在煤炭开发利用过程中存在那些主要问题，简述解决问题的主要措施地理答案
煤炭是我国主要能源，对经济建设和社会发展具有重要的作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。然而长期以来，在煤炭资源立法、执法以及管理体制方面存在许多不合理之处，使煤炭资源没有得到合理开发利用。本文在列举我国煤炭资源开发利用中存在问题的基础上，探讨了出现这些问题的原因，并从法律角度提出了相应的对策。
一、煤炭资源开发利用现状及主要问题
我国煤炭资源分布广泛，总量丰富，储量居世界前列,且煤类齐全、煤质优良。煤炭资源是我国经济、社会发展的物质基础,在我国一次能源的消费构成中占了76.4%的比重，是我国主要的能源, 同时又是重要的有机化工原料，从煤中可以提取200多种生产和生活必需品。
在未来新能源大规模利用之前,煤炭将是支持我国能源供应的国内主要品种，是我国今后经济可持续发展的保障。但是由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，在煤炭资源的开发利用中存在严重的问题。主要表现在以下两个方面：
（一）不合理开采造成资源耗费率高，损失浪费严重
煤炭资源属于不可再生资源，其形成要经过漫长的地质时期，一旦采完也就消失了，在短时间内不能再生，这种不可再生性决定了对煤炭资源保护和战略储存的重要意义。然而煤炭开采中采富弃贫、采主弃副的现象普遍存在，小煤窑的私挖滥采屡禁不止，给煤炭资源造成极大的浪费。
有关专家按照各类煤矿产量加权平均的方法,对煤矿的矿井回采率进行了估算,目前全国煤矿矿井回采率仅在30%左右，与国外矿井回采率最高为85%相比，相差悬殊。以煤炭资源储量占全国三分之一的山西省为例，“矿井回采率加权平均为38.7%，由于采矿方法落后, 机械化程度不高（国有重点煤矿98%以上，地方国有煤矿20%，乡镇煤矿低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤层采不全,中厚煤层回采率低，薄煤层(0.7m～1.4m占全省煤炭总量的12%～18%)弃采, 每采1吨煤, 就要付出6吨～8吨煤储量的代价。” ①
（二）不合理开发利用带来严重的生态环境负面影响
尽管我国在《环境保护法》、《矿产资源法》等法律中都对矿山环境保护作出了明确规定，但就目前情况看,煤矿开采造成的生态破坏和环境污染仍十分严重。“一是井工开采造成地表塌陷，露天开采挖损土地；二是造成水资源的流失与污染；三是污染大气环境。同时，我国煤炭利用产生的污染也十分严重，我国85%的煤炭直接用于燃烧，致使我国成为典型的煤烟型污染，煤炭燃烧排放大量的SO2, 已造成我国30%的国土面积受酸雨的影响。”②
二、煤炭资源开发利用中存在问题的原因分析
我国在煤炭资源开发利用中出现的上述问题，原因是多方面的，概括起来有观念、政策、法律、技术等几个方面的原因。
（一）观念原因
煤炭资源是一种不可再生的资源。由于我国的煤炭储量丰富，使人们对我国煤炭资源产生“取之不尽，用之不完”的错觉。再就是我国在计划经济时期作为一次能源的煤炭与二次能源的电力相比，其价格相差很大。“2002年美国的终端售电单价为7.2美分/千瓦时，而电煤的平均到厂成本是3.57美分/千瓦时，售电单价是电煤单价的1.97倍。而同期，我国终端的售电单价是59分/千瓦时，电煤平均到厂成本约为12分/千瓦时，售电单价是电煤单价的4.9倍，远高于美国1.97倍的水平，说明我国煤炭价格偏低。” ③电煤在电力价格中的比例关系，印证了我国煤炭价格与电力价格相比偏低的事实。正因此，人们认为煤炭资源是无价或廉价的。这种资源无价或廉价的错误认识，导致的直接后果就是对煤炭资源的过度开发和浪费。
（二）政策原因
过去我们在对待经济发展问题上，指导思想出现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益，不顾长远利益，形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长期以来，煤炭工业实行了“有水快流”的政策，对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，其回采率仅10%，远远低于国家规定， 这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了当地的生态破坏和环境污染。
（三）法律原因
煤炭资源保护与合理开发利用最有力也最权威的管理手段是法律手段。但我国在煤炭资源保护与合理开发利用方面的法制宣传不够，执法力度不够，法律制度还不很健全和完善，主要表现在以下几个方面：
1．煤炭立法不完善。 目前，我国煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是：
（1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的企业要给予一定限制。我国对煤炭企业的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审查批准。我国《煤炭法》第十八条（四）规定：“有符合煤炭安全生产和环境保护要求的矿山设计”。《矿产资源开采登记管理办法》第五条采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交的资料（五）规定的 “开采矿产资源的环境影响评价报告”。虽然都有环境保护的内容，但矿山设计是否符合环境保护要求由哪个部门审批认定，是环境保护部门还是煤炭管理部门没有具体规定，缺乏可操作性。再就是从《煤炭法》第十八条规定的开办煤炭企业的六项条件来看，条件低，不细化，使许多生产技术条件比较差的小煤矿能够通过审批成立，从而造成资源浪费和环境污染。
（2）我国煤炭资源有偿使用的法律规定尚不健全,资源税费的征收不尽合理。
我国《矿产资源法》第五条明确规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”；《矿产资源开采登记管理办法》第九条也规定：“国家实行采矿权有偿取得的制度”。但法律规定有偿取得采矿权的方式比较单一，缺乏激励机制。对采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元的规定，也不尽科学。
《矿产资源法》第五条第二款规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”矿产资源税是调节部分矿山企业的级差收益，鼓励企业间的平等竞争；矿产资源补偿费主要是对资源消耗的补偿，是矿山企业的‘资源’成本，是调节矿产资源所有者和采矿权人之间的产权关系，是对已消耗的资源的货币补偿。煤炭属于矿产资源，是一种高耗竭性资源，矿产资源税和矿产资源补偿费这两种形式的费用的征收都是以销售数量或销售收入为计税和收费依据,不能真实反映煤炭作为矿产资源本身的价值,没有体现出煤炭资源资产化管理和资源有偿使用的全部内涵,不利于提高资源回收率,也不利于促进资源的有效利用，导致了煤炭资源的价值和价格相背离。
（3）缺乏可操作性强的措施，保护煤炭资源的合理开采。 我国《煤炭法》第二十八条规定：“对国民经济具有重要价值的特殊煤种或者稀缺煤种，国家实行保护性开采。” 但是怎样进行保护性开采，采取何种措施保护，如哪些煤种属于特殊煤种或者稀缺煤种没有确定，没有建立稀缺煤种资源储备制度等使得保护乏力。在我国丰富的煤炭资源中“焦煤、肥煤、瘦煤等主要炼焦煤稀缺，据统计，全国肥煤资源量373亿吨，焦煤资源量695亿吨，瘦煤资源量445亿吨，三者仅占查明煤炭资源量的14％，优质炼焦用煤则更少。”③由于缺乏操作性强的措施，焦、肥、瘦煤等稀缺煤种得不到有效保护。
《矿产资源法》第二十九条规定：“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。” 《煤炭法》第二十九条也规定：“开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序，达到规定的煤炭资源回采率。煤炭资源回采率由国务院煤炭管理部门根据不同的资源和开采条件确定。”但这些规定随意性强，可操作性弱。因为没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。这也正是造成煤炭资源开采回采率低，损失浪费严重的原因之一。仅“1980年至2000年，全国煤炭资源浪费280亿吨。”⑤
《矿产资源法》在法律责任一章中对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计要求的没有规定应承担的法律责任。《煤炭法》虽然在第六十九条规定：“ 违反本法第二十九条的规定，开采煤炭资源未达到国务院煤炭管理部门规定的煤炭资源回采率的，由煤炭管理部门责令限期改正；逾期仍达不到规定的回采率的，吊销其煤炭生产许可证。”但由于没有统一的量化的标准，加上地方保护主义的影响，追究违法者的法律责任往往是一句空话。
2.煤炭资源保护的执法力度不够。 在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题，受地方保护主义影响，小煤窑屡禁不止。1998年，国家开始实施“关井压产”政策，取得了一定的效果。2001年5月国家经贸委又下发了《关于加大关井压产、总量调控力度确保煤炭经济形势进一步好转的通知》，加大关井压产力度，加快关闭国有井田范围内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿，进行一次全面的复查。但是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。
3.煤炭资源保护法制宣传不够。 我国《宪法》第九条规定：“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《矿产资源法》第三条规定：“ 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《煤炭法》第三条规定：“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”但是在实际开采过程中却没有得到彻底的贯彻和执行。在许多人眼里，国家的资源好像是白给的，谁能挖到手就是谁的，根本不知道非法采矿要承担法律责任。
（四）技术原因
煤炭资源的调查规划和勘查工作有待加强，煤矿生产的机械化、集约化程度低，采矿方法落后, 科技含量低，煤炭深加工和综合利用水平低，洁净煤技术还有待推广。
三、我国煤炭资源合理开发利用的法律对策
中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求，这不仅是全面建设小康社会的政策和体制保障，也对环境资源法制建设提出了新的要求。我们应当在科学发展观的指导下，以可持续发展为出发点和归宿，切实执行煤炭开发中“统一规划、合理布局、综合利用”的方针，做到在保护中开发，在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。
针对我国煤炭资源在开发利用中出现的问题及原因，提出相应的法律对策：
（一） 完善煤炭立法
1．严格实行煤炭行业的市场准入制度
建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费，是煤炭工业实施可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭企业条件的规定。对已有企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源赋存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此有些地方立法已做出规定，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源
、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85％，开采中厚煤层不得低于80％，开采厚煤层不得低于75％。
2．完善有关生态环境保护的规定
为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2002年颁布了《环境影响评价法》，在《矿产资源法》、《煤炭法》中应对此做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。
3．完善现行的资源有偿使用制度
完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过合理评估的煤炭价格作为依据，以此促进煤炭开发者提高回采率，并真实反映煤炭资源的价值，达到国家宏观调控的目的。 《资源税暂行条例》中对资源税的用途未作规定。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》（97年修正）第11条的规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。”为了支持我国煤炭工业的发展，国家应规定将征收的资源税费的一定比例用于煤炭科研项目的研究、科研成果的推广以及对企业的环保资助等。对此，可借鉴美国的做法。美国联邦政府对煤炭工业的扶持突出表现在为煤炭的研究和开发提供资金和为环保提供资助。在煤炭研究和开发方面,联邦政府主要是加强对洁净煤技术的扶持力度。在环保的资助方面,美国通过建立废弃矿山土地复田基金帮助采后煤矿的复田。大力发展洁净煤技术，推进洁净煤技术产业化，提高资源利用效率，解决由于煤炭开采和利用所引起的环境问题。此外，为了推进煤炭企业的技术创新，对于采用先进技术，超过核定回采率的企业，给予一定的优惠政策，如减交资源补偿费等。
4.建立煤炭资源战略储备制度
为了合理开采，保证后备资源，应明确划定煤炭国家规划区、重要经济价值矿区，确定特殊煤种和稀缺煤种，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。对于以上特定资源的开采，必须经国家地质矿产主管部门或其授权的省级政府批准，开采方案需组织专家论证，以保证其科学性、合理性。
5．煤炭法的修改还应注意与修改后的《刑法》、《行政许可法》的衔接问题。新刑法已取消了类推，《煤炭法》第七十九条中关于“比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任”的提法，显然不符合新刑法精神。应对类似条款进行修改。再如，对开办煤炭企业的审批、对煤炭生产许可证的颁发等规定都应当修改，使之符合《行政许可法》的相关规定。
（二）加强煤炭执法
1．实行保证金制度。 为了提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的《露天开采控制与复田法》规定:煤矿主在开采前须交纳复田保证金,保证金数额须足以支付预计的全部复田费用,具体由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”⑥
2．关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。 对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且要做好善后处理工作。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。
3．加强执法队伍建设。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。
（三）将环境资源保护的宣传和法制教育相结合，提高全民的认识和公众参与的积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育,进一步树立节约资源、保护环境的意识。
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综上所述，煤炭地质勘查研究成果非常多，技术也逐渐呈现多样化，取得的成绩可喜，但是，我国煤炭资源分布和开发存在着极大的不均衡性，加之经济发展地区差异性较大，以及技术普及周期较长和生产要求增加等方面，煤炭资源勘查技术仍然存在着以下几个问题：
1）由于东部浅层煤炭资源枯竭使其深层勘查、开采成为一个重点问题。我国东部浅层煤炭资源开采殆尽，而深层煤炭资源储量丰富，因此，深部资源勘查成为今后东部煤炭资源勘查一个重点。东部深部煤炭资源勘查面临着很多地质问题：第一，用什么技术手段来快速查明巨厚新生界覆盖区下煤炭资源分布与赋存状态；第二，煤层埋深大，存在着地应力大、温度高、瓦斯高、构造复杂等特殊地质条件。如何提高勘探精度，现有的勘探技术手段和探测成果往往与采掘揭露的情况有较大出入，地质灾害预测和防治技术尚不能很好地满足深部矿井生产需要，地质保障系统建设仍然很薄弱。
2）煤炭资源储量套改工作不彻底。煤炭资源/储量是煤炭地质勘查的主要成果之一。20世纪末以前，我国固体矿产储量的分类是参照苏联的模式。1999年6月，国土资源部发出《关于开展矿产资源储量套改工作的通知》，要求对《矿产储量表》上的储量按照新的分类标准进行全面套改转换，4年后套改工作结束。2003年以来，新区勘探项目是按照国土资源部颁发的《固体矿产资源/储量分类》进行的，此前的煤田（井田）勘查报告或矿井地质报告，甚至此后的一部分新建矿井地质报告、生产矿井修编地质报告和补充勘探报告等，仍然沿用原来的储量分级。由于对新、旧储量分级标准理解存在技术上的不统一，部分经套改后的储量报告也是不符合新的储量分级要求的。这些情况势必影响到国家对煤炭资源赋存与分布现状的客观认识，影响到煤炭资源储量分类与国际惯例接轨进程，影响到矿业对外交流与技术合作，跟不上国家矿业投资体制改革形势。因此，按照新标准系统清理生产矿井煤炭资源/储量，切实摸清煤炭资源家底，规范储量管理是煤炭地质勘查面临的紧迫任务。
3）物探手段探测能力和精度仍需提高，多方法综合分析成为主要勘查技术手段。随着煤矿生产机械化、集中化水平的提高，生产能力与规模的不断扩大，矿井生产对地质条件的查明程度提出了更新更高的要求。因此，无论是深部资源勘查还是浅部生产矿井补充勘探，精细查明影响矿井生产的主要地质因素是解决采掘方式与地质条件之间彼此适应问题的关键。要完成这一重任，传统的方法显得无能为力，人们将目光聚焦到物探手段上。实际上，矿井开采地质条件具有隐蔽性、多变性和随机性特点，每种物探技术都有自己的适用条件和解决问题能力。高分辨率三维地震勘探效果除受地震地质条件影响外，在目的层反射波能量和高频成分衰减快的情况下，如何增大信噪比和分辨率，在信号接收排列长度大造成反射点离散距和第一菲涅尔带半径过大情况下，如何增强横向分辨率；在钻探和测井资料较少的情况下，如何提高反射波时间场转变成目的层深度场的精度等技术难题，影响了地震勘探结果的准确性和可靠性。因此，物探技术与其他技术结合将成为一个重要的研究方向。
4）资源勘查、矿井建设、煤层气安全开采一体化和环境保护等进程缓慢。煤炭勘查要求煤炭资源能够合理有效的利用，既要考虑资源量，又要考虑矿井建设以及多种能源利用情况和对于环境影响力，实际上是一个四位一体的综合模式。现今由于历史和经营管理体制等原因，目前从事煤层气勘探开发主要是一些石油公司或风险投资者，以资源－安全－环保为经营理念，以获取煤层气开发商业利益最大化为出发点，以实现原煤商业利益最大化为目的。因此，采煤与采气在行业上是分开的，在矿权上是分割的，在地域和利益上也是独立的，以致各自为政，各行其是，影响了四位一体化进程。
此外，在市场经济条件下，还存在以下问题：
1）投资主体发生变化。在计划经济条件下，煤炭资源的地质勘查与开发是分离的两个过程，探矿权和采矿权同属一个主体———国家，即煤炭资源的地质勘查工作是由煤炭行业地质主管部门，按照国家制定的中长期勘探计划，由国家投资地质部门实施，在确定的区域依据相关规范开展工作，其工作成果提交给国家，而后由国家交由煤炭建设、生产部门开始建设，其中的基本建设投资由国家出资，煤炭资源的销售价格由国家定价。在这一模式下，煤炭勘查部门与煤炭生产单位来自同一个出资方———国家，二者之间的关系表现在地质部门提交勘查成果给国家、生产部门使用地质成果；同样，在这一模式下，历经地质找煤、普查、详查、精查等4个阶段后，地质部门的资料经过国家储量管理委员会的认定与批复，才能作为煤矿设计、建井的依据等。因此，一个煤田从最初的勘查到最后的开发，往往需要十几年甚至几十年的时间，一个大中型煤矿的建成一般需要投资几十亿元的投资。
经过30年的改革开放后，我国已经初步建立了社会主义市场经济，与煤炭资源勘查与开发的国家标准、行业规范与政策规定等，都相应做出了新的、更严密的规定。如探矿权与采矿权的取得，不再是由国家根据区域经济发展情况做出配置，而是要通过招标、拍卖或挂牌等方式有偿取得，依法取得探矿权证的探矿权人成为煤炭资源勘查的主体。
2）投资思路发生变化。众所周知，企业是以追求经济效益最大化为核心，煤炭企业概莫能外。以往在国家计划经济条件下形成的一些勘查规范，如现行的1986年颁发的《煤炭资源地质勘探规范》，更多地强调了勘查工作的阶段性、渐进性等技术层面的内容。尽管对于煤炭资源后期开发也进行了概略性研究评价、预可行性研究和可行性研究，但这些经济评价的主要目的是说明后续勘查工作的必要性和继续投入的合理性，为后续地质勘查工作提供技术经济意义层面上的决策依据。真正意义上的可行性研究报告，则是在详查和勘探报告提交后，由煤矿建设单位或设计部门来完成。在目前形势下，煤炭企业作为投资的主体，无论是以探矿权人或采矿权人的身份出现，无一例外地从投资初期都非常关心投入/产出比、资金回收率等事关企业发展的核心问题，这一过程甚至从深部煤炭资源预查阶段就开始了。近年来，不少业主在煤炭资源勘查上，希望早投入、多投入，以期实现科学决策，缩短投资回收期，力求经济效益最大化。这种观点与做法，实质上是从勘查、开发一体化的角度做出的正确抉择。
2、资源有偿使用制度不完善。国家矿产资源所有者权益的体现形式是资源补偿费和矿业权价款。
虽然通过政府和企业的不懈努力，山西省企业节能减排和转型发展取得了显著的成绩，但是由于本省能源消费结构的特点，高能耗行业比重较高，工业经济对电力、煤炭等能源的依赖性较强，新投产项目中高耗能行业投资比重依然偏大等客观因素的影响，全省企业在实现转型发展的过程中还存在着不少困难和问题。
1、资金问题成为企业在当前经济环境下转型发展的最大难题。在金融危机影响下，一些高耗能、高污染行业普遍存在经营效益急剧下滑现象，企业可用资金匮乏；另一方面随着国家对节能减排的重视，特别是对高耗能行业采取了一些制约其发展和膨胀的措施，使这些企业在融资方面出现了利息高、贷款条件苛刻等困难局面。此外国家和政府的节能奖励资金和节能专项资金不能及时到位，阳泉铝业股份有限公司再生铝项目一期省机能奖励资金800万元实际到位560万元，生产循环水余热利用项目，国家节能专项资金300万元尚未到位。资金问题成为困扰企业改进生产设备，提升工艺技术，促进转型升级的最大难题。
2、技术瓶颈仍是制约企业节能降耗、转型升级的主要因素。高耗能、高污染企业降低能耗、减少污染的主要手段是依靠技术的改进和生产工艺水平的提高，但是国内行业生产技术仍然比较落后，能源利用率水平仍然偏低，污染物排放及处理还达不到最好效果。因此引进先进的技术及人才，解决技术瓶颈，已成为企业节能建好、转型升级的当务之急。
3、政府职能部门办事效率仍有待进一步提高。近年来政府部门行政效能水平有了很大提高，但调查中仍有企业认为一些政府部门行政效率水平过低，特别是在一些节能项目的审批上，程序繁琐、耗时过长，对企业项目的上马和技术的革新造成了严重影响。
4、政策因素对企业的生产和发展造成了很大制约。受今年山西煤炭资源整合等政策的影响，不少行业特别是焦化行业煤源紧缺，煤炭价格也长期处于高位运行，造成企业生产成本过高，出现与产品价格倒挂的现象，影响了企业的正常生产和发展，对企业造成了很大制约。
（一）煤层气地质理论研究有待深入
我国的成煤和煤化作用地质条件复杂，在煤层气成藏机理和高产富集规律等诸多方面存在理论问题，诸如：尚未建立起较成熟的煤层气成藏理论，对煤层气成藏的形成过程与非均质性需要深入分析，缺乏煤层气藏储量计算和评价方法，煤层气藏数值模拟技术和气藏描述方法与技术有待完善。
我国高阶煤资源丰富、分布面广，含气量较大，但成煤年代早，煤层经历的构造运动多，所受到的后期改造破坏程度大，煤层气成藏和富集规律较为复杂，对高变质的无烟煤中获得高产的煤层气还缺乏深入的理论认识，因而无法对其他地区进行有效的预测。
在我国西部及内蒙古东部地区的含煤盆地分布着大量的低阶煤，由于存在“低煤级煤层气含量低，无开发价值”的片面认识，对低阶煤的孔隙结构、吸附能力、生气量和煤层气赋存方式等缺少研究，对低煤级煤层气井的高产气能力（单井产量可达14000m3/d）还无法给以合理、科学的说明。
（二）勘探开发技术亟待提高
近年来，我国在瓦斯抽放理论与工程实践方面取得了较大的进展，但目前我国矿井瓦斯平均抽出率仅有23%，而美国、澳大利亚等主要产煤国家的矿井瓦斯抽出率均在50%以上。抽放技术、抽放方法、抽放设备落后是我国抽放效果差的主要原因。如我国自行开发生产的钻机远不能满足要求；钻进工艺落后、钻进设备不配套等。
长期以来，在煤层气的勘探作业和地质研究中，各外国公司和国内大部分公司基本沿用了美国的勘探思路和方法。尽管我国已经取得了部分区块煤层气勘探开发试验的成功，但诸如高煤级煤层和低含气量厚煤层中的煤层气开采技术，低渗透性构造煤储层改造技术，油气共伴生煤田煤层气的开发技术，不同煤田类型采用的不同钻井技术，煤层气井压裂技术中压裂液对煤层的伤害，以及压裂液成本高或压裂效果欠佳的问题等，生搬硬套国外的经验难以适应我国的地质情况，使得产气效果不理想。
（三）勘探开发与科技投入不足
煤层气产业是一种高投入、高风险的技术密集型产业，从培育新产业角度看来，政府投入过低。美国在1983～1995年煤层气产业发展的早期，各种勘探费用总计达60多亿美元。而我国最近十几年中，包括政府、国内企业在内各个方面投入煤层气勘探资金仅4亿～5亿元人民币，时间跨度长，区域分布广，投资力度小。1996年成立的煤层气骨干企业—中联煤层气有限责任公司，组建时只有1亿元人民币，每年国家专项经费仅有2000～3000万元人民币，投资力度小。
我国煤层气开发从理论和技术方面都存在若干关键性难题，需要一定的科技投入解决基础问题。美国政府在1983～1995年投入的煤层气试验研究经费累计超过4亿美元。而我国迄今为止，国家层面对煤层气科技投入累计不足3000万元人民币，而且分散到不同的单位，与煤层气生产实际结合不紧密，难以起到促进产业发展的作用。
（四）煤层气经济性是影响产业发展的重要因素
由于煤层的储集性能及力学特征与常规砂岩等储层有明显不同，所以开发煤层气与开发常规天然气有很大差别。比如：常规天然气通常是储存在砂岩等储层孔隙、裂缝中，储存压力很高，只要地层压力得到释放，天然气即迅速逸出，而且日产气量很高。与此相反，由于煤层气通常吸附在煤基质颗粒表面上，储存压力很低，其压力系数一般小于1。要开采煤层气，必须把含在煤层中的水抽排出来，使煤层本身压力降低，煤层气才能从煤基质颗粒表面解吸逸出。即使煤层不含水，煤层气的释放过程也是极为缓慢的。通常煤层气井初期日产量只有常规天然气井日产量的1/10～1/20，这就是煤层气日产量低、影响煤层气生产经济效益的地质原因。天然气生产井从开始产量就很高，随着时间的延续而迅速下降。天然气井一般只需2～3年就能收回投资，正是由于天然气井在开始几年产量很高，通常是煤层气的2～3倍，因而能给投资者在较短的时间带来较高的回报率。煤层气井则在开始的1～4年中产量是逐步增加并达到最大值，然后开始很缓慢地下降。煤层气井的投资回收期较长，一般需10～20年时间。
（五）煤层气产业发展扶持政策不足
煤层气产业属于技术密集型产业，具有高投入、高风险、单井产量低、投资回收期长的特点。由于在经济上煤层气生产短期内一般无法与常规天然气生产竞争，所以，鼓励煤层气产业发展，亟需政府的大力扶持。美国1979年颁布著名的税收补贴法规（《能源意外获利法》第29条），规定在相当长的时期内，煤层气生产的税率不仅为零，还略有补贴。这项政策极大地激励了企业投资开发煤层气的积极性，因而煤层气产业突飞猛进。虽然我国明确提出鼓励煤层气的开发利用，颁布了一些优惠的税费政策，但在煤层气产业发展初期，我国现行的煤层气开发利用政策，只是比照常规天然气通常做法，没有出台更优惠、更适宜的激励政策，在资金投入、税收优惠、贷款、融资渠道和科技发展等方面缺乏一定的政策倾斜。
（六）煤层气资源管理有待加强
煤层气开发利用缺少国家统一规划，管理体制和运行机制有待进一步理顺。
从“十五”规划开始，煤层气的勘探开发规划附列于煤炭和石油的规划中，没有专项煤层气开发利用规划，在目前的规划管理、投资管理、项目实施的格局下，出现资金、项目无法配套落实的情况，规划落实乏力，力量不集中，同时政府的导向目标不明确。
煤层气的勘探开发缺乏探矿权、采矿权设置的保证。煤炭探矿权、采矿权由部、省两级管理，煤层气探矿权、采矿权则由国土资源部一级管理，由于缺乏协调、导致部分煤炭与煤层气的探矿权、采矿权交叉重叠，致使相关部门、企业之间产生了利益冲突和管理权限方面的分歧；由于急功近利，常常出现煤炭优先或排斥煤层气探矿权、采矿权设置的现象，由此严重影响了煤层气的勘探开发。
（七）长输管网及基础设施不足
我国煤层气资源主要赋存于山西、陕西、内蒙和新疆地区，与东部经济发达城市群的连接，缺乏长输管网及基础设施建设。在煤田范围内，没有适应的煤层气管线，阻碍了煤层气的开发利用。煤层气可以与天然气混输混用，拥有共同的市场，但我国天然气管网稀少，而且煤层气利用天然气管网混输缺乏政策，这就使煤层气资源与市场脱节，缺少市场需求对煤层气的推动作用。从煤层气发展成功的事例分析，管网和基础设施的建设与市场的推动作用对发展煤层气产业不可忽视。
（2）煤炭外运运力不足；
（3）煤炭开采和利用对环境的污染和破坏严重；
（4）煤炭开发利用的产业层次偏低，经济效益差；
（5）煤炭的市场需求下降；
要解决这个矛盾，首要是对煤炭进行深加工，使同样的一吨煤炭，做出几吨煤炭的事。其次，要依靠科技，积极寻找煤炭的可替代资源。
一、"超能力、超强度或者超定员组织生产"，是指有下列情形之一的：
1、矿井全年产量超过矿井核定生产能力的；
2、矿井月产量超过当月产量计划10%的；
3、一个采区内同一煤层布置3个（含3个）以上回采工作面或5个（含5个）以上掘进工作面同时作业的；
4、未按规定制定主要采掘设备、提升运输设备检修计划或者未按计划检修的；
5、五)煤矿企业未制定井下劳动定员或者实际入井人数超过规定人数的。
二、"瓦斯超限作业"，是指有下列情形之一的：
6、瓦斯检查员配备数量不足的；
7、不按规定检查瓦斯，存在漏检、假检的；
8、井下瓦斯超限后不采取措施继续作业的。
三、"煤与瓦斯突出矿井，未依照规定实施防突出措施"，是指有下列情形之一的：
9、未建立防治突出机构并配备相应专业人员的；
10、未装备矿井安全监控系统和抽放瓦斯系统，未设置采区专用回风巷的；
11、未进行区域突出危险性预测的；
12、未采取防治突出措施的；
13、未进行防治突出措施效果检验的；
14、未采取安全防护措施的；
15、未按规定配备防治突出装备和仪器的。
四、 "高瓦斯矿井未建立瓦斯抽放系统和监控系统，或者瓦斯监控系统不能正常运行"，是指有下列情形之一的：
16、1个采煤工作面的瓦斯涌出量大于5米3/分钟或1个掘进工作面瓦斯涌出量大于3米3/分钟，用通风方法解决瓦斯问题不合理而未建立抽放瓦斯系统的；
17、矿井绝对瓦斯涌出量达到《煤矿安全规程》第145条第(二)项规定而未建立抽放瓦斯系统的；
18、未配备专职人员对矿井安全监控系统进行管理、使用和维护的；
19、传感器设置数量不足、安设位置不当、调校不及时，瓦斯超限后不能断电并发出声光报警的。
五、 "通风系统不完善、不可靠"，是指有下列情形之一的：
20、矿井总风量不足的；
21、主井、回风井同时出煤的；
22、没有备用主要通风机或者两台主要通风机能力不匹配的
23、违反规定串联通风的；
24、没有按正规设计形成通风系统的；
25、采掘工作面等主要用风地点风量不足的；
26、采区进（回）风巷未贯穿整个采区，或者虽贯穿整个采区但一段进风、一段回风的；
27、风门、风桥、密闭等通风设施构筑质量不符合标准、设置不能满足通风安全需要的；
28、煤巷、半煤岩巷和有瓦斯涌出的岩巷的掘进工作面未装备甲烷风电闭锁装置或者甲烷断电仪和风电闭锁装置的。
六、 "有严重水患，未采取有效措施"，是指有下列情形之一的：
29、未查明矿井水文地质条件和采空区、相邻矿井及废弃老窑积水等情况而组织生产的；
30、矿井水文地质条件复杂没有配备防治水机构或人员，未按规定设置防治水设施和配备有关技术装备、仪器的；
31、在有突水威胁区域进行采掘作业未按规定进行探放水的；
32、擅自开采各种防隔水煤柱的；
33、有明显透水征兆未撤出井下作业人员的。
七、 "超层越界开采"，是指有下列情形之一的：
34、国土资源部门认定为超层越界的；
35、超出采矿许可证规定开采煤层层位进行开采的；
36、超出采矿许可证载明的坐标控制范围开采的；
37、擅自开采保安煤柱的。
八、 "有冲击地压危险，未采取有效措施"，是指有下列情形之一的：
38、有冲击地压危险的矿井未配备专业人员并编制专门设计的；
39、未进行冲击地压预测预报、未采取有效防治措施的。
九、 "自然发火严重，未采取有效措施"，是指有下列情形之一的：
40、开采容易自燃和自燃的煤层时，未编制防止自然发火设计或者未按设计组织生产的；
41、高瓦斯矿井采用放顶煤采煤法采取措施后仍不能有效防治煤层自然发火的；
42、开采容易自燃和自燃煤层的矿井，未选定自然发火观测站或者观测点位置并建立监测系统、未建立自然发火预测预报制度，未按规定采取预防性灌浆或者全部充填、注隋性气体等措施的；
43、有自然发火征兆没有采取相应的安全防范措施并继续生产的；
44、开采容易自燃煤层未设置采区专用回风巷的。
十、 "使用明令禁止使用或者淘汰的设备、工艺"，是指有下列情形之一的：
45、被列入国家应予淘汰的煤矿机电设备和工艺目录的产品或工艺，超过规定期限仍在使用的。
46、突出矿井在2006年1月6日之前未采取安全措施使用架线式电机车或者在此之后仍继续使用架线式电机车的；
47、矿井提升人员的绞车、钢丝绳、提升容器、斜井人车等未取得煤矿矿用产品安全标志，未按规定进行定期检验的；
48、使用非阻燃皮带、非阻燃电缆，采区内电气设备未取得煤矿矿用产品安全标志的；
49、未按矿井瓦斯等级选用相应的煤矿许用炸药和雷管、未使用专用发爆器的；
50、采用不能保证2个畅通安全出口采煤工艺开采（三角煤、残留煤柱按规定开采者除外）的；
51、高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井、开采容易自燃和自燃煤层（薄煤层除外）矿井采用前进式采煤方法的。
十一、 "年产6万吨以上的煤矿没有双回路供电系统"，是指有下列情形之一的：
52、单回路供电的；
53、有两个回路但取自一个区域变电所同一母线端的。
十二、 "新建煤矿边建设边生产，煤矿改扩建期间，在改扩建的区域生产，或者在其他区域的生产超出安全设计规定的范围和规模"，是指有下列情形之一的：
54、建设项目安全设施设计未经审查批准擅自组织施工的；
55、对批准的安全设施设计做出重大变更后未经再次审批并组织施工的；
56、改扩建矿井在改扩建区域生产的；
57、改扩建矿井在非改扩建区域超出安全设计规定范围和规模生产的；
58、建设项目安全设施未经竣工验收并批准而擅自组织生产的。
十三、 "煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得煤炭生产许可证和安全生产许可证，从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包"，是指有下列情形之一的：
59、生产经营单位将煤矿（矿井）承包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的；
60、煤矿（矿井）实行承包（托管）但未签订安全生产管理协议或者载有双方安全责任与权力内容的承包合同进行生产的；
61、)承包方（承托方）未重新取得煤炭生产许可证和安全生产许可证进行生产的；
62、承包方（承托方）再次转包的；
63、煤矿将井下采掘工作面或者井巷维修作业对外承包的。
十四、 "煤矿改制期间，未明确安全生产责任人和安全管理机构，或者在完成改制后，未重新取得或者变更采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证和营业执照"，是指有下列情形之一的：
64、煤矿改制期间，未明确安全生产责任人进行生产的；
65、煤矿改制期间，未明确安全生产管理机构及其管理人员进行生产的；
66、完成改制后，未重新取得或者变更采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照以及矿长资格证、矿长安全资格证进行生产的。
十五、根据山西省人民政府有关规定和我省煤矿实际,《认定办法》第十七条规定“有其他重大安全生产隐患”是
67、高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井没有专用回风井的
68、未实行壁式开采的
69、生产能力30万吨/年及以下矿井同一煤层超过一个回采工作面和二个掘进工作面的
70、以掘代采的
71、下井作业人员超过规定、未在井口挂牌明示的
72、没有按核定生产能力配备相应数量安全生产管理人员、特种作业人员并持证上岗的
73、一证多坑矿井超出煤炭生产许可证载明范围开采的
74、主提升井兼作回风井无控制外部漏风措施,漏风量超过规定的
75、井下作业人员未在具有四级以上资质的安全培训机构接受培训教育并考核合格的
76、超出安全生产许可证载明许可范围生产的。
国家发展改革委新闻发言人兼经济运行调节局局长赵辰昕8月16日表示，目前煤炭行业虽然取得了去产能的显著成绩，但是仍然处于结构调整和新旧动能转换的“阵痛期”，高质量的供给体系还没有完全建立。
赵辰昕指出，重点是三个方面：第一，大力破除无效供给。我们把处置“僵尸企业”作为重要抓手，严格执行了质量、环保、能耗、安全等法规标准，倒逼落后产能和不达标煤矿全面退出。同时，适当提高了南方煤矿产能退出标准，按照严格执法关闭一批、实施产能置换退出一批、通过改造升级少量提升一批“三个一批”的方式进行分类处置。
第二，有序释放优质先进产能。经济发展需要能源保障，要实现供需动态平衡，在去产能的同时，一定要扩大优质增量供给。我们坚持通过周例会、月通报等办法，积极推动建设项目合法合规，对依法处理到位、具备相关条件的煤矿项目，协调加快办理相关手续，实现依法建设和生产。同时我们督促山西、陕西、内蒙古几个重点产煤省区增产增供，鼓励赋存条件好，安全有保障，机械化水平高的生产煤矿核增产能，持续增加有效供给。
第三，统筹做好去产能、保供应、稳价格工作。针对今年以来能源需求快速增长，异常天气频发等一些新情况，我们会同有关部门采取强化运输协调保障、积极推动中长期合同签订和履约，加强市场预期引导和市场监管等措施，保障市场稳定供应，促进价格合理回归。1-7月，全国煤炭产量19.8亿吨，同比增长3.4%；目前全国统调电场存煤保持在1.1亿吨水平，比去年同期高出1300万吨，可用天数大概是18天。环渤海五港存煤处于高位，市场供需总体平衡，煤价稳中趋降。
赵辰昕表示，经过各方共同努力，煤炭行业发展环境显著改善，市场竞争秩序有效规范，产业结构调整和布局优化取得积极进展。截止目前，全国30万吨以下的煤矿比2015年底减少2800多处，下降大概50%，120万吨及以上的大型现代化煤矿增加了200处左右，大型现代化煤矿已经成为全国煤炭生产的主体，行业供给质量和效率在大幅提升。
赵辰昕指出，我们想做好下一步工作必须清醒地看到，目前煤炭行业虽然取得了去产能的显著成绩，但是仍然处于结构调整和新旧动能转换的“阵痛期”，高质量的供给体系还没有完全建立，需要我们继续坚定不移的贯彻落实好党中央、国务院的各项决策部署，把提高供给体系质量作为主攻方向，从总量性去产能转向结构性去产能、系统性优产能，努力实现行业高质量发展。
