煤炭资讯：“十四五”规划和2035年远景目标纲要涉煤部分

2021年全国两会开幕进入倒计时，

让我们一起回顾，

去年全国两会涉煤 建议 提案，

相关部门是如何答复的！

01 人大代表建议

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国家能源局答复

《关于支持煤炭企业加快智能化开采的建议》摘编

2020年2月25日，国家发展改革委、国家能源局、应急部、国家煤矿安监局、工业和信息化部、财政部、 科技 部、教育部联合印发了 《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》 （发改能源﹝2020﹞283号，以下简称《指导意见》），明确了智能化煤矿建设的主要目标、重点任务和保障措施，提出对验收通过的智能化示范煤矿，给予产能置换、矿井产能核增等方面的优先支持。在 煤矿安全改造中央预算内投资安排上， 对积极推广应用井下智能装备、机器人岗位替代、推进煤矿开采减人提效的煤矿予以重点支持。 对新建的智能化煤矿，在规划和年度计划中优先考虑。 将煤矿相关智能化改造纳入煤矿安全技术改造范围， 探索 研究将相关投入列入安全费用使用范围。 研究相关产业扶持政策， 鼓励金融机构加大对智能化煤矿的支持力度。 鼓励企业发起设立相关市场化基金， 形成支持煤矿智能化发展的长效机制。

财政部出台有关普惠性优惠政策，如对认定的高新技术企业减按15%税率征收企业所得税；自2018年起将高新技术企业和 科技 型中小企业的亏损结转年限由5年延长至10年；对企业研发费用在税前据实扣除基础上，允许按照75%在税前加计扣除；企业购置用于符合条件的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备投资额的10%，可从当年应纳税额中抵免；对重点行业企业实行固定资产加速折旧优惠；2018年起企业新购置单位价值500万元以下的设备器具允许在企业所得税税前一次性扣除。

这些优惠政策，符合条件的煤炭企业均可享受。

下一步， 国家能源局将会同有关方面，进一步研究有关支持政策，支持鼓励煤炭企业加快智能化开采。 >>点击查看详细

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国家能源局答复

《关于大力支持现代化大型露天矿建设的建议》 摘编

目前，国家能源局正在组织编制煤炭工业发展“十四五”规划，拟规划开展优化煤炭生产开发布局、建设煤炭调出中心、推进煤炭行业智能化发展、加快矿区生态文明建设等重点工作。在推动上述工作开展中，将 继续引导支持露天煤矿在规划指导下有序建设， 为保障能源供应发挥积极作用。

“十三五”以来，国家累计核准露天煤矿项目21处、建设规模1.18亿吨，占同期核准煤矿总规模的24%。 下一步，对符合煤炭产业政策和矿区总体规划要求、落实产能置换政策的露天煤矿建设项目，将依法依规履行项目核准手续，支持符合条件的大型现代化露天煤矿建设投产。

下一步， 将按照文件要求，进一步加大对煤矿智能化发展的政策支持力度，加强指导协调，促进智能化技术在露天煤矿的推广应用，进一步提升露天煤矿生产效率。 >>点击查看详细

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国家能源局答复

《关于深入推进5G+智慧矿山建设的建议》 摘编

将5G技术与煤炭工业发展相融合，是煤矿智能化建设的重要内容。近年来，国家能源局局高度重视5G等新一代信息技术在煤炭领域的推广应用，积极会同有关方面加快煤矿智能化建设，促进煤炭工业高质量发展。

国家能源局将煤矿智能化发展作为“十四五”规划的重要内容。5G等新一代信息技术与煤炭行业融合发展，是煤矿智能化建设的主攻方向， 国家能源局在研究编制煤炭“十四五”规划的过程中，已将有关内容纳入国家和地方规划。 同时，在《能源技术创新“十四五”规划》编制的研究过程中，对智慧能源技术进行重点研究， 拟将煤矿井下5G无线通信平台、智慧矿山工业互联网平台、矿山物联网等技术列为“十四五”时期煤矿技术装备创新发展的主攻方向和重点任务。

下一步， 国家能源局将加强与有关方面的协同配合，加大政策支持力度，进一步推进5G等新一代信息技术应用进程，鼓励引导5G+智能化煤矿建设，推进煤矿井下5G全覆盖，支持煤炭企业加快智能化转型发展。 >>点击查看详细

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国家能源局答复

《关于支持新疆煤炭开发建设的建议》 摘编

哈密市煤炭资源丰富，查明资源量占新疆总量的25%左右，是“疆煤外运”和“疆电外送”的重要支撑。国务院有关部门高度重视哈密市煤炭资源开发，加快推进各项审批工作，促进资源优势向经济优势转化。

根据全国煤炭工业“十三五”规划以及新疆生产建设煤矿现状，国家发展改革委、国家能源局批复新疆“十三五”煤炭规划建设生产工作方案，确定了“十三五”新疆规划建设煤矿项目名单。其中，三塘湖矿区规划建设煤矿项目2处，建设规模620万吨/年，分别为石头梅一号露天煤矿一期项目和巴里坤鑫源煤矿一期项目，目前均已核准。

随着一批先进产能煤矿陆续建成投产， 新疆已成为我国第四大产煤省，煤炭及下游转化产品已全面参与全国能源供需平衡， 为下一阶段新疆煤炭工业高质量发展奠定了良好基础。 “十四五”期间，新疆煤矿项目产能置换及项目建设事宜将按照全国统一政策标准执行， 煤炭工业发展“十四五”规划不再单列具体煤矿建设项目。>>点击查看详细

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国家能源局答复

《关于加快推进废弃矿井能源资源开发利用的建议》 摘编

在编制煤炭工业发展“十四五”规划的过程中，组织开展了煤矿关闭退出规划及长效机制研究。 下一步，将从煤炭立法和规划编制层面，着力加强废弃矿井资源开发利用的顶层设计和综合配套。

下一步， 将继续落实好各项政策措施，进一步推动废弃矿井能源资源开发利用。 >>点击查看详细

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国家煤矿安全监察局答复

《关于加快煤炭企业井下机器人研发与应用的建议》 摘编

将进一步推进煤矿智能化建设，重点做好以下工作：

一是召开煤矿智能化建设现场推进会， 交流和推广煤矿智能化建设先进经验，推动煤矿智能装备和机器人更加广泛应用；

二是联合国家能源局研究制定煤矿智能化建设三年行动计划， 分解细化煤矿安全生产专项整治三年行动计划关于智能化建设相关任务，促进煤矿智能化发展短、中、长期目标任务的落地落细；

三是推动国家发展改革委、工业和信息化部等部门将煤矿智能装备和机器人研发应用列入国家发展“十四五”规划重点工程、国家《机器人产业发展规划（2021-2025）》；

四是加强与工业和信息化部的沟通合作， 搭建产需对接平台，推动企业和用户联合攻关，加强典型产品示范推广，支持相关企业突破煤矿机器人技术后，按程序申请纳入首台（套）保险补充政策支持范围，鼓励机器人企业用好人工智能重点任务“揭榜”渠道。 >>点击查看详细

02 政协委员提案

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国家能源局答复

《关于推动露天煤矿高质量发展的提案》 摘编

关于推进露天煤矿智能化无（少）人化建设：

煤矿智能化是煤炭工业高质量发展的核心技术支撑，对于提升煤矿安全生产水平、保障煤炭稳定供应具有重要意义。 近年来，国家有关部门研究出台相关制度和政策，大力支持和推动煤矿智能化发展 。

一是 2020年2月，国家发展改革委、国家能源局等8部门联合印发《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》。意见提出，到2021年，建成多种类型、不同模式的智能化示范煤矿，露天煤矿基本实现固定岗位的无人值守与远程监控；到2025年，露天煤矿实现智能连续作业和无人化运输。

二是 国家发展改革委公布《产业结构调整指导目录（2019年本）》，将煤矿智能化开采技术及煤矿机器人研发应用等列入鼓励类项目。国家煤矿安监局公布《煤矿机器人重点研发目录》（2019年第1号），将露天矿穿孔爆破机器人、露天矿电铲智能远程控制自动装载系统、露天矿卡车无人驾驶系统等纳入煤矿机器人重点研发目录。

三是 工业和信息化部组织开展智能制造试点示范专项行动，遴选山西科达自控公司矿山装备远程运维服务试点示范等项目，推动智能制造新模式在矿山装备领域推广应用。

四是 财政部、工业和信息化部、原中国保险监督管理委员会联合实施首台（套）重大技术装备保险补偿机制试点工作，支持三一集团公司岩巷掘进机等项目，促进首台（套）智能矿山装备的推广应用。

下一步，国家有关部门将加大对煤矿智能化发展的政策支持力度，强化指导协调，推动智能化无（少）人化技术在露天煤矿推广应用，进一步提升安全水平和生产效率。 >>点击查看详细

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国家能源局答复

《关于加强煤炭行业从业人员素质提升的提案》 摘编

近年来，国家相关部门围绕煤炭行业人才需求，通过完善人才培养体系，加强专业内涵建设，加强校企联合培养，积极开展继续教育，有效提升了行业人才培养质量。

下一步， 教育部等部门将根据煤炭行业发展对人才队伍建设的新要求，指导各地结合区域经济特点持续优化相关专业布局；以“双万计划”“双高计划”为带动，不断加强相关专业内涵建设；总结现代学徒制试点工作经验，进一步向其他院校相关专业推广；同时发挥继续教育和职业培训作用，鼓励职业院校面向煤炭行业企业广泛开展继续教育和职工技能培训，推进培训资源建设和培训模式改革，助推煤炭行业劳动力整体素质的提升。 >>点击查看详细

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国家能源局答复

《关于加强国家千米矿井冲击地压源头防治的提案》 摘编

国家高度重视煤矿冲击地压特别是千米矿井冲击地压灾害防治工作。国家有关部门2016年修订《煤矿安全规程》，将煤矿冲击地压防治单独列为一章，条款增加到21条；2018年5月印发《防治煤矿冲击地压细则》，提高了冲击地压防治工作的系统性、规范性和科学性。2018年10月，山东龙郓煤矿发生“10·20”重大冲击地压事故后，为贯彻落实中央领导同志关于煤矿冲击地压源头治理的重要批示精神，国家发展改革委、国家能源局会同应急管理部、煤矿安监局等部门，深入事故矿井调查研究、广泛征求煤矿企业、专家和一线技术人员意见，于2019年4月印发《关于加强煤矿冲击地压源头治理的通知》（发改能源〔2019〕764号），从严格控制新建冲击地压矿井、分类处置存量冲击地压矿井、加快推进落后产能淘汰退出、强化冲击地压防治 科技 支撑和投入保障、严格落实安全生产责任制等方面提出了冲击地压源头治理措施，持续督促指导各产煤地区和重点企业抓好落实，取得阶段性成效。

尽管煤矿冲击地压源头治理成效显著，但是防治冲击地压作为矿山工程领域一项世界性难题，致灾机理尚未完全研究透彻，灾害威胁也将随着煤炭开采延深而递增，煤矿冲击地压防治任重而道远。 下一步，将继续会同有关部门，紧盯源头治理重点措施落实，开展采深超千米灾害严重矿井安全“体检”处置措施落实情况“回头看”专项监察，严把煤矿建设关口，最大限度减少新增冲击地压矿井，积极推进冲击地压防治国家级 科技 创新平台建设，加强冲击地压防治基础理论研究和深部煤炭安全智能化开采等技术创新，努力创造条件积极推广应用“110”“N00”等无煤柱自成巷开采技术，不断提升冲击地压矿井灾害防治能力和水平。 >>点击查看详细

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国家能源局答复

《关于加强煤炭矿区总体规划环评管理工作的提案》 摘编

在煤炭资源开发统筹布局方面，国家能源局将深入贯彻“四个革命、一个合作”能源安全新战略，立足于保障我国能源安全和能源转型，认真编制煤炭工业发展“十四五”规划，坚持“上大压小、增优汰劣”，继续发挥规划的战略导向作用，不断优化全国及各产煤地区的煤炭资源开发布局，规范煤炭资源勘查开发秩序。同时， 国家能源局和生态环境部将共同结合矿区总体规划和规划环评管理工作，对煤炭资源实行梯次开发、有序开发，坚决杜绝一哄而上、遍地开花，加大对区域内小煤矿的资源整合力度，确保我国煤炭开发稳定接续和可靠供应。 >>点击查看详细

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国家煤矿安全监察局答复

《关于为煤矿安全监管一线执法人员购买人身意外伤害险的提案》 摘编

国家煤矿安监局于2019年9月向各省级煤矿安监局转发了《应急管理部办公厅关于为应急管理系统特岗人员购买意外伤害保险的通知》，要求各省级煤矿安监局依法依规为一线煤矿安全执法人员统一购买人身意外伤害保险， 截至2019年11月，全国煤矿安全监察系统已参保人身意外伤害保险2130人。

煤矿安全监管监察一线执法人员肩负着保护矿工生命安全、推动煤矿企业安全高质量发展的 社会 责任，每天面对瓦斯、煤尘、透水、冒顶等灾害威胁开展执法工作，任务繁重，责任重大，且在执法检查过程中存在遭受人身意外伤害的重大风险，是一项高风险的特殊职业。国家煤矿安监局积极为一线执法人员购买人身意外伤害险，不仅有利于保障执法人员的合法权益，进一步激励执法人员履职尽责、严格执法，促进煤矿安全生产形势持续稳定好转，也减轻了执法部门的执法风险，避免因执法工作造成意外身故残疾等产生的纠纷。

下一步，国家煤矿安监局将向财政部申请资金支持，完善购买人身意外伤害险的相关制度。 >>点击查看详细

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话题征集 2021年全国两会来啦！你最关心什么？

2022年煤炭后期走势分析：

2022年全国煤炭市场总体预期稳定向好，表现为供给体系质量提升、供给弹性增强，煤炭中长期合同覆盖范围扩大，中长期合同履约监管持续加强，煤炭运输保障能力持续提升，预计煤炭市场供需将保持基本平衡态势。

但《报告》也指出，当前国际能源供需形势错综复杂，受安全环保约束、疫情反复、极端天气、水电和新能源出力情况等不确定因素影响，或有可能出现区域性、时段性、品种性的煤炭供需偏紧或宽松情况。要积极推出有利于经济稳定的政策带动国内煤炭消费继续增长。

煤炭行业安全稳定供应

全力做好煤炭安全稳定供应。加大煤炭资源勘探与评价工作力度，增加煤炭资源储备，为资源枯竭矿区产能转移和矿井接续提供基础。科学确定大型煤炭基地开发节奏、规模和定位，建设一批安全高效智能化煤矿。

强化能源安全保障责任，科学评估煤矿关闭退出影响，研究完善煤炭企业退出和转型发展扶持政策。推进煤炭产供储销体系建设，完善应急调峰产能、可调节库存和重点企业煤炭储备机制，探索建立煤矿弹性产能和弹性生产机制。

央行增加千亿专项再贷款，支持煤炭清洁高效利用，这释放了什么信号？

为进一步释放我们的煤炭产能，中国人民银行增加1000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款额度。本次增加的1000亿元额度，将专门用于支持我们的煤炭开发使用和增强煤炭储备能力。在我们的新增额度支持领域包括煤炭安全生产和储备，以及煤电企业电煤保供。

信号一、先贷后借的直达机制：要知道我们当前世界局势复杂演变，国际能源价格持续高位波动，对我国能源安全和经济平稳运行带来更大不确定性和挑战。次增加1000亿元专项再贷款额度，专门用于支持煤炭开发使用和增强煤炭储备能力，有利于充分发挥我国富煤的资源禀赋特点，保障能源稳定供应，支持产业链供应链稳定，支持经济运行在合理区间。支持范围内符合标准的项目发放优惠贷款，贷款利率与发放时最近1次公布的同期限档次贷款市场报价利率大致持平，可根据我们企业信用状况下浮贷款利率。

金融机构应优先支持煤炭安全生产和储备的项目贷款。对于煤电企业电煤保供领域，金融机构发放的煤电企业购买煤炭的流动资金贷款可按要求申请专项再贷款支持。

信号二、大宗商品保供稳价：我们的人民银行实施好碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，通过金融机构向企业提供融资支持。推进了我们的煤炭清洁高效利用，推动煤电机组节能减排改造、灵活性改造、供热改造，提高能源使用效率。切实的保障我们的市场供应，加快优质产能释放，加强价格和储备政策协调联动，发挥储备调节作用，强化储备和进出口调节。为加强能源供应保障，促进煤炭进口。

1、聚焦“洁净煤” 推进绿色开发利用

全国工商联环境商会 推进煤炭的清洁高效利用

环境商会在提案中提出如下建议：1、制订清洁高效用煤技术标准和行业准入标准。2、扩大落后用煤技术的淘汰范围：建议国务院在《产业结构调整指导目录》中扩大对落后用煤技术的淘汰范围，例如将所有型号的固定床煤气发生炉、小规格燃煤锅炉等列入淘汰类目录。3、对采用清洁高效用煤的给予财政支持：建议财政部比照合同能源管理项目财政奖励办法，对工业园区集中制气、分散用能项目的节煤量，给予财税上的优惠或奖励。

民建中央：优化煤炭产能结构实施“洁净煤”战略

民建中央在今年《关于优化煤炭产能结构，推动煤炭产业转型升级》的提案中建议，要有效治理煤炭行业不同类型的产能过剩问题，优化煤炭产能结构，推进煤炭企业兼并重组，提高产业集中度。当前煤炭产业的主要矛盾是产能过剩与市场需求增速放缓之间的矛盾，煤炭产业要走出困境，必须要破解产能过剩问题。

民建中央认为，应积极实施“洁净煤”战略，推进煤炭生产和消费的高效化、清洁化。大力推进“煤电一体化”，从“运煤”到“输电”，减少煤炭分散使用对环境的破坏，促进煤炭高效利用。此外，还应完善煤炭在生产流通使用过程中的质量标准并严格执行，依法对“劣质煤”的使用和生产销售进行限制。

梁嘉琨委员：促进煤炭安全高效绿色开发

梁嘉琨全国政协委员、中国煤炭工业协会副会长建议：（一）加大对大型煤炭基地、大型现代化矿井建设的支持力度，以建设大型现代化煤矿为重点，加强煤矿技术改造，淘汰落后产能及装备，提高煤矿生产机械化、自动化和信息化水平；（二）支持具有资金、技术、管理优势的大型企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，培育和发展以煤为主的综合性大型能源企业集团；（三）大力发展矿区循环经济，鼓励建设循环经济园区，支持煤炭企业发展煤电、煤焦化一体化等煤炭深加工项目，建设大型坑口电厂和煤矸石电厂，促进上下游产业协调发展；（四）出台财税、信贷等支持政策，推广使用充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术，加快煤层气开发利用。

全国政协委员、开滦集团董事长张文学建议：加大对大型煤炭基地、大型现代化矿井建设的支持力度，以建设大型现代化煤矿为重点，加强煤矿技术改造，淘汰落后产能及装备，提高煤矿生产机械化、自动化和信息化水平。

支持具有资金、技术、管理优势的大型企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，培育和发展以煤为主的综合性大型能源企业集团。

大力发展矿区循环经济，鼓励建设循环经济园区，支持煤炭企业发展煤电、煤焦化一体化等煤炭深加工项目，建设大型坑口电厂和煤矸石电厂，促进上下游产业协调发展。

出台财税、信贷等支持政策，推广使用充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术，加快煤层气开发利用。

2、关注雾霾 煤企何去何从

胡淑萍代表:促进煤炭企业转型升级

江西丰城矿务局坪湖煤矿洗煤班班长胡淑萍通过广泛调研，准备了关于合理利用低热值煤发电、促进煤炭企业转型升级的议案。她希望煤矿企业能通过发展循环经济来改变目前相对不景气的状况。

张文学委员：补充完善相关煤矿退出政策

全国政协委员、开滦集团董事长张文学建议：补充完善以前相关煤矿退出政策。建立煤矿退出长效机制，形成政策机制，连续性的，不搞阶段性的。建议设立煤矿退出关闭长效基金。煤炭税收太重，应留出一部分做煤矿转退基金。分离企业办社会的职能。

伊永春代表：老国有煤炭困难企业生存问题亟待改善

为了维护职工利益，维护社会和谐安定，伊永春提出三点建议：一是建立老国有困难煤炭企业退出市场机制，妥善安置职工。如：对于文化程度低、年龄大、技能单一的“40、50”职工，由国家托底，允许提前退休；对于“40、50”以下的职工，由国家托底，鼓励其自谋职业等；二是减轻老国有困难煤炭企业的社会负担，减免因承担社会责任而支付的税收、贷款利息；三是减免老国有困难煤炭企业的各种税费，如资源税，应根据企业经营状况，制定浮动税率，以减轻企业负担，为企业创造生存环境，为职工留住生存岗位。

卜昌森代表为老矿退出开药方

卜昌森表示：“企业如人体，长期超负荷、缺营养，必然积劳成疾、酿成病患。”。针对上述问题，他尝试开出药方。药方：政策性关闭破产、解决历史遗留问题、建立关闭转产长效机制

中国矿业大学副校长姜耀东委员建议：首先，适当提高补助标准。按照中央文件精神，延长中央财政补贴政策，由中央财政拨付专项资金，继续对破产煤矿离退休人员工资、医药费和必要的后勤运行费用等给予补助，并参照当地经济发展水平和物价上涨等因素适当提高补助标准。

其次，支持破产煤矿“四供一业”等后勤设施移交。由中央财政足额拨付资金，对破产煤矿“四供一业”等后勤设施实施升级改造，弥补历史欠账，使其尽快达到移交条件，便于尽快移交社会。

最后，给老煤炭企业的保证补助资金到位。为提高资金使用效益，补助资金拨付方式仍以1998年中央下发地方的煤炭企业名单为基本依据，按原渠道专项下拨，以便于企业接收，专款专用，避免挪用截留，提高资金使用效益。

3、聚焦税改 代表有话说

华炜张有喜卜昌森：推进“清费立税” 取消铁路建设基金

华炜认为，铁路建设基金是在特定时期、特殊背景下，资本市场发育不成熟的情况下应对资金短缺的一种应急性政策。随着改革开放的不断深入，现代产权制度和现代企业制度的相继建立和健全，特别是资本市场的逐渐成熟，铁路建设基金已经失去其存在的合理性。

张有喜表示，中国铁路总公司成立后，，铁路建设基金征收主体已由国务院组成机构变为企业法人，铁路建设基金作为政府性基金，由企业继续征收“名不正言不顺”。

卜昌森表示，我国煤炭资源赋存条件决定了煤炭运输呈“西煤东运”、“北煤南运”的格局，西部和东北地区煤炭外运量大，运距远，承担的铁路建设基金远超过全国平均水平，难以将资源优势转化为经济优势，既加剧了我国煤炭供需的结构性矛盾，也影响到这些地区的经济发展。此外，铁路建设基金的存在，使得国内煤炭运输费用高昂，煤炭价格与进口煤相比毫无竞争优势。

贾康：环境税改革，费改税为先

全国政协委员，财政部财政科学研究所原所长、党委书记，华夏新供给经济学研究院院长贾康表示，去年12月1号作为代表事项启动的资源税改革，也是政府手里增加的一个很重要的财政收入来源，这样存量变存价的改革，要扩大覆盖面。另外消费税，在今年应该听到它的方案信息的披露，在这方面优化它的设计，使消费税能给地方政府提供一部分有分量的财力来源。除此之外，方案里的税制改革明确规定，要加快房地产税立法并适时推进改革，以及要推进以环境方面的费改税为第一阶段重点的环境税改革。这两个税种改革主要是完成立法先行的过程，立法过程可以拭目以待。

山西国资委朱晓明：煤炭业增值税由17%调回13%

去年山西省煤炭业经历“寒冬”，而这“寒冷”在短时间内或很难消退。“建议国家把(煤炭业)增值税调回到13%。”这是全国人大代表、山西省国资委主任朱晓明今年两会要提出的建议，是“缓冻”的针对性举措。

第一，鼓励企业挖掘现有潜力，在本企业内部安置职工，即企业依靠现有的场地、设施、技术开辟新的就业岗位，能让分流出的职工在本企业继续就业。

第二，促进转岗就业创业，对需要离开本企业的职工，启动就业扶持计划，在职业培训、职业介绍、职业指导方面采取一系列措施，打出组合拳，帮助职工尽快就业和创业。

第三，对符合条件的实行内部退养，即距法定退休年龄五年以内，职工本人自愿，企业同意，可以实行内部退养。

第四，公益性岗位托底安置，对不能实行市场就业的困难职工，政府将开辟公益性岗位进行托底安置。在这个过程中，中央政府和地方政府都会在资金、政策上给予支持。中央财政将拿出1000亿元作为奖补资金，主要用于职工安置。同时，失业保险和就业专项资金对其中符合规定条件的也要予以相应支持。在这个过程中，人社部还会妥善做好职工劳动关系的处理、社会保险关系的转移接续等相关工作。

( 国发 ［2005］18 号)

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。在我国一次能源结构中，煤炭将长期是我国的主要能源。改革开放以来，煤炭工业取得了长足发展，煤炭产量持续增长，生产技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有所改善，对国民经济和社会发展发挥了重要的作用。但煤炭工业发展过程中还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题。随着国民经济的发展，煤炭需求总量不断增加，资源、环境和安全压力进一步加大。为促进煤炭工业持续稳定健康发展，保障国民经济发展需要，提出以下意见:

一、指导思想、发展目标和基本原则

( 一) 指导思想。以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的煤炭工业发展道路。把煤矿安全生产始终放在各项工作的首位，以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线，按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展，统筹煤炭开发与生态环境协调发展，统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，实现煤炭工业持续稳定健康发展，加快建设资源节约型社会，为全面建设小康社会提供可靠的能源保障。

( 二) 发展目标。从 2005 年起，用 3 ～ 5 年时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团，煤矿安全基础条件有较大改善，煤矿瓦斯得到有效治理，重特大事故多发的势头得到有效遏制，煤矿安全生产形势明显好转，矿区生态环境恶化的趋势初步得到控制，煤炭法规政策体系逐步完善。再用 5 年左右时间，形成以合理保护、强化节约为重点的资源开发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系，以 《中华人民共和国煤炭法》和 《中华人民共和国矿产资源法》为基础的法规政策调控体系。

( 三) 基本原则。坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持治标与治本相结合的原则，着力解决影响煤炭工业健康发展的突出问题，同时抓紧完善法规政策调控体系，提高煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持 “安全第一、预防为主”的方针和综合治理的原则，促使煤矿安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项要素到位。坚持国家引导、扶持和企业自主发展相结合的原则，既要帮助企业解决历史遗留问题，为企业发展创造公平竞争的市场环境，又要尊重企业的自主发展权。坚持体制改革与机制创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度，建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，提高企业的活力和竞争力。坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化工等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协调发展。

二、强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系

( 四) 加强对煤炭资源的规划管理。煤炭资源是重要的战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定，由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发。

( 五) 完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度。各级发展改革 ( 煤炭行业)主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。各级国土资源主管部门要按照 《中华人民共和国矿产资源法》和国务院行政法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。发展改革 ( 煤炭行业) 主管部门编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革 ( 煤炭行业) 主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。

( 六) 加大煤炭资源勘探力度。加大煤炭资源勘探资金支持力度，研究建立煤炭地质勘探周转资金，增强煤炭资源保障能力。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转让收入要按规定实行 “收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘探投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，培育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行勘查技术规程，进一步完善储量评估制度，依靠科技进步，提高地质勘探精度，保障地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠定基础。

( 七) 合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与科学的生产规划相结合，按照 “统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。鼓励采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系，依法取得同级安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施 “三同时”制度 ( 同时设计、施工和投入使用) 。

( 八) 保护节约和合理利用煤炭资源。修订煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管，达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销采矿许可证和煤炭生产许可证。加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施同时，要积极探索多种激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。

三、加快结构调整，加强煤炭供应体系

( 九) 加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开发布局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭企业为依托，加快神东、陕北、晋中等13 个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。国家继续从中央预算内基建投资 ( 或国债资金) 中安排资金，以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行应积极改进金融服务，加大金融产品创新力度，切实支持符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。

( 十) 促进煤炭与相关产业协调发展。大型煤炭基地建设要与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。要加大投资力度，改革铁路和港口投资体制，鼓励企业法人、非公有资本参股建设和管理，抓紧建设和改造山西、陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。

( 十一) 培育大型煤炭企业集团。打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和 “走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发由国有资本控股。鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。

( 十二) 进一步改造整顿和规范小煤矿。各产煤地区要充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采。继续淘汰布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的小煤矿，坚决取缔违法经营的小煤矿。

( 十三) 加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。采用高新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装备与工艺，推动煤炭工业科技进步。大力推进中小型煤矿机械化，加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的技术服务体系。通过关键技术引进、技贸结合、合作制造、市场换技术等多种方式，提高煤炭重大技术装备研发和制造能力，促进重大装备制造国产化。加强企业、科研机构和各类院校的联合，推进技术创新体系建设。

( 十四) 规范煤炭市场秩序。深化煤炭流通体制改革，改革电煤价格形成机制，运用经济手段和必要的行政法规，合理调整煤炭企业与发电企业的利益关系。继续推进煤炭订货方式改革，鼓励供需双方自主衔接、签订长期供货合同。加快建立以全国煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充，以网络技术为平台，有利于政府宏观调控、市场主体自由交易的现代化煤炭交易体系。严格煤炭经营企业资格审查，取缔无证非法经营活动，清理煤炭运销环节乱收费、乱罚款，依法打击掺杂使假和偷骗税款等不法行为。

四、坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系

( 十五) 进一步落实安全生产责任。加强 “国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全生产责任制。完善煤矿安全监察体制，提高监察的权威性和有效性，强化煤矿安全执法检查。落实地方人民政府煤矿安全监督管理职责，建立地方人民政府领导分工联系本地区煤矿安全生产工作制度。认真实行煤矿安全生产许可证制度，强化煤炭企业安全生产责任主体，落实企业法定代表人作为安全生产第一责任人的责任精简企业管理机构，加强一线管理力量坚持煤炭企业内部安全生产机构派驻制度，严格执行煤矿领导干部下井带班作业制度。严格外包工程队伍资质管理和现场管理。建立煤矿安全生产风险抵押金制度。

( 十六) 加大煤矿安全投入。按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各类煤矿要按有关规定提取生产安全费用。国家继续从预算内基建投资 ( 国债资金) 中安排资金支持煤矿安全技术改造。对国家支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安排配套资金，专项列支，并与中央资金同时到位。各级财政、审计和煤炭行业管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款专用，安全改造项目顺利实施并发挥效用。

( 十七) 提高瓦斯防治技术水平。成立煤矿瓦斯防治部协调领导小组，加强煤矿瓦斯防治工作的领导和协调。设立国家瓦斯治理和利用 ( 煤层气) 工程研究中心，加强瓦斯防治科技攻关，立足于推动煤矿安全生产科技进步，从根本上扭转瓦斯事故多发的现状，加快瓦斯灾害监测预警、应急救援、瓦斯煤尘防爆、瓦斯抽采利用技术的研究。抓紧制订和实施全国煤矿瓦斯治理总体方案，尽快使煤矿瓦斯治理取得明显成效。财政、税务部门要尽快制定实施办法，对瓦斯 ( 煤层气) 抽采和利用实行税收优惠。煤炭企业要严格高瓦斯和瓦斯突出矿井的管理，建立健全危险源辨识技术体系、瓦斯抽采和监测监控体系、灾害预警救援体系，切实防范重特大瓦斯事故的发生。

( 十八) 提高煤矿职工队伍素质。建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘工人的素质和安全生产技能。对煤矿负责人和主要工种依法实行强制性安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。实行国家职业资格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特殊工种人员实行职业准入，持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。教育部门要加强与煤炭行业的合作，将煤炭行业有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划要与大型煤炭企业合作，尽快恢复或设立一批煤炭职业技术学校。要引导有关大专院校和中等职业学校按照煤炭行业市场需求培养懂安全、有技术、会管理的煤炭专业人才。要通过设立煤炭专业奖学金、减免学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业。

五、加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系

( 十九) 推进洁净煤技术产业化发展。发展改革委要制定规划，完善政策，组织建设示范工程，并给予一定资金支持，推动洁净煤技术和产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术，提高煤炭洗选加工程度。积极开展液化、气化等用煤的资源评价，稳步实施煤炭液化、气化工程。加快低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产业发展。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染物排放。

( 二十) 推进资源综合利用。按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展。按照就近利用的原则，发展与资源总量相匹配的低热值煤发电、建材等产品的生产。修改制定配套法规、标准和管理办法，落实和完善财税优惠政策，鼓励对废弃物进行资源化利用，无害化处理。在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，必须提出资源综合利用方案，并将其作为核准项目的条件之一。

( 二十一) 保护和治理矿区环境。煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设项目 “三同时”制度。按照 “谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保护、废弃物和采煤沉陷区治理。研究建立矿区生态环境恢复补偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。对原中央国有重点煤矿历史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，要制订专项规划，继续实施综合治理，中央政府给予必要的资金和政策支持，地方各级人民政府和煤炭企业按规定安排配套资金。

( 二十二) 大力开展煤炭节约和有效利用。积极引导合理用煤、节约用煤和有效用煤，努力缓解当前煤炭供求紧张状况，解决煤炭产需长期矛盾。大力调整经济结构，切实转变增长方式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，限制高耗能工业的发展。优化能源生产和消费结构，鼓励发展新能源，努力减少和替代煤炭使用。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。

六、制订和完善有关法律规章制度，健全煤炭工业法规政策调控体系

( 二十三) 加强煤炭法制建设。抓紧修订 《中华人民共和国煤炭法》和 《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。制定严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加强煤炭执法队伍建设，依法规范煤炭市场秩序，为各类煤炭企业发展创造良好的市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安全生产等方面的技术政策和行业标准、规范，建立健全企业内部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。

( 二十四) 切实减轻煤炭企业负担。各地要根据国家关于分离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。严格按照 1998 年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，切实落实原中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税返还政策。加快增值税改革步伐，落实对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担。

( 二十五) 促进煤炭企业接续发展。落实 《中华人民共和国煤炭法》有关规定，研究建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业。完善煤炭成本核算制度，保障煤炭企业增加接续资源，开展资源勘查，保护和治理环境，发展接续产业。重视煤炭合理开发与矿区经济社会的协调发展，在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿区经济转型。

( 二十六) 提高矿工劳动保障水平。加强煤矿质量标准化基础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工劳动强度。改革煤矿工作制度，将矿工入井时间缩短到八小时以内，并尽快实行四班六小时工作制。加强煤矿劳动保护用品的研发，煤炭企业必须为井下工人发放必需的劳动保护用品，不断提高劳动保护水平。加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查，做好煤矿尘肺病等职业病的防治工作，保护矿工身心健康。全面贯彻落实 《工伤保险条例》，各地劳动和社会保障部门要根据本地区煤炭企业的实际情况，制定煤炭企业参加工伤保险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实维护矿工的合法权益。

( 二十七) 提高矿工生活质量。劳动和社会保障部门要根据井下矿工的劳动强度和风险、生产环境等情况，制定或提高煤矿工人艰苦岗位津贴标准。各类煤炭企业应根据效益情况，逐步提高矿工收入水平。继续采取国家、地方政府、企业和个人共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题。

( 二十八) 发挥中介组织作用。进一步培育和规范中介市场，充分发挥行业协会等中介组织在行业统计、技术服务、安全评价、市场开发、信息咨询、行业自律等方面的作用，为企业提供优质服务，为政府宏观调控提供决策咨询，规范企业市场行为，维护市场公平竞争秩序。

煤炭工业健康发展事关国民经济发展和能源安全大局。各地区、各部门要加强调查研究，结合本地区、本部门实际，认真做好贯彻落实工作，抓紧制定和落实各项具体措施。发展改革委要会同有关部门加强监督检查和指导协调，认真研究解决煤炭工业发展中遇到的困难和问题，促进煤炭工业持续健康发展。

国务院

二○○五年六月七日

一是化解煤炭行业过剩产能。落实国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，力争用三到五年时间，退出产能五亿吨左右、减量重组五亿吨左右。严格控制煤炭新增产能，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目。加快淘汰落后产能，2016年力争关闭落后煤矿1000处以上，合计产能6000万吨。推动煤炭行业兼并重组。

二是化解煤电过剩产能。严格控制煤电新开工规模，对存在电力冗余的地区要根据实际情况，取消一批不具备核准条件的项目，暂缓一批煤电项目核准，缓建一批已核准项目。利用市场机制倒逼，加快推进电力市场化改革，新核准的发电机组原则上参与电力市场交易。

三是着力解决弃水、弃风、弃光问题。优化控制增量，根据规划有效把握水电、核电发展节奏，发展风电、光伏、生物质能、地热能以就近消纳为主。化解消纳存量，优化系统调度运行，鼓励发展抽水蓄能等调峰电源，提高跨省跨区输电通道利用效率。大力推进分布式能源发展。

四是加快推进电改落地。推进电力市场化改革，降低电力价格。充分调动各地积极性，加快建立电力市场，实现直接交易，放开上网电价和销售电价，严格管控电网企业输配电价，充分释放降电价、促发展等改革红利。

五是稳步推进石油天然气体制改革。在中央审议出台《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》后，抓紧研究制定专项改革方案和相关配套文件，在部分省市开展油气改革综合试点或专项试点。

六是加强能源扶贫。落实中央精准扶贫、精准脱贫的要求，深入开展光伏扶贫。实施新一轮农网改造升级工程。推进定点扶贫和对口支援。

七是提高能源系统整体运行效率。要把提高能源系统效率，作为新常态下能源发展提质增效的一项重要工作。优化高耗能产业和能源开发布局，降低对远距离能源输送的依赖。推动能源协调发展和互补利用，提高能源系统的智能化水平和运行效率。