层(0.7m～1.4m占全省煤炭总量的12%～18%)弃采, 每采1吨煤, 就要付出6吨～8吨煤储量的代价。” ①

（二）不合理开发利用带来严重的生态环境负面影响

尽管我国在《环境保护法》、《矿产资源法》等法律中都对矿山环境保护作出了明确规定，但就目前情况看,煤矿开采造成的生态破坏和环境污染仍十分严重。“一是井工开采造成地表塌陷，露天开采挖损土地；二是造成水资源的流失与污染；三是污染大气环境。同时，我国煤炭利用产生的污染也十分严重，我国85%的煤炭直接用于燃烧，致使我国成为典型的煤烟型污染，煤炭燃烧排放大量的SO2, 已造成我国30%的国土面积受酸雨的影响。”②

二、煤炭资源开发利用中存在问题的原因分析

我国在煤炭资源开发利用中出现的上述问题，原因是多方面的，概括起来有观念、政策、法律、技术等几个方面的原因。

（一）观念原因

煤炭资源是一种不可再生的资源。由于我国的煤炭储量丰富，使人们对我国煤炭资源产生“取之不尽，用之不完”的错觉。再就是我国在计划经济时期作为一次能源的煤炭与二次能源的电力相比，其价格相差很大。“2002年美国的终端售电单价为7.2美分/千瓦时，而电煤的平均到厂成本是3.57美分/千瓦时，售电单价是电煤单价的1.97倍。而同期，我国终端的售电单价是59分/千瓦时，电煤平均到厂成本约为12分/千瓦时，售电单价是电煤单价的4.9倍，远高于美国1.97倍的水平，说明我国煤炭价格偏低。” ③电煤在电力价格中的比例关系，印证了我国煤炭价格与电力价格相比偏低的事实。正因此，人们认为煤炭资源是无价或廉价的。这种资源无价或廉价的错误认识，导致的直接后果就是对煤炭资源的过度开发和浪费。

（二）政策原因

过去我们在对待经济发展问题上，指导思想出现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益，不顾长远利益，形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长期以来，煤炭工业实行了“有水快流”的政策，对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，其回采率仅10%，远远低于国家规定， 这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了当地的生态破坏和环境污染。

（三）法律原因

煤炭资源保护与合理开发利用最有力也最权威的管理手段是法律手段。但我国在煤炭资源保护与合理开发利用方面的法制宣传不够，执法力度不够，法律制度还不很健全和完善，主要表现在以下几个方面：

1．煤炭立法不完善。 目前，我国煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是：

（1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的企业要给予一定限制。我国对煤炭企业的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审查批准。我国《煤炭法》第十八条（四）规定：“有符合煤炭安全生产和环境保护要求的矿山设计”。《矿产资源开采登记管理办法》第五条采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交的资料（五）规定的 “开采矿产资源的环境影响评价报告”。虽然都有环境保护的内容，但矿山设计是否符合环境保护要求由哪个部门审批认定，是环境保护部门还是煤炭管理部门没有具体规定，缺乏可操作性。再就是从《煤炭法》第十八条规定的开办煤炭企业的六项条件来看，条件低，不细化，使许多生产技术条件比较差的小煤矿能够通过审批成立，从而造成资源浪费和环境污染。

（2）我国煤炭资源有偿使用的法律规定尚不健全,资源税费的征收不尽合理。

我国《矿产资源法》第五条明确规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”；《矿产资源开采登记管理办法》第九条也规定：“国家实行采矿权有偿取得的制度”。但法律规定有偿取得采矿权的方式比较单一，缺乏激励机制。对采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元的规定，也不尽科学。

《矿产资源法》第五条第二款规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”矿产资源税是调节部分矿山企业的级差收益，鼓励企业间的平等竞争；矿产资源补偿费主要是对资源消耗的补偿，是矿山企业的‘资源’成本，是调节矿产资源所有者和采矿权人之间的产权关系，是对已消耗的资源的货币补偿。煤炭属于矿产资源，是一种高耗竭性资源，矿产资源税和矿产资源补偿费这两种形式的费用的征收都是以销售数量或销售收入为计税和收费依据,不能真实反映煤炭作为矿产资源本身的价值,没有体现出煤炭资源资产化管理和资源有偿使用的全部内涵,不利于提高资源回收率,也不利于促进资源的有效利用，导致了煤炭资源的价值和价格相背离。

（3）缺乏可操作性强的措施，保护煤炭资源的合理开采。 我国《煤炭法》第二十八条规定：“对国民经济具有重要价值的特殊煤种或者稀缺煤种，国家实行保护性开采。” 但是怎样进行保护性开采，采取何种措施保护，如哪些煤种属于特殊煤种或者稀缺煤种没有确定，没有建立稀缺煤种资源储备制度等使得保护乏力。在我国丰富的煤炭资源中“焦煤、肥煤、瘦煤等主要炼焦煤稀缺，据统计，全国肥煤资源量373亿吨，焦煤资源量695亿吨，瘦煤资源量445亿吨，三者仅占查明煤炭资源量的14％，优质炼焦用煤则更少。”③由于缺乏操作性强的措施，焦、肥、瘦煤等稀缺煤种得不到有效保护。

《矿产资源法》第二十九条规定：“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。” 《煤炭法》第二十九条也规定：“开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序，达到规定的煤炭资源回采率。煤炭资源回采率由国务院煤炭管理部门根据不同的资源和开采条件确定。”但这些规定随意性强，可操作性弱。因为没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。这也正是造成煤炭资源开采回采率低，损失浪费严重的原因之一。仅“1980年至2000年，全国煤炭资源浪费280亿吨。”⑤

《矿产资源法》在法律责任一章中对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计要求的没有规定应承担的法律责任。《煤炭法》虽然在第六十九条规定：“ 违反本法第二十九条的规定，开采煤炭资源未达到国务院煤炭管理部门规定的煤炭资源回采率的，由煤炭管理部门责令限期改正；逾期仍达不到规定的回采率的，吊销其煤炭生产许可证。”但由于没有统一的量化的标准，加上地方保护主义的影响，追究违法者的法律责任往往是一句空话。

2.煤炭资源保护的执法力度不够。 在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题，受地方保护主义影响，小煤窑屡禁不止。1998年，国家开始实施“关井压产”政策，取得了一定的效果。2001年5月国家经贸委又下发了《关于加大关井压产、总量调控力度确保煤炭经济形势进一步好转的通知》，加大关井压产力度，加快关闭国有井田范围内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿，进行一次全面的复查。但是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。

3.煤炭资源保护法制宣传不够。 我国《宪法》第九条规定：“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《矿产资源法》第三条规定：“ 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《煤炭法》第三条规定：“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”但是在实际开采过程中却没有得到彻底的贯彻和执行。在许多人眼里，国家的资源好像是白给的，谁能挖到手就是谁的，根本不知道非法采矿要承担法律责任。

（四）技术原因

煤炭资源的调查规划和勘查工作有待加强，煤矿生产的机械化、集约化程度低，采矿方法落后, 科技含量低，煤炭深加工和综合利用水平低，洁净煤技术还有待推广。

三、我国煤炭资源合理开发利用的法律对策

中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求，这不仅是全面建设小康社会的政策和体制保障，也对环境资源法制建设提出了新的要求。我们应当在科学发展观的指导下，以可持续发展为出发点和归宿，切实执行煤炭开发中“统一规划、合理布局、综合利用”的方针，做到在保护中开发，在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。

针对我国煤炭资源在开发利用中出现的问题及原因，提出相应的法律对策：

（一） 完善煤炭立法

1．严格实行煤炭行业的市场准入制度

建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费，是煤炭工业实施可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭企业条件的规定。对已有企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源赋存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此有些地方立法已做出规定，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源

、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85％，开采中厚煤层不得低于80％，开采厚煤层不得低于75％。

2．完善有关生态环境保护的规定

为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2002年颁布了《环境影响评价法》，在《矿产资源法》、《煤炭法》中应对此做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。

3．完善现行的资源有偿使用制度

完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过合理评估的煤炭价格作为依据，以此促进煤炭开发者提高回采率，并真实反映煤炭资源的价值，达到国家宏观调控的目的。 《资源税暂行条例》中对资源税的用途未作规定。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》（97年修正）第11条的规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。”为了支持我国煤炭工业的发展，国家应规定将征收的资源税费的一定比例用于煤炭科研项目的研究、科研成果的推广以及对企业的环保资助等。对此，可借鉴美国的做法。美国联邦政府对煤炭工业的扶持突出表现在为煤炭的研究和开发提供资金和为环保提供资助。在煤炭研究和开发方面,联邦政府主要是加强对洁净煤技术的扶持力度。在环保的资助方面,美国通过建立废弃矿山土地复田基金帮助采后煤矿的复田。大力发展洁净煤技术，推进洁净煤技术产业化，提高资源利用效率，解决由于煤炭开采和利用所引起的环境问题。此外，为了推进煤炭企业的技术创新，对于采用先进技术，超过核定回采率的企业，给予一定的优惠政策，如减交资源补偿费等。

4.建立煤炭资源战略储备制度

为了合理开采，保证后备资源，应明确划定煤炭国家规划区、重要经济价值矿区，确定特殊煤种和稀缺煤种，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。对于以上特定资源的开采，必须经国家地质矿产主管部门或其授权的省级政府批准，开采方案需组织专家论证，以保证其科学性、合理性。

5．煤炭法的修改还应注意与修改后的《刑法》、《行政许可法》的衔接问题。新刑法已取消了类推，《煤炭法》第七十九条中关于“比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任”的提法，显然不符合新刑法精神。应对类似条款进行修改。再如，对开办煤炭企业的审批、对煤炭生产许可证的颁发等规定都应当修改，使之符合《行政许可法》的相关规定。

（二）加强煤炭执法

1．实行保证金制度。 为了提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的《露天开采控制与复田法》规定:煤矿主在开采前须交纳复田保证金,保证金数额须足以支付预计的全部复田费用,具体由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”⑥

2．关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。 对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且要做好善后处理工作。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。

3．加强执法队伍建设。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。

（三）将环境资源保护的宣传和法制教育相结合，提高全民的认识和公众参与的积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育,进一步树立节约资源、保护环境的意识。

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1、地面水下跌

由于在煤炭开采过程中矿井水大量外排,导致地下水位下降,引起地面水下跌.

2、地层错动与地表下沉

由于煤矿井下水大量外抽,矿井上底承载能力下降,加上大部分小窑煤井在开采过程中,没有采取预留煤柱等预防措施,有的小窑煤井甚至对国有煤矿预留煤柱肆意采挖、破坏,导致地层错动,地表下沉.

3、地面水受到污染

矿井废水不经处理就外排,严重污染地面水体,淤塞河道和农田渠道,造成土壤板结,对农作物影响很大.

4、煤矸石占地及风化污染问题

5、对森林植被的破坏

煤炭开采需要大量木材,按万吨煤炭产量平均消耗坑木150立方；

6、二次扬尘污染问题

煤炭有相当一部分靠汽车运输,撒漏现象非常严重,大量煤炭流失,使街道煤尘飞扬.

（2）煤炭外运运力不足；

（3）煤炭开采和利用对环境的污染和破坏严重；

（4）煤炭开发利用的产业层次偏低，经济效益差；

（5）煤炭的市场需求下降；