山西省煤层气勘查开采管理办法(2021修正)

　一、精简矿业权申请材料

（一）精简探矿权申请材料。申请人不再提交地质资料汇交凭证，勘查实施方案评审意见书，国务院批准设立石油公司或者同意的批准文件，煤炭矿业权许可证、煤层气与煤炭范围关系图（煤炭增列煤层气）。

（二）精简采矿权申请材料。申请人不再提交有关主管部门的项目核准文件，地质资料汇交凭证或无需汇交地质资料意见表，环境影响评价报告及环保部门批复文件，国务院批准设立石油公司或者同意的批准文件，煤炭矿业权许可证、煤层气与煤炭范围关系图（煤炭增列煤层气）。

（三）加强信息共享及信息公开。取消勘查实施方案审查，申请人提交的勘查实施方案在登记管理机关门户网站进行公开，接受社会监督。企业营业执照副本或事业单位法人证书由登记管理机关通过政府网站进行核查。符合国家限制及政策调控申请条件的证明材料，由登记管理机关通过征求相关部门意见获取。部发证非油气矿业权项目省级自然资源主管部门核查意见中，应提供矿业权出让收益（价款）评估结果、基准价以及两者比较情况，采矿权延续、变更、注销申请项目还应提供矿山地质环境保护与土地复垦义务履行情况。

二、完善探矿权管理

（四）规范勘查矿种变更（含增列，下同）。探矿权出让时，应在出让合同中对变更勘查矿种及缴纳出让收益相关事宜进行约定。出让时未约定的，原则上不得变更为煤炭，以及砂石土等以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权的矿种。涉及变更为国家限制或者禁止勘查开采矿种的，依照相关规定管理。油气与非油气矿业权原则上不得跨类变更，油气兼探钾盐除外。

（五）完善非油气探矿权延续、保留、分立、注销相关规定。已办理保留的探矿权，如不满足现行转采矿权的相关勘查程度要求或最低开采规模要求的，可申请探矿权延续，继续开展勘查工作。已设探矿权部分区域转采矿权后，原探矿权可申请注销或勘查范围变更（扣除转采矿权区域）。已设探矿权因转采矿权需要，申请分立的，拟转采矿权区域勘查工作程度应当达到详查及以上。已设采矿权开展深部或上部勘查，其深部或上部探矿权勘查工作程度达到详查及以上的，可申请变更（扩大）矿区范围。

三、完善砂石土采矿权管理

（六）加大砂石土资源供给。统筹考虑资源禀赋、区域供需平衡等因素，引导砂石土等矿业权有序投放，并妥善处理好与林地、草地、基本农田等关系。支持京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域投放大型砂石采矿权。对符合条件的已设采矿权，依法予以延续登记。鼓励通过市场竞争方式实现矿山集约化、规模化开采。

（七）鼓励采矿废石利用。已设采矿权人在批准的矿区范围、采矿许可证有效期内可依法回收利用采矿废石，但擅自改变开采方式，将采出的废石、土方擅自出售牟利的，按违法采矿处理。

（八）规范工程建设项目砂石土管理。对经县级以上人民政府批准设立的工程建设项目，在批准占地范围及施工期间采挖的砂石土，不需办理采矿登记，采挖出的砂石土可用于本工程建设项目，自用以外确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，确保公开透明，销售收益的使用按地方政府有关规定执行。

四、细化油气与非油气矿业权重叠规定

（九）细化矿业权重叠有关规定。油气与非油气矿业权之间范围重叠，向登记管理机关提交不影响已设矿业权人权益承诺的申请人，在取得矿业权后，应在开始勘查开采活动前依法向项目所在地的县级自然资源主管部门报告项目情况，并依照承诺不影响已设矿业权勘查开采活动，确保安全生产、保护对方合法权益。

（十）申请办理的矿业权与未按时申请延续的矿业权重叠的，经有关登记管理机关核实，申请人无需出具不影响已设矿业权人权益承诺或提交与重叠矿业权互不影响和权益保护协议。

一、国外煤层气开发模式

（1）煤矿井下抽采模式。英国、德国等西欧国家煤层气资源量小，吨煤含气量较低，不适合地面开发煤层气，煤层气开发主要采用煤炭采前井下抽采和采空区封闭抽采，无地面开发。

（2）地面开发模式。美国、加拿大、澳大利亚三国煤层气资源丰富，吨煤含气量较高，原生煤发育，主要采用地面煤层气开采模式。2008年，美国地面开发煤层气产量约557×108m3，井下抽采60×108m3；澳大利亚地面开发煤层气年产36×108m3，井下抽采10×108m3；加拿大地面开发煤层气年产86×108m3，井下抽采6×108m3。

二、中国先采气后采煤开发模式设想

（一）现行的煤炭与煤层气开发模式无法根本杜绝瓦斯灾害

煤层气是造成煤矿瓦斯突出和爆炸的罪魁祸首，近10年来，全国每年煤矿安全事故死亡人数大多在5000人以上，占全球煤炭行业死亡人数的80%，其中由瓦斯灾害引起的人员死亡一般在2000人以上，近两年虽有所下降，但仍远高于世界平均水平。

长期以来，煤矿抽排工作主要采取“边掘边抽、边采边抽、采后抽放”等方法治理瓦斯，瓦斯抽采在煤矿开采、掘进一并进行，危险性很大，恶性瓦斯爆炸事故难以根本杜绝，同时导致矿井煤层气抽采率低且抽采瓦斯浓度偏低，利用率低下。

实践证明，传统瓦斯治理方式不能从根本上杜绝瓦斯灾害，随着煤层气地面开发技术的日臻成熟，使得通过地面钻井开发煤层气成为可能，通过地面与井下协同开采，不同阶段各有侧重，最大限度地降低煤矿瓦斯含量，从根本上杜绝煤矿安全事故，最大限度地利用资源，保护环境，可以收到良好的安全效应、资源效应、环境效应和社会效应。

随着煤层气产业的快速发展，煤层气的开发利用也存在两个误区：一是煤矿企业把煤层气当作有害气体对待，抽采煤层气是为了保障煤矿安全生产，忽视了煤层气巨大的资源效应、环境效应和社会效应。二是近几年煤层气开发没有考虑对后续采煤的影响，将对后续的煤炭开采带来安全隐患。因此，如何理顺煤炭生产与煤层气开发利用之间的协调关系，建立井下抽采与地面开发相结合的煤层气开发模式，使煤炭产业和煤层气产业得到协调有序发展是摆在面前的亟待解决的问题。

（二）中国应走井下抽采与地面开发相结合的煤层气开发模式

中国煤层气产业发展应借鉴北美地面开发煤层气和西欧煤矿区井下抽采煤层气的成功经验，依据不同地区的煤层气地质特点和煤炭开采程度，采取煤层气地面开发与井下抽采相结合的道路，是实现中国煤炭与煤层气综合开发利用的有效途径。

因此，中国煤层气与煤炭综合开发应该遵循的原则：一是不同地质条件区别对待，采取不同开采方式，不能一刀切。二是煤矿生产区和煤矿规划区区别对待，煤矿生产区以保安全为主，在确保煤炭安全生产前提下尽可能开发利用煤层气；煤矿规划区严格按照先采气后采煤开发程序执行。

1.不同地质条件区别对待，采取不同开采方式

中国煤层气地质条件复杂，开发难易差别大。地质条件简单，煤体结构保存较好的地区，煤层气地面开发较易；而构造条件复杂，煤体结构遭到严重破坏的地区，煤层气地面开发较难。因此，应根据不同地质条件区别对待。

对吨煤含气量高于6m3/t的煤体结构保存较好的原生结构煤发育的含气区，应先采气后采煤；煤体结构保存较差的构造煤发育区及低含气区，应以井下抽采为主，先抽后采。

2.吨煤含气量高于6m3/t且原生结构煤发育的煤矿生产区和规划区区别对待

煤炭生产区：以保障煤炭生产安全为主，在确保煤炭安全生产前提下尽可能开发利用煤层气，如果安全生产得不到保证，应无条件停止煤矿开采，采用地面钻井及井下采前预抽等方法降低煤层含气量，使之达到安全标准后方可进行煤炭开采。

煤炭规划区：对于含气量大于6m3/t的原生结构煤发育的煤炭规划区，应严格按照先地面采气后井下采煤的开发程序进行，即：①利用保护煤层的地面钻完井的增产措施，预抽原始煤层的煤层气；②开采期抽采，利用采掘工作的超前压力，开采卸压，进行井下煤层气抽采；③采空区及废弃矿井的煤层气抽采，主采煤层开采之后，卸压更为充分，通过地面钻井、埋管及巷道抽采煤层气；④矿井通风煤层气的回收利用（图5-18）。

图5-18 中国煤层气开发模式流程示意图

徐文军 王赞惟 吴 见

( 中联煤层气有限责任公司 北京 100011)

摘 要: 国务院国办发 ［2006］ 47 号文 “关于加快煤层气 ( 煤矿瓦斯) 抽采利用的若干意见”、国土资发 ［2007］ 96 号文 “关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知”，要求 “先采气，后采煤”，统筹规划，协调采气与采煤之间的矛盾，但在实际落实中存在许多技术难题及观念认识上的误区。本文根据煤炭生产建设的不同阶段，以及生产、基建、规划等井田实际情况，采用不同的煤层气开采方式与煤炭生产建设结合的方法，探索解决资源区域重叠，时间与空间交叉等问题。并针对目前存在的问题，提出从国家行政管理、政策调节、技术标准要求等方面加以指导和协调，促进其发展。

关键词: 煤层气 煤炭 协调 开发

作者简介: 徐文军，男，1962 年出生，工程师。主要从事煤层气勘探开发及科研管理工作，地址: 北京市东城区安外大街甲 88 号 ( 100011) ，电话: ( 010) 64267069，E mail: xuwenjun0101@ sina. com

It's Nelessany for Coalbed Methane and Cool to Development Harmonionsly

XU Wenjun WANG Zanwei Wu Jian

( China United Coalbed Methane Co，Ltd. Beijing 100083，China)

Abstract: Guo Tu Zi No. 96 of 2007 issued the Notice on strengthening the comprehensive exploration of coal and coal-bed methane resources management，which calls for the overall planning of exploiting gas first and fol- lowed is the coal. The purpose is to coordinate the contradiction between gas and coal exploitation. But actually there are many technical problems and misunderstanding on concept in implementation. In this paper，for the dif- ferent stages of coal exploitation，such as production，infrastructure，planning and so on，we work out the prob- lems of overlapping resource areas and crossed time and space issues by combining different mining methods and production and construction methods of coal.

Keywords: coalbed methanecoalcoordinationdevelopment

煤层气是吸附于煤层中以甲烷为主、与煤伴生同储的非常规天然气，是一种新型优质、高效的洁净能源和化工原料，是我国21 世纪经济可持续发展，实现低碳经济重要的接替能源之一。同时它也是矿井瓦斯的主要成分，煤炭开采过程中的有害气体，煤矿瓦斯灾害的根源。

煤层气与煤炭属于两种独立的矿产资源，分别属于流体与固体两种物理性质的矿产行业。依据其伴生、同储、分采等特点，针对目前煤层气与煤炭矿权重叠、企业之间无序竞争等现象，国务院国办发［2006］47号文“关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见”、国土资发［2007］96号文“关于加强煤炭与煤层气资源综合勘查开采管理的通知”，以及国家安全生产监督管理局发布《煤矿瓦斯抽采基本要求》指导精神，要求“先采气，后采煤”，协调采气与采煤之间的矛盾，但在落实中还存在许多技术难题和观念认识上的误区。因此，结合目前实际情况及未来发展趋势，必须建立煤层气与煤炭协调开发机制和技术体系。

1 煤炭与煤层气开发现状及必要性

1.1 煤炭与煤层气开发现状

我国是一个煤炭资源大国(资源量约5万亿t)，自1998年以来，我国煤炭的产量和消费量在世界上一直居首位。2010年全国累计原煤产量达32亿t，分别占全国一次能源生产和消费总量的79%和68%左右。我国因采煤每年有大量甲烷气体排入大气(联合国调查报告称中国甲烷排放量达194亿m3，约占全球甲烷排放量的1/3)，是大气污染和温室气体排放的主要来源。目前我国煤矿中高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井约占40%，煤矿安全事故死亡人数近70%是由瓦斯事故造成，对我国煤矿高效安全生产构成了重大威胁。2010年全国煤矿安全事故1403起，死亡2433人，百万吨死亡率降至0.749人，与国际采煤发达国家相比，我国煤矿瓦斯防治形势依然严峻(见表1)。

表1 我国历年煤炭、煤层气产量及煤矿死亡人数综合统计表

资料来源:根据国家能源局、国家煤矿安全监察局公布历年统计资料。

我国煤层气资源丰富，据新一轮全国油气资源评价成果，我国埋深2000m以浅煤层含气面积37.5万km2，煤层气总资源量为36.8万亿m3，与我国陆上常规天然气资源量38万亿m3相近。到目前，全国共施工各类煤层气井5400余口，其中已钻煤层气开发生产井3653口(包括:直井3590口，水平井63口)2010年全国煤层气产量达85.3亿m3，其中煤矿井下抽采量69.63亿m3，地面开发煤层气年产量15.67亿m3。

1.2 煤炭与煤层气开发必要性

能源开发是国民经济的基础产业，对经济持续、快速、健康发展发挥着十分重要的促进与保障作用。煤炭是我国目前的主要能源，其在消费结构中占有很大比重，随着我国经济的快速发展，对各种能源的需求不断增加，但煤炭在我国能源结构中仍将发挥最重要的作用。开发煤层气可增加洁净能源供给，改善我国目前的能源消费结构有效地降低煤层中煤层气含量，从根本上治理和消除矿井瓦斯灾害，提高煤矿安全生产的保障程度和煤炭企业的经济效益减少煤矿甲烷排放量，有效地缓解温室效应是实现资源、环境和社会效益的可持续发展，应对未来全球低碳经济，达到经济社会发展与生态环境和谐发展的基本保障。

依据我国能源总体需求，国家能源局编制的全国煤层气“十二五”规划中，拟定其目标和任务为新增煤层气探明储量10000亿m3，实现年产气量100亿m3的生产规模，并以此指导煤层气产业的发展方向。

表2 中国能源消费总量及构成一览表

资料来源:历年中国统计年鉴，2009年国民经济和社会发展统计公报。

综上所述，煤炭与煤层气开发都将是今后我国能源产业发展中的重要组成部分，煤炭开采与煤层气开发有机地结合，实现煤炭与煤层气资源的协调开发，对我国能源产业及国民经济发展具有极其必要性和重要意义。

2 煤炭与煤层气开发相互关系

2.1 自然属性与矿权关系

煤炭与煤层气是伴生、同储的两种性质不同的矿产资源，其直观物质表现为既相互独立又紧密联系在一起。依据其赋存形式与开发方式，通过“先采气，后采煤”，煤炭与煤层气协调开发技术，使采气与采煤相互结合、统筹兼顾、合理开发，就可以达到互惠互利、提高企业综合效益的目的。

我国矿产资源法、矿产资源勘查区块登记管理办法相关规定，分别将煤炭与煤层气划分为两种物理性质不同(固体与流体)的独立矿产资源管理。煤层气作为非常规天然气归属天然气资源系列，为国家一级管理的油气战略资源，矿权实行国土资源部一级审批登记管理。煤炭则属一般固体能源矿产资源，按照面积30km2上下的资源管理权限，由国土资源部及各省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门两级审批登记。由于矿权分治，管理不统一，造成矿权重叠，煤炭与煤层气勘探开发区域在时间与空间上的交叉。

2.2 国家行业管理政策的相关要求

国务院国办发［2006］47号文“关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见”要求，在高瓦斯煤矿区推行“先采气，后采煤”的政策。在条件适合地区的高瓦斯矿井，煤矿瓦斯含量必须降低到规定标准以下方可进行煤炭开采，并按照“先采气，后采煤”的煤炭与煤层气开发程序合理地开发。

国土资发［2007］96号文“关于加强煤炭与煤层气资源综合勘查开采管理的通知”要求，在资源勘探过程中，坚持资源综合勘查、评价和回收利用结合实际情况，加强资源管理，妥善解决矿权重叠按照经济合理的资源勘探开发程序，进一步完善煤炭与煤层气协调开发的管理机制。

国家安全生产监督管理总局发布的《煤矿瓦斯抽采基本要求》规定，超过煤层始突深度、煤层瓦斯含量或煤层瓦斯压力的矿井，必须提前进行煤层气预抽采工作。

2.3 煤炭与煤层气协调开发技术体系

依据赋存形式与开发方式，煤炭与煤层气表现为伴生、同储、分采。目前在煤矿区探索煤层气地面开发与矿井瓦斯抽放和煤炭开采相互协调的结合点，从时间与空间上统筹规划，合理布置煤矿未采区、采动区、采空区，以及废弃矿井的煤层气抽采方式，形成由煤层气地面开发井+矿井瓦斯抽放井+采动区井抽排井+采空区井抽排井+废弃矿井抽排井等多项技术优化组合的技术体系，以及煤炭与煤层气综合开发模式。

通过煤层气地面钻井、井下顺煤层长钻孔及采空区抽采相结合的煤矿立体抽采方式，对煤层进行“先抽后采”。在时间上，煤层气地面抽采与矿井煤炭生产过程协调在空间上，地面煤层气井位布置与矿井采掘工作面衔接协调在功能上，地面煤层气井可实现地质勘探、采前抽、采动抽和采后抽等一井四用，与煤炭企业的煤田地质勘探、煤矿基本建设、矿井瓦斯治理、煤矿生产衔接等相互协调，实现煤炭与煤层气合理开采及矿井瓦斯的综合治理，更好地为煤矿生产与安全服务。

3 目前存在的主要问题

(1)由于矿权管理不统一，造成资源区域重叠，在煤炭和煤层气资源开发过程中形成时间与空间交叉，造成不同企业间的无序竞争。

(2)煤炭与煤层气开发缺乏统一的协调机制与技术体系。虽然国土资源部下发文件(国土资发［2007］96号)要求“先采气，后采煤”，统筹规划，协调采气与采煤间的矛盾，但在实际落实中存在许多技术难题及观念认识上的误区。

(3)煤炭生产与煤层气开发之间发展不协调。行业特点与企业性质决定煤炭与煤层气各自独立开采，在开发程序、时间与空间上不能协调一致。煤层气资源储集在煤层当中，煤炭开采与煤层气开发必然会产生相互影响。一方面煤层气开发利用势在必行另一方面煤炭是我国最主要的一次能源构成，其产量又必须保持持续增长因此建立一套煤炭与煤层气协调开发的新模式，对煤炭与煤层气产业的健康发展至关重要。

4 措施与政策建议

(1)建议国家矿产资源管理部门，统一管理煤炭与煤层气矿权，强化两种矿权管理秩序，加强相互间的信息交流，统一协调，避免矿权设置在时间与空间上的交叉和区域范围的重叠。规范勘探开发程序，整装的大型煤层气田，按照统一的能源集成开发方案综合开发利用。在目前煤矿区矿权重叠区域，合理地划分煤炭与煤层气资源开发主体，在矿权重叠区域煤炭生产衔接部署5年内涉及的区域，煤层气开发以煤矿企业为主体在煤炭生产衔接部署5年之外的区域，煤层气开发以专门的煤层气企业为主体鼓励煤炭与煤层气企业优势互补，联合进行开发，可以有效解决矿权重叠问题，保障采煤安全，实现煤层气和煤炭行业之间的良性运作，达到其互利共赢的效果。

(2)落实国家有关“先采气，后采煤”政策，进一步出台相关资源协调开发的实施细则，从机制与体制上解决煤炭与煤层气产业协调发展问题。依据国办发［2006］47号文、国土资发［2007］96号文件精神，建立煤炭与煤层气资源勘探开发管理程序，完善煤炭与煤层气综合勘查、协调开发、经济合理的能源及矿产资源的勘探开发模式。

(3)按照“先采气，后采煤”的原则合理地开发，协调好煤炭与煤层气开发程序、方式和技术问题。针对煤炭生产建设的不同阶段，以及生产、基建、规划等井田的实际情况，采用不同的煤层气开采方式与煤炭生产建设相结合。

表3 不同井田类型的煤层气开采方式及开发年限

(4)在煤炭生产井田中，对具备煤层气地面开发条件的高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井，要优先选择煤层气地面开发方式，进行煤层气地面抽采及综合瓦斯治理工作。按国家安全生产监督管理总局发布《煤矿瓦斯抽采基本要求》规定:①矿井绝对瓦斯涌出量≥40m3/min或矿井相对瓦斯涌出量≥10m3/t.d的高瓦斯矿井②开采有煤与瓦斯突出危险煤层现象的煤与瓦斯突出矿井③煤层气含量大于8m3/t或煤层瓦斯压力大于0.74MPa。凡超过煤层始突深度、煤层瓦斯含量或煤层瓦斯压力的矿井，必须提前进行煤层气预抽采工作。

(5)在煤炭基建和规划井田中，按照综合勘查成果、煤层气储量报告的含煤性、含气性、可采性、经济性评价结果，应用煤层气地面开采方式进行规模化生产，最大限度地降低煤层中的气含量至矿井煤炭安全开采最高允许的煤层气含量界限，但在煤层气开发时间上要与煤矿基本建设协调，以不影响煤矿正常的生产衔接和矿井通风安全为原则。

(6)矿井煤炭安全开采最高允许的煤层气含量，受煤层气地质条件、矿井瓦斯状况、煤炭开采强度、矿井规模、技术条件、通风安全措施、采收率等多因素影响。根据《煤矿安全规程》规定:矿井采煤工作面及掘进面、巷道回风最高允许风速为4m/s，回风流中最高允许的甲烷浓度为1.5%。因此，根据回风流中最高允许的甲烷浓度与绝对涌出量、风量、相对涌出量、剩余含气量、可采可解吸量、已抽采含气量、回风巷几何参数、最高允许风速、采煤工作面推进速度及吨煤剩余可解吸量之间的数学关系，推导出具有普遍性的煤炭安全开采最高允许的含气量计算模型公式:

中国煤层气技术进展: 2011 年煤层气学术研讨会论文集

式中:Cp为最高允许含气量(m3/t)Cic为吨煤原地含气量(m3/t)β为煤炭回采率(%)ε为其他影响因子Mc为甲烷最高允许浓度(%)Sh为回风巷断面积(m2)Vh为回风巷最高允许风速(m/s)P为单位时间煤炭产量(t/s)n为单位时间内采动影响距离与采煤推进速度的倍数。

通过利用上述最高允许含气量模型公式，对全国10个重点矿区煤炭安全开采最高允许的含气量计算统计结果见表4。

表4 全国10个重点矿区煤炭安全开采最高允许的含气量计算统计结果

参照国外经验，不同的国家对矿井煤炭安全开采最高允许的煤层气含量指标有不同的规定，其中澳大利亚规定为3.0m3/t，美国规定为5.0m3/t。我国由于地质条件、开采技术、煤种及地域等存在着极大的差异性，高瓦斯矿区绝大多数集中在中、高煤级地区，根据以往试验统计数据的综合分析结果，目前我国矿井煤炭安全开采最高允许的煤层气含量评估指标建议:

(1)中、高阶煤以6.0m3/t为宜

(2)低阶煤以1.5m3/t为准

(3)煤层坚固性系数f<0.5的构造煤发育区域，目前暂难进行地面开发。

5结束语

煤层气与煤炭协调开发，主要为提升煤矿安全保障程度，提高煤层气与煤炭企业发展的综合效益，节能减排，满足国家不断增长的能源需求。随着技术进步和理念创新，煤矿生产在系统简单化、布局最优化、生产集约化、采掘机械化、设备大型化等方面取得了很大成效。促使煤炭生产能力提高、煤炭开采强度增大，采掘衔接时间缩短，矿井通风难度加大，因此对煤矿瓦斯治理提出了更高的要求。要保持煤炭生产均衡稳定，提高煤炭供应保障能力，必须坚持科学的发展道路，把煤层气与煤炭协调开发作为提高经济效益和安全保障程度的重要措施。因此，建立煤层气与煤炭协调开发机制和技术体系，促进全国相关行业领域内煤层气与煤炭协调开发势在必行。

参考文献

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