我国煤炭产业的历史发展

“十四五”规划和2035年远景目标纲要涉煤部分

　 推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，提高能源供给保障能力。

推动煤炭生产向资源富集地区集中，合理控制煤电建设规模和发展节奏，推进以电代煤。推进煤电灵活性改造。完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系。

扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。

合理控制煤炭开发强度，推进能源资源一体化开发利用，加强矿山生态修复。

推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程。

落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案。完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。

提高矿产资源开发保护水平，发展绿色矿业，建设绿色矿山。

推动煤炭等化石能源清洁高效利用，推进钢铁、石化、建材等行业绿色化改造，加快大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”。

强化经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大 科技 等关键领域安全可控，着力提升粮食、能源、金融等领域安全发展能力。

坚持立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备，完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠。夯实国内产量基础，保持原油和天然气稳产增产，做好煤制油气战略基地规划布局和管控。

加强煤炭储备能力建设。

完善和落实安全生产责任制，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。建立企业全员安全生产责任制度，压实企业安全生产主体责任。加强安全生产监测预警和监管监察执法，深入推进危险化学品、矿山、建筑施工、交通、消防、民爆、特种设备等重点领域安全整治，实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价。推进企业安全生产标准化建设，加强工业园区等重点区域安全管理。加强矿山深部开采与重大灾害防治等领域先进技术装备创新应用，推进危险岗位机器人替代。在重点领域推进安全生产责任保险全覆盖。

建设大型工矿企业、物流园区和重点港口铁路专用线。

推动煤矿、油气田、电厂等智能化升级，开展用能信息广泛采集、能效在线分析，实现源网荷储互动、多能协同互补、用能需求智能调控。

稳妥推进内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、山西晋北、新疆准东、新疆哈密等煤制油气战略基地建设，建立产能和技术储备。

（以上文字摘自《人民日报》3月13日刊发的《中华人民共和国国民经济和 社会 发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》）

新华社：未来五年 智能煤矿数量将超1000座

　提起挖煤，你会想到什么？

漆黑的矿井，沾满煤粉的矿工，随时可能发生的塌方和瓦斯爆炸……

这是煤炭开采留给人们的固有印象。

“十四五”规划纲要提出，构建基于5G的应用场景和产业生态，在智能交通、智慧物流、智慧能源、智慧医疗等重点领域开展试点示范。这意味着将推动煤矿、油气田、电厂等智能化升级。

煤炭是目前人们生活和工业生产最重要的能源，我国煤炭消费量占能源消费总量的56.8%。

那么，煤炭是怎么生产的呢？

它分为采煤、洗煤、运输和销售四个环节，以前这些工作靠的是“矿工”。

“人工开采最大的痛点是安全，一例人员死亡事故可能就导致一个煤矿停产，而且从业人员越来越少，井下工人平均年龄超45岁，年轻人从业意愿低，招工难度大。”中煤集团 科技 环保部副总经理管增伦说。

近十年来，煤炭开采已进入机械化时代，相较于人工，生产效率已有极大的提高。

点着鼠标，推着摇杆，坐在办公室就能对井下几百米深处的设备发出指令，进行采煤作业——这是国家能源集团现在的煤炭开采画面，也是采煤从机械化向智能化转型的“雏形”。

未来五年，煤炭开采将开足马力向智能化转型升级。

“到‘十四五’末期，我国将建成智能化生产煤矿数量1000处以上，培育3至5家具有全球竞争力的世界一流煤炭企业，组建10家年产亿吨级煤炭企业。”中国煤炭工业协会纪委书记张宏说。

1月欧盟煤炭进口量同比降3.5%

欧盟统计局（Eurostat）数据显示，1月份，欧盟27国煤炭进口量接近550万吨，同比下降3.5%。

当月，欧盟包括英国在内煤炭进口总量为570万吨，同比下降6.6%。

1月份，欧盟国家中荷兰进口煤炭量最多，为210万吨，同比增长16.7%；波兰煤炭进口量超100万吨，同比增长2.35%；

另外，1月份法国、意大利、西班牙等国煤炭进口量同比均略有增加，但其他地区进口量有所下降。当月，德国煤炭进口量为52.1万吨，同比下降34.6%。

尽管新冠肺炎疫情的限制措施仍对需求前景产生下行压力，但近期由于欧洲风电能力整体较低，欧洲市场也面临煤电增加风险，从而带动煤炭消费增加。

(1)煤炭开采导致土地资源破坏及生态环境恶化。由于露天开采剥离排土，井工开采地表 沉陷、裂缝，都将破坏土地资源和植物资源，影响土地耕作和植被生长，改变地貌并引发景 观生态的变化。开采沉陷造成中国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化，使西部矿区 水土流失和土地荒漠化加剧。采煤塌陷还会引起山地、丘陵发生山体滑落或泥石流，并危及 地面建筑物、水体及交通线路安全。据调查，中国因采矿直接破坏的森林面积累计达106万 公顷，破坏草地面积为26.3万ha，全国累计占用土地约586万ha，破坏土地约157万ha ，且每年仍以4万ha的速度递增，而矿区土地复垦率仅为10%。另据测算，中国每采万吨煤 ，平均塌陷土地0.2ha；在村庄稠密的平原矿区，每采出1000万t煤需迁移约2000人。

(2)煤炭开采破坏地下水资源，加剧缺水地区的供水紧张。中国是世界上人均占有水资源量较低的国家，且水资源分布极不平衡。从含煤地区分布看，富煤地区往往也是贫水地区。据调查，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区占71%，其中严重缺水矿区占40%。随着煤炭开采强度和延伸速度的不断加大提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。另一方面，大量地下水资源因煤系地层破坏而渗漏矿井并 被排出，这些矿井水被净化利用的不足20%，对矿区周边环境形成新的污染。据统计，中国煤矿每年产生的各种废污水约占全国总废污水量的25%。2000年，全国煤矿的废污水排放量 达到27.5亿t，其中，矿井水23亿t，工业废水3.5亿t，洗煤废水5000万t，其它废水450 0万t。

(3)煤炭开采导致废气排放，危害大气环境。因煤炭开采形成的废气主要指矿井瓦斯和地 面矸石山自燃施放的气体。矿井瓦斯中的主要成分甲烷是一种重要的温室气体，其温室效应 为CO2的21倍。据统计中国每年从矿井开采中排放甲烷70～90亿m?3，约占世界甲烷总 排放量的30%，除5%左右的集中回收利用外，其余全部排放到大气中。矿区地面矸石山自燃 施放出大量含SO2、CO2 、CO等有毒有害气体，严重污染大气环境并直接损害周围居民的身体健康 。煤矸石产出量很大，其排放量约占煤矿原煤产量的15%～20%。据不完全统计，中国国有煤矿现有矸石山1500余座，历年堆积量达30亿t，占地5000ha。另据1994年的矿山环境调查， 淮河以北半干旱地区的1072座矸石山中，有464座发生过自燃，自燃率达43.3%。

(4)为满足社会对洁净煤的需求，中国原煤入洗比例连年提高。1999年原煤入洗量3.17亿 t，入洗比例30%，其中国有重点煤矿入洗比例达到48%。原煤被入洗的同时，也排放出大量 的煤泥水污染土壤植被及河流水系。据调查，因洗煤全国每年排出洗矸4500万t，洗煤废水 4000万t，煤泥200万m3。

(5)在中国，由于煤炭生产与消费之间巨大的空间差异，导致“北煤南运，西煤东输”的 长距离运煤格局。运输中产生的煤尘飞扬，既损失大量的煤炭，又污染沿线周围的生态环境 。据统计，1999年全国铁路运煤量为64917万t，平均运距为550km；经公路运输或中转到 铁路的煤炭量达6亿t，平均运距为80km。若以0.5%的扬尘损失计算，因运输向大气中排放的 煤尘达600多万t，直接经济损失超过6亿元人民币。

(6)中国长期以煤炭为主的能源消费结构，不仅形成以酸雨、二氧化硫和烟尘为主要危害 的煤烟型大气污染，也是中国污染物排放量居世界第二的主要原因。统计资料显示，2000年 ，全国废气中SO2排放总量1995万t，其中工业来源的排放量1612万t，生活来源的排放量3 83万t；烟尘排放总量1165万t，其中工业烟尘排放量953万t，生活烟尘排放量212万t； 酸雨区面积约占国土面积的30%。

中国煤炭工业将继续保持旺盛的发展趋势，今后一个较长时期内，中国煤炭行业的发展前景都将非常广阔。

近年来，煤矿智能化建设不断提速，山西、内蒙古等地持续推进煤炭智能化开采。公开信息显示，截至 2021 年底，全国已建成 800 多个智能化采掘工作面，实现智能化工作面从薄煤层、中厚煤层到特厚煤层的综采、综放开采的全覆盖。但业内人士也指出，当前煤炭行业的科技创新体系。

目前国家正大力推动煤炭开采企业的整合，煤炭流通市场也将趋向集中，这将逐步提高煤炭流通企业的市场进入壁垒，小规模煤炭流通企业的生存空间将不断缩减，大规模、跨区域的流通服务商将成为主流。

在碳达峰碳中和背景下，控制煤炭消费是推动能源绿色低碳转型的重点方向，同时煤炭也肩负着保障我国能源安全的重要责任。中国要实现“3060”目标，需要优化产业结构和能源结构。煤炭是我国重要的基础能源，为国民经济和社会发展提供了可靠的能源保障。在智能化发展大潮之下，煤炭行业亟待借势转型。

科技推送煤炭行业“高能”运转，全方位推动选煤厂精细化管理工作，实现减人增效的目的。

随着人工智能、5G 等新一代信息技术的迅猛发展，正处于从工业经济向数字经济转型过渡的大变革时代。

以“黑色煤炭、绿色发展、高碳能源、低碳利用”的管理理念，以精细化的管理模式，建立的智能化洗煤厂平台，最大限度以用户需要提供优质信息，发掘业务协同价值，多维度多层次展现，帮助用户迅速做出决策，提高选煤厂业务效率及质量。搭建选煤厂区建筑及生产设备、管线等设施的三维场景，将生产数据采集、安全监测监控与生产时空有机结合，构建了集智能巡检、设备安全监测、预警功能、企业管理于一体的三维可视化管理系统。

整体场景采用航拍建模方式获取，利用飞机或无人机搭载多台传感器，对选煤厂进行拍摄采集，快速高效获取真实反映厂区情况的数据信息。在线监测核心设备运行情况，对选煤厂智能管控实现全覆盖，避免监控不到位、工作人员疏忽等问题所造成的各类事故的出现，确保了选煤厂机电设备的正常、平稳、持续、高效的工作。

日常管控、企业历程、应急管控为主体进行展示。系统聚焦产品运输、洗选加工关键流程管控，化繁为简，从根本上堵塞管理漏洞，通过精准监督推动企业高质量发展。系统可实时显示重介旋流器、精煤皮带、振动筛、原煤皮带等重要设备的动态数据，当点选不同楼层设备时，自动弹出设备多重信息，创建多参数实时在线监测。

数据信息包括运行设备的振动频率、温度、故障信号、趋势信号等数据，管理人员可通过此功能，进行调用查看设备运行状态、故障属性及导致故障发生的相关联信息历史数据。

搭建的压滤车间可视化管理系统，通过引擎将压滤车间的压滤机以及楼层分布进行 1:1 还原，可随时查看设备基本信息、运行信息、故障信息等。点击左侧面板压滤机以及楼层展开，即可查看车间楼层分布情况以及压滤机工作状态。

实时监测系统内压滤机状态信息，包括松开、压紧、进料等各进程状态，打破压滤机与压滤机之间、压滤机与智能压滤检测系统相关辅助设备之间的信息孤岛。实现智能压滤检测系统内所有设备及相关信息的统一集中监管，降低岗位巡检工的劳动强度，方便生产监管。

展示了厂区所有建筑用能、重要设备或工艺的能源消耗。点选内场景建筑图标，可以清晰明了地看出对应建筑当日及一周内用水、用电、用气的累计值以及变化趋势，能源管理一键触达。

支持模拟无人机视角漫游，当经过厂区建筑时，可自动弹出对应设备信息及瞬时带煤量变化趋势、在线统计设备故障数量，值班人员根据实时显示的数据进行复查留存，实现对煤炭产量的实时准确监管，有效解决职工不履职、工作疏忽容易造成事故隐患的现象，防止皮带断带等事故的发生。

打造健康舒适厂区

系统对接环境监测系统，实时采集厂区内各监测指标，以及选煤厂房内各有害气体，并选用Hightopo丰富的图表、平面图等形式形象展示，通过设置环境数据预警值和告警值实现平台环境监测的自动告警。

优化选煤厂用能

能耗监测系统的监测范畴涵盖厂区的电、水、气，通过智能设备对能源消耗进行全面感知，对各类能耗进行采集统计，并经过能耗分析挖掘对厂区生产生活的整体用能优化。

完善选煤厂安全建设

通过搭载智慧化物联网设备，对厂区资产信息进行统计分析，实现厂区资产的数字化管理。同时也能进行物资定位与盘点，实现管理人员对物资的全生命周期管理。

保障厂区生产生活安全

对每日巡更计划的实施情况进行有效监测，并可联动 3D 场景查看巡更计划在厂区中路线、视频点位等信息。同时图表化展示巡更过程中的异常上报趋势，分析出巡更异常的高发时间段与区域。

我国是一个多煤少油的国家，已探明的煤炭储量占世里煤炭储量的33.8%，可采量位居第二，产量位居世界第一位，出口量仅次于澳大利亚而居于第二位。煤炭在我国一次性能源结构中处于绝对主要位置，50年代曾高达90%。随着大庆油田、渤海油田的发现和开发，一次性能源结构才有了一定程度的改变，但煤仍然占到70%以上。 目前世界已探明能源储量和可开采的年限，分别是石油储量10195亿桶，可供开采40余年，高成本油田也只能开采240年；煤炭埋藏量10316亿吨，可开采230年。200多年后，煤、油将被开采殆尽！

在《中国可持续能源发展战略》研究报告中，20多位院士一致认为，到2010年煤炭在一次性能源生产和消费中将占60%左右；到2050年，煤炭所占比例不会低于50%。

可以预见，煤炭工业在国民经济中的基础地位，将是长期的和稳固的，具有不可替代性。

煤炭行业发展现状：“十一五”期间是煤炭行业结构调整、产业转型的最佳时期。煤炭是中国的基础能源，在一次能源构成中占70%左右。“十一五”规划建议中进一步确立了“煤为基础、多元发展”的基本方略，为中国煤炭行业的兴旺发展奠定了基础。“十一五”期间需要新建煤矿规模3亿吨左右，其中投产2亿吨，转结“十二五”1亿吨。

煤炭行业发展趋势：中国煤炭工业将继续保持旺盛的发展趋势，今后一个较长时期内，中国煤炭行业的发展前景都将非常广阔。

中国煤炭行业发展情况：

我国的煤炭流通企业总量约为10万家，规模偏小。这主要是由于我国煤炭生产与消费企业分布较为分散，行业集中度偏低，为不同规模的煤炭流通服务商提供了生存空间。

国家正大力推动煤炭开采企业的整合，煤炭流通市场也将趋向集中，这将逐步提高煤炭流通企业的市场进入壁垒，小规模煤炭流通企业的生存空间将不断缩减，大规模、跨区域的流通服务商将成为主流。

以上内容参考：百度百科-煤炭行业

二十一世纪的头20年是中国经济社会发展的重要战略机遇期。根据国际经验，这一时期是实现工业化的关键时期，也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。按照“十六大”提出的全面建设小康社会的目标，到2020年中国实现经济翻两番。在确保中国经济未来20年发展中，煤炭在中国能源消费结构中的主导地位不会发生明显的改变，煤炭资源将是一种非常重要的战略资源，煤炭资源的经济价值将在未来得到不断提高。\x0d\x0a\x0d\x0a从2007年到2020年，中国将实现全面小康的目标。这14年也是中国工业化和现代化的重要时期。预计未来14年GDP的年均增长速度保持在7.5%，到2020年GDP总量将由2005年的18万亿元增加到54万亿元，按现行市场汇率计算，折合6.7万亿美元；人均GDP将由2005年的1700美元提高到4800美元。改革开放以来27年能源消费的弹性系数平均为0.54，今后15年按0.5计算，能源消费年均增长速度按3.75%计算，到2020年，中国能源消费总量大约将达到38亿吨标准煤。\x0d\x0a\x0d\x0a随着我国经济持续高速增长，包括煤炭在内的能源需求增长明显加快，呈现出供不应求的局面。煤炭行业面临巨大发展机遇，其发展具有诸多有利因素：宏观经济的高速发展为煤炭需求持续增长提供了坚实的支撑；煤炭行业在能源供应中不可动摇的主导地位巩固了其作为支柱产业发展的地位；国家积极的产业政策保障了煤炭行业的可持续发展；技术创新为煤炭行业发展提供强大动力等。\x0d\x0a\x0d\x0a（1）宏观经济的高速发展，为煤炭需求持续增长提供了可能\x0d\x0a\x0d\x0a我国煤炭需求与国民经济增长特别是工业增长存在较强的正相关性，我国煤炭业的快速发展得益于我国经济的持续快速发展。由于经济增长强劲，一些工业如钢铁、电力、化工、汽车以及交通运输、建筑和居民生活等用煤相对较大，引发了煤炭需求量的快速增长，煤炭行业已经成为国民经济发展的支柱产业，并且煤炭需求旺盛的势头在相当长的时期内不会改变。\x0d\x0a\x0d\x0a国际国内多年的实践充分证明，一个国家能源消耗的多少，与一个国家的经济发展水平、工业化水平、居民的消费结构、国家的产业结构和城市化水平密切相关。当前，我国经济进入了以发电、钢铁、建材、房地产、家用电器迅速发展为代表的重工业化时期。经济的高速发展、消费结构迅速升级、我国城市化水平迅速提速，为煤炭行业发展创造了巨大的市场需求。据统计，我国1985－2005年煤炭消费量对国民经济的平均弹性系数为0.53。“十一五”期间，我国国民生产总值增长速度约为7.5-8.5%，年均煤炭消费增长量约为4－4.5%。\x0d\x0a\x0d\x0a经济的高速发展必然带动电力、钢铁工业用煤继续快速增长，建材工业用煤基本维持不变，煤化工产业成为新的增长点，这些相关下游行业的发展为煤炭行业提供了巨大的发展空间。\x0d\x0a\x0d\x0a（2）能源基础地位不可动摇\x0d\x0a\x0d\x0a《煤炭工业发展“十一五”规划》指出“煤炭是我国的主体能源，煤炭工业是关系能源安全和国民经济命脉的重要基础产业”。《国家能源发展战略规划纲要》进一步明确提出我国能源发展格局是“以煤炭为主体，以电力为中心”，将煤炭列入国家能源规划的重要位置。煤炭是确保中国未来20年经济可持续增长的战略资源，其经济价值将在未来稳步提高。\x0d\x0a\x0d\x0a我国资源禀赋的特点是富煤、贫油、少气。在未来较长的时间里，煤炭在我国能源消费中拥有绝对的主导地位，它在一次能源生产和消费中所占比重一直保持到60%以上。我国电力燃料的76%、钢铁能源的70%、民用燃料的80%、化工燃料的60%均来至于煤炭。煤炭行业已经成为国民经济发展的支柱产业，煤炭在我国能源消费中具有不可替代的地位。\x0d\x0a\x0d\x0a（3）国家产业政策有利于煤炭行业的健康发展\x0d\x0a\x0d\x0a近年来，国家加强和改善宏观调控，在控制高耗能产业过快增长、抑制不合理能源需求的同时，坚决关闭非法和不具有安全生产条件的小煤矿，推进煤炭资源整合，清理在建项目，控制超能力生产，较好地抑制了煤炭固定资产投资和生产总量的过快增长。《煤炭工业发展“十一五”规划》提出了新型煤炭工业体系的。\x0d\x0a\x0d\x0a《煤炭工业发展“十一五”规划》，提出了煤炭工业发展的主要任务，即优化煤炭布局，调控煤炭总量，建设大型煤炭基地，培育大型煤炭企业集团，整合改造中小型煤矿，淘汰资源回收率低、安全隐患大的小煤矿，加快煤炭科技创新，提高煤矿安全生产水平，建设资源节约型和环境友好型矿区。\x0d\x0a\x0d\x0a国家不仅确定了煤炭在我国基础能源的战略地位，而且指明了煤炭工业发展方向，这将有利于我国煤炭行业长期健康、可持续发展。\x0d\x0a\x0d\x0a（4）技术创新为煤炭行业发展提供动力\x0d\x0a\x0d\x0a现代科学技术的飞速发展为我国煤炭行业带来了无限生机，随着煤炭工业技术水平的提高，一大批技术含量高、生产效率高、经济效益好的现代化矿井先后建成投产，大大提升煤炭行业整体生产水平，综合机械化采煤工艺成为煤炭开采主流。目前，我国煤炭气化技术已比较成熟；煤炭间接液化技术在国外已经商业化，美国已完成第二代直接液化技术，我国目前也正在进行液化煤的性能和工艺条件试验以及商业化可行性研究；水浆煤技术在西方发达国家已经成熟，目前我国的研究开发也取得了重大进展。煤炭液化和气化技术为煤炭成为洁净能源创造了条件，煤炭清洁开采技术和洗选新技术成果的推广应用，大大提高了煤质，减少了污染，为煤炭产业开拓了广阔的市场。\x0d\x0a\x0d\x0a另外，目前全球面临能源短缺、资源类产品日益紧缺等问题，因此，未来煤炭在人类社会会显得越来越重要，其价值也会得到人类的重新认识。

126.俄罗斯煤炭资源的开发利用

几个世纪前，俄罗斯人即将煤炭用于生产和生活。18世纪初，沙皇彼得一世时期(1672～1725年)开展了煤田普查与勘探。此间俄罗斯在不同区域组织了地质考察队展开工作。

1721年发现了顿涅茨煤田，1722年发现了库兹涅茨煤田和莫斯科近郊煤田。几乎同时还发现了乌拉尔及其邻近地区的煤田。19世纪和20世纪上半叶，在俄罗斯欧洲部分的北部，在西伯利亚的西部和东部，以及在远东和库页岛上发现了煤田和煤炭资源。

19世纪中叶前，俄罗斯煤田的开发和煤炭工业的规模不大。第一次世界大战后，俄罗斯为了满足社会对煤炭日益增长的需求，煤炭产量持续增加。1928年俄罗斯境内煤产量为1030万吨，至1940年已为7280万吨。

卫国战争时期(1941～1945年)，俄罗斯的煤炭工业开始了全新的发展阶段至1945年俄罗斯的煤炭产量达到了1.05亿吨。

1950年前，煤矿采煤工作面采用截煤机和风镐取代手工劳动，在巷道掘进中用钻孔爆破技术取代手工劳动，并扩大了井下的电机车运输，1950年的煤炭产量为1.6亿吨。1951～1960年间开始在采煤工作中推广采煤机械化，1960年俄罗斯的煤产量为2.94亿吨。

1960年后，煤炭工业技术发展的特征是强化采掘作业，其基础是在矿井回采工作面中推广综合机组和在巷道掘进中推广联合掘进机，以及在露天采煤中采用国内外高效率技术。

1988年俄罗斯达到最高煤产量4.254亿吨，其中露天采煤量为2.286亿吨，占53.7%。综合机械化采煤量占81.8%，巷道掘进的机械化装载量占84%，其中50.9%为掘进机掘进。1988年后，由于矿工罢工，恶化了苏联各企事业之间的经济与业务联系，俄罗斯各地区的煤炭产量开始下降，1993年煤产量降到的3.059亿吨。上述原因只是暂时造成煤产量的下降，而致使俄罗斯煤产量下降的长期因素是:第一，煤田的开采地质条件的恶化第二，大量减少新建采煤企业和现有采煤企业的技术改造，以及大量减少新的技术装备和行业生产技术水平的显著下降。

1991～1992年，俄罗斯煤炭工业产量的下降是与原定计划一致的。1993年的计划采煤总量比1992年降低5.4%，其中井工采煤降低6%，露天采煤降低5%。但1993年实际产煤量比1992年下降9.4%，其中井工采煤量减少9.3%，露天采煤量减少9.5%。

1993年俄罗斯采煤企业采煤2.966亿吨。2000年后，由于宏观经济形势转好，煤炭年产量增长了11%，达到2.6亿吨。2002年，俄罗斯煤炭供应量为2.344亿吨。2006年俄罗斯煤炭产量达3.085亿吨，同比增加了2.8%。其中由于钢铁企业需求减少，炼焦煤产量下跌0.7%，达7030万吨。而动力煤产量有较大增长2006年俄罗斯出口煤炭8800万吨(2005年出口8020万吨)。俄统计局公布信息，2008年上半年，俄煤炭产量增长6.1%，达1.61亿吨。其中，6月份煤炭开采比上年同期增长5.5%，比当年5月减少0.9%。

预测显示，俄罗斯对煤炭的需求将会有所增加，到2010年煤炭产量有望达到3.43亿吨，到2020年达到4.4亿吨，到2030年为5.25亿吨。

煤炭开采业在远东地区能源生产中所占比重为70.2%，具有极其重要的作用。煤炭工业遍布远东地区。在滨海边疆区、萨哈共和国和马加丹州，煤炭产量占燃料动力总量的比重分别为91.9%、81.6%和73.6%。采煤总量的80%集中在萨哈共和国(雅库特)、滨海边疆区和阿穆尔州。在煤炭开采业中，远东煤炭、滨海煤炭、萨哈林煤炭、雅库特煤炭、东北煤炭等联合公司占有主要地位。还有3个规模不大的露天采煤场，其中两个在萨哈共和国，一个在堪察加州境内。阿穆尔州的滨海边疆区一些煤矿经过多年的开采后，储量已接近枯竭，导致远东煤炭产量在1988年达到顶峰后即开始下降。在远东地区，煤炭是发电站、锅炉及民用的主要燃料。在锅炉用燃料的需求量中煤炭占60%，而电站用煤占煤炭总需求量的70%以上。

127.西伯利亚煤炭能源公司

1998年俄罗斯金融危机爆发后，卢布大幅贬值。俄MDM银行创始人梅利尼琴科和波波夫借此机会大规模低价收购煤、铁、化工企业，从而构筑起MDM集团工业领域的两大支柱企业———西伯利亚煤炭能源公司和欧化公司(化肥企业)。目前，西伯利亚煤炭能源公司已成为全俄罗斯最大的煤炭企业，供应着全俄31%的煤炭市场和25%的煤炭出口。2006年公司产煤9000万吨，出口2400万吨。

西伯利亚煤炭能源公司在远东年采煤能力为800万～1000万吨，主要由哈巴边疆区的乌尔加尔煤炭公司和滨海边疆区的滨海煤炭公司完成。此外，西伯利亚煤炭能源公司还是远东多家电力能源企业的最大私人股东，持有滨海边疆区远东能源公司24.82%的股份、萨哈共和国雅库特能源公司25.48%的股份和南雅库特能源公司25.87%的股份。

自2005年起，西伯利亚煤炭能源开始在哈巴边疆区瓦尼诺港穆奇卡湾实施大型煤炭码头项目。2008年3月，西伯利亚煤炭能源公司出资8.4亿卢布收购了东方港20%的股份。

128.滨海煤炭公司

滨海煤炭公司2006年营业额15.5亿卢布，在远东煤炭企业中名列第三，在远东200强企业中位居第93位。截至2007年初公司资产29亿卢布，其中净资产26亿卢布。

公司年采煤能力300万～400万吨，其中绝大部分由下属的新矿井露天矿管理局完成，该管理局负责开发滨海边疆区的巴甫洛夫煤田(可采储量1.57亿吨)。此外，公司的东方矿井管理局每年有数十万吨的产量。

滨海煤炭公司同俄统一电力公司分别拥有滨海边疆区大型煤炭电力一体化企业卢泰克公司(全称为卢切格尔燃料能源综合体)43.7%和53.6%的股份。卢泰克公司成立于1997年，为卢切格尔煤炭公司(滨海煤炭全资子公司)和滨海国有地区发电站(远东能源公司子公司)合并的产物。主要开发卢切格尔露天煤矿，并利用自有煤炭进行发电。公司年采煤500万～600万吨，发电机组装机容量约150万千瓦，供应滨海边疆区60%的电力。

129.乌尔加尔煤炭公司

西伯利亚煤炭公司自2004年开始收购乌尔加尔煤炭公司，目前持股74%。

乌尔加尔煤炭公司成立于20世纪90年代末，是哈巴区最大的采煤企业。公司2006年收入10亿卢布，在远东煤炭企业中名列第五，在远东200强企业中排名第162位。

乌尔加尔煤炭公司主要开发位于哈巴边疆区西北部上布列雅区的乌尔加尔煤田，该煤田可采储量1.63亿吨。公司年采煤能力200万～300万吨，煤炭产品主要用于供应哈巴、滨海边疆区的热电厂。

公司目前正在实施大规模扩建项目，计划在2008～2012年期间投资44.6亿卢布，到2012年之前将产量提高至每年700万吨。

130.萨哈林煤炭公司

贝加尔煤炭公司(西伯利亚煤炭能源公司的前身)于2002年收购萨哈林煤炭公司80%的股份。

萨哈林煤炭公司成立于1997年，是萨哈林州最大的煤炭生产供应商。公司年开采能力约100万吨，占全州煤产量一半以上，保障着萨哈林40%的煤炭供应并出口日韩。旗下主要生产企业包括:太阳封闭股份公司(开发太阳褐煤田，年产煤能力20万吨，主要供应南萨哈林斯克第一热电厂)、莱蒙托夫股份公司(开发莱蒙托夫煤田，年产煤能力66万吨，主要供应萨哈林国有地区电站)、中央股份公司(开发吉赫梅涅夫褐煤田)、罗帕塔股份公司、帕雅尔科夫煤炭股份公司、诺维科夫股份公司。

131.梅切尔公司

大型矿山冶金企业梅切尔公司(全称车里亚宾斯克钢铁集团)是全俄第五大钢铁生产商和第三大采煤企业，2008年公司市值178亿美元，其创始人和总经理伊戈尔·久津持有73%的股份。

梅切尔公司2007年煤产量2100万吨，主要由旗下的南库兹巴斯煤炭公司完成。2007年俄罗斯联邦资产基金会拍卖萨哈共和国两大煤炭企业———雅库特煤炭公司和埃里加煤炭公司股份，梅切尔公司在拍卖会上击败了实力强劲的竞争对手奥罗萨公司，以582亿卢布的出价收购两大企业，从而确立了在远东煤炭行业中举足轻重的地位。

在基础设施方面，梅切尔公司持有远东重要港口———特西耶港97%的股份。波西耶特港年吞吐量150万吨，99%的货物为煤炭。

132.雅库特煤炭公司

雅库特煤炭公司组建于1966年，总部位于萨哈共和国涅隆格里市，是远东最大采煤企业和全俄最大的炼焦煤出口商。2006年公司收入160亿卢布，在远东200强企业中排名第四。截至2007年初公司总资产120亿卢布，其中净资产90亿卢布。

雅库特煤炭公司2007年采煤1000万吨，其中一半以上的煤炭产品出口亚太地区，主要销往日本、韩国和中国，目前正试销印度和巴西。俄国内主要用户为远东能源企业和乌拉尔、西伯利亚地区的冶金企业。

公司拥有3处煤田:涅隆格里、堪加拉斯和杰巴里基海斯克。3处煤田总储量达2亿吨，以炼焦煤为主，具有灰分低、含硫少、湿度适中、热量高等优良特性。

公司自2002年起进入私有化程序。2005年1月，梅切尔公司在拍卖会上斥资4.11亿美元收购雅库特煤炭25%的股份。2007年10月，梅切尔公司又将剩余的75%股份收至囊中。

133.埃里加煤炭公司

埃里加煤炭公司成立于1998年，拥有远东最大煤田———埃里加煤田西北区块的开发权。埃里加煤田位于萨哈共和国东南部，已探明炼焦煤和燃料煤总储量高达22亿吨，可供开采100年以上，对保障远东煤炭需求和对亚太能源出口具有重大战略意义。公司制订了庞大的开发计划，拟到2020年将产煤能力提高至每年3000万吨，在萨哈共和国、阿穆尔州和哈巴边疆区铺设总长320千米的铁路，建设煤炭码头、选矿厂、热电站等设施。

埃里加煤炭公司原股东为萨哈共和国政府(持股39.4%)、俄罗斯铁路公司(持股29.5%)和东方建筑合同集团(持股28.8%)。在2007年的拍卖会上，梅切尔公司购得萨哈共和国政府和俄罗斯铁路公司持有的总计68.86%的股份，成为公司最大股东。

134.涅柳恩格里煤炭公司

俄大型矿山冶金企业、全球主要钢铁生产商之一欧亚控股集团于2003年创建涅隆格里煤炭公司，以开发萨哈共和国德尼索夫煤田的部分区块(储量6600万吨)。2005年，欧亚控股又出资3.3亿卢布为涅柳恩格里煤炭购得德尼索夫煤田东部区块的开发权，新购区块B+C1+C2炼焦煤储量高达1.9亿吨。公司自2004年起开发德尼索夫煤田，采、选矿项目总投资达2.4亿美元，目前煤炭年生产能力约300万吨。

2006年涅柳恩格里煤炭公司营业收入20亿卢布，在远东煤炭行业中排名第二位，在远东200强企业中排名第64位。截至2007年初公司资产48亿卢布，其中净资产10.5万卢布(公司注册资本10万卢布，欧亚控股集团主要以短期债务方式对其进行投资)。

135.阿穆尔煤炭公司

阿穆尔煤炭公司是俄罗斯煤炭公司在阿穆尔州的子公司，是阿穆尔州最大采煤企业。公司2006年采煤340万吨，营业额13.6亿卢布，在远东煤炭企业中名列第四位，在远东200强企业中排名第106位。

阿穆尔煤炭公司前身为远东煤炭公司。该公司成立于1932年，是远东地区历史最悠久的采矿企业之一，主要开发阿穆尔州莱其哈煤田，1977年曾创下年采煤1400万吨的惊人纪录。2002年初远东煤炭公司开始私有化。2004年，俄罗斯煤炭公司通过子公司阿穆尔煤炭公司以1.8亿卢布收购远东煤炭公司全部股份。

136.艾莱尔股份有限公司

俄韩合资企业艾莱尔股份有限公司是最后一家进入远东200强的煤炭企业。公司2006年营业额94亿卢布，在远东200强中排名第174位。

1993年，根据萨哈共和国总统尼古拉耶夫的命令，雅库特煤炭公司和韩国LG公司合资成立了艾莱尔公司。其中雅库特煤炭公司占股58.9%，LG占股34.2%，萨哈共和国资产关系部占股5.9%。自1995年艾莱尔公司相继开始开采楚尔马堪煤田的“伊纳格拉”、“东方”等区块。目前公司拥有煤炭储备约2000万吨，年采煤能力60万吨，出产煤炭中70%用于出口。

137.俄罗斯煤炭资源地区分布不平衡

俄罗斯煤炭资源地区分布不平衡，46.5%的储量在中部，即库兹巴斯煤田23%的储量在克拉斯诺亚尔斯尔斯克边疆区，几乎都是褐煤，适于露天开采。此外还有一部分动力煤分布在科米共和国(82亿吨)，罗斯托夫州(65亿吨)和伊尔库茨克州(55亿吨)。近日俄罗斯政府决定修建一条459千米长的连接库那金罗和克孜勒的“煤炭铁路通道”，以促进俄罗斯重要煤田的战略性发展，打通并建立一条重要的煤炭运输通道。这条铁路和已建的西伯利亚铁路及贝加尔阿穆尔铁路已经构成了一条连接亚太地区的运煤通道。铁路修成后，俄罗斯的煤矿便能源源不断地集中运送到亚太地区，亚太地区的煤炭贸易将更加繁荣，该地区的市场格局也将发生巨大变化。俄罗斯艾利吉斯塔煤田是世界上最大的产炼焦煤的煤田之一，现已探明该煤田储煤量大约为90亿吨。2008年产煤约60万吨，到2010年预计产煤300万吨。预计在4年之内，产煤量将达1350万吨。根据专家的估计，随着艾利吉斯塔煤田的发展和俄罗斯政府宏伟的煤炭铁路计划的实施，俄罗斯将成为世界第三大炼焦煤出口国。

138.经济转轨中的俄罗斯煤炭工业

俄罗斯煤炭工业在向市场经济转轨过程中遇到了诸多困难。煤炭工业是俄燃料动力综合体的重要组成部分，是俄出口创汇的主要来源。煤炭的采掘量，1994年比1993年减少了3300万吨，下降了11%。例如，罗斯托夫煤炭综合体，在35个企业中有32个企业被迫减少采掘量。远东煤炭股份公司的采掘量减少了27%，萨哈林煤炭股份公司减少了25%，图拉煤炭联合公司减少了1/3。1997年全俄煤炭产量仅为23700万吨，同1994年相比，下降了11.1%，但是，露天产量却增长了61.6%。远东地区的煤炭产量下降幅度最大，1995年的煤炭产量仅为1990年的68%。

139.俄罗斯煤炭工业存在的问题

俄罗斯煤炭工业存在的主要问题是，井工矿和露天矿的生产能力在降低。从1993年至2000年报废生产能力1.6亿吨，而同期投产的生产能力仅3450万吨同时矿山设备损坏程度达到75%。在大量关闭矿井后，对煤炭开采经费未能给予足够补充，使得地区性问题更加尖锐化。由于俄罗斯采矿运输设备老化，煤炭行业的生产潜力年年下降，工矿采矿设备的磨损率达78%，运输设备的磨损率达72%。露天矿采矿运输设备的磨损率达75%～80%，这种更换采矿工艺设备的趋势注定了非盈利矿井的比例由13%增加到22%，1995年在232个生产矿井中仅有16个矿是1970年以后投产的，却有146个矿是1970年以前投产的。1995年俄罗斯仅有15%的煤矿的技术经济指标达到国外类似矿井的水平。俄罗斯大约20%的煤产量产自开采深度大于600米的矿井，80%的产量产自有煤气与瓦斯问题突出的矿井。必须指出，1993～1997年俄罗斯报废采煤生产能力约7800万吨，而投入的采煤生产能力仅为2760万吨。

140.俄罗斯对煤矿的技术改造

俄罗斯根据国外的经验，提出了在井工矿技术改造方面的建议，主要包括:

(1)在有发展前景的已改造的和较稳定的煤矿区必须改变开拓准备和生产工艺，以保证全面地采用综合机械化开采

(2)要研制和采用可自动控制某些工序的高效可靠的回采设备，这些设备可用于长250～350米的工作面，20～25千米长的采区，并且日产量为3000～10000吨

(3)采掘工作的集中化。对于年生产能力为150万～200万吨的矿井来说要改为一矿一个工作面的生产工艺，对于更大型的煤矿来说要一个水平一个面或一层煤一个面

(4)在有发展前途的煤矿和保证当地用煤的煤矿，为了开采某些区段，可采用最有发展前途的短壁和房柱式开采工艺，并采用美国和南非所使用的技术设备

(5)为了提高库兹巴斯普罗科彼耶夫斯克—基谢列夫地区急倾斜煤层的开采效率和安全性，可采用水平分层固体充填开采工艺和水力开采工艺。

煤炭是我国主要能源，对经济建设和社会发展具有重要的作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。然而长期以来，在煤炭资源立法、执法以及管理体制方面存在许多不合理之处，使煤炭资源没有得到合理开发利用。本文在列举我国煤炭资源开发利用中存在问题的基础上，探讨了出现这些问题的原因，并从法律角度提出了相应的对策。

一、煤炭资源开发利用现状及主要问题

我国煤炭资源分布广泛，总量丰富，储量居世界前列,且煤类齐全、煤质优良。煤炭资源是我国经济、社会发展的物质基础,在我国一次能源的消费构成中占了76.4%的比重，是我国主要的能源, 同时又是重要的有机化工原料，从煤中可以提取200多种生产和生活必需品。

在未来新能源大规模利用之前,煤炭将是支持我国能源供应的国内主要品种，是我国今后经济可持续发展的保障。但是由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，在煤炭资源的开发利用中存在严重的问题。主要表现在以下两个方面：

（一）不合理开采造成资源耗费率高，损失浪费严重

煤炭资源属于不可再生资源，其形成要经过漫长的地质时期，一旦采完也就消失了，在短时间内不能再生，这种不可再生性决定了对煤炭资源保护和战略储存的重要意义。然而煤炭开采中采富弃贫、采主弃副的现象普遍存在，小煤窑的私挖滥采屡禁不止，给煤炭资源造成极大的浪费。

有关专家按照各类煤矿产量加权平均的方法,对煤矿的矿井回采率进行了估算,目前全国煤矿矿井回采率仅在30%左右，与国外矿井回采率最高为85%相比，相差悬殊。以煤炭资源储量占全国三分之一的山西省为例，“矿井回采率加权平均为38.7%，由于采矿方法落后, 机械化程度不高（国有重点煤矿98%以上，地方国有煤矿20%，乡镇煤矿低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤层采不全,中厚煤层回采率低，薄煤层(0.7m～1.4m占全省煤炭总量的12%～18%)弃采, 每采1吨煤, 就要付出6吨～8吨煤储量的代价。” ①

（二）不合理开发利用带来严重的生态环境负面影响

尽管我国在《环境保护法》、《矿产资源法》等法律中都对矿山环境保护作出了明确规定，但就目前情况看,煤矿开采造成的生态破坏和环境污染仍十分严重。“一是井工开采造成地表塌陷，露天开采挖损土地；二是造成水资源的流失与污染；三是污染大气环境。同时，我国煤炭利用产生的污染也十分严重，我国85%的煤炭直接用于燃烧，致使我国成为典型的煤烟型污染，煤炭燃烧排放大量的SO2, 已造成我国30%的国土面积受酸雨的影响。”②

二、煤炭资源开发利用中存在问题的原因分析

我国在煤炭资源开发利用中出现的上述问题，原因是多方面的，概括起来有观念、政策、法律、技术等几个方面的原因。

（一）观念原因

煤炭资源是一种不可再生的资源。由于我国的煤炭储量丰富，使人们对我国煤炭资源产生“取之不尽，用之不完”的错觉。再就是我国在计划经济时期作为一次能源的煤炭与二次能源的电力相比，其价格相差很大。“2002年美国的终端售电单价为7.2美分/千瓦时，而电煤的平均到厂成本是3.57美分/千瓦时，售电单价是电煤单价的1.97倍。而同期，我国终端的售电单价是59分/千瓦时，电煤平均到厂成本约为12分/千瓦时，售电单价是电煤单价的4.9倍，远高于美国1.97倍的水平，说明我国煤炭价格偏低。” ③电煤在电力价格中的比例关系，印证了我国煤炭价格与电力价格相比偏低的事实。正因此，人们认为煤炭资源是无价或廉价的。这种资源无价或廉价的错误认识，导致的直接后果就是对煤炭资源的过度开发和浪费。

（二）政策原因

过去我们在对待经济发展问题上，指导思想出现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益，不顾长远利益，形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长期以来，煤炭工业实行了“有水快流”的政策，对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，其回采率仅10%，远远低于国家规定， 这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了当地的生态破坏和环境污染。

（三）法律原因

煤炭资源保护与合理开发利用最有力也最权威的管理手段是法律手段。但我国在煤炭资源保护与合理开发利用方面的法制宣传不够，执法力度不够，法律制度还不很健全和完善，主要表现在以下几个方面：

1．煤炭立法不完善。 目前，我国煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是：

（1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的企业要给予一定限制。我国对煤炭企业的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审查批准。我国《煤炭法》第十八条（四）规定：“有符合煤炭安全生产和环境保护要求的矿山设计”。《矿产资源开采登记管理办法》第五条采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交的资料（五）规定的 “开采矿产资源的环境影响评价报告”。虽然都有环境保护的内容，但矿山设计是否符合环境保护要求由哪个部门审批认定，是环境保护部门还是煤炭管理部门没有具体规定，缺乏可操作性。再就是从《煤炭法》第十八条规定的开办煤炭企业的六项条件来看，条件低，不细化，使许多生产技术条件比较差的小煤矿能够通过审批成立，从而造成资源浪费和环境污染。

（2）我国煤炭资源有偿使用的法律规定尚不健全,资源税费的征收不尽合理。

我国《矿产资源法》第五条明确规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”；《矿产资源开采登记管理办法》第九条也规定：“国家实行采矿权有偿取得的制度”。但法律规定有偿取得采矿权的方式比较单一，缺乏激励机制。对采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元的规定，也不尽科学。

《矿产资源法》第五条第二款规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”矿产资源税是调节部分矿山企业的级差收益，鼓励企业间的平等竞争；矿产资源补偿费主要是对资源消耗的补偿，是矿山企业的‘资源’成本，是调节矿产资源所有者和采矿权人之间的产权关系，是对已消耗的资源的货币补偿。煤炭属于矿产资源，是一种高耗竭性资源，矿产资源税和矿产资源补偿费这两种形式的费用的征收都是以销售数量或销售收入为计税和收费依据,不能真实反映煤炭作为矿产资源本身的价值,没有体现出煤炭资源资产化管理和资源有偿使用的全部内涵,不利于提高资源回收率,也不利于促进资源的有效利用，导致了煤炭资源的价值和价格相背离。

（3）缺乏可操作性强的措施，保护煤炭资源的合理开采。 我国《煤炭法》第二十八条规定：“对国民经济具有重要价值的特殊煤种或者稀缺煤种，国家实行保护性开采。” 但是怎样进行保护性开采，采取何种措施保护，如哪些煤种属于特殊煤种或者稀缺煤种没有确定，没有建立稀缺煤种资源储备制度等使得保护乏力。在我国丰富的煤炭资源中“焦煤、肥煤、瘦煤等主要炼焦煤稀缺，据统计，全国肥煤资源量373亿吨，焦煤资源量695亿吨，瘦煤资源量445亿吨，三者仅占查明煤炭资源量的14％，优质炼焦用煤则更少。”③由于缺乏操作性强的措施，焦、肥、瘦煤等稀缺煤种得不到有效保护。

《矿产资源法》第二十九条规定：“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。” 《煤炭法》第二十九条也规定：“开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序，达到规定的煤炭资源回采率。煤炭资源回采率由国务院煤炭管理部门根据不同的资源和开采条件确定。”但这些规定随意性强，可操作性弱。因为没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。这也正是造成煤炭资源开采回采率低，损失浪费严重的原因之一。仅“1980年至2000年，全国煤炭资源浪费280亿吨。”⑤

《矿产资源法》在法律责任一章中对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计要求的没有规定应承担的法律责任。《煤炭法》虽然在第六十九条规定：“ 违反本法第二十九条的规定，开采煤炭资源未达到国务院煤炭管理部门规定的煤炭资源回采率的，由煤炭管理部门责令限期改正；逾期仍达不到规定的回采率的，吊销其煤炭生产许可证。”但由于没有统一的量化的标准，加上地方保护主义的影响，追究违法者的法律责任往往是一句空话。

2.煤炭资源保护的执法力度不够。 在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题，受地方保护主义影响，小煤窑屡禁不止。1998年，国家开始实施“关井压产”政策，取得了一定的效果。2001年5月国家经贸委又下发了《关于加大关井压产、总量调控力度确保煤炭经济形势进一步好转的通知》，加大关井压产力度，加快关闭国有井田范围内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿，进行一次全面的复查。但是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。

3.煤炭资源保护法制宣传不够。 我国《宪法》第九条规定：“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《矿产资源法》第三条规定：“ 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《煤炭法》第三条规定：“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”但是在实际开采过程中却没有得到彻底的贯彻和执行。在许多人眼里，国家的资源好像是白给的，谁能挖到手就是谁的，根本不知道非法采矿要承担法律责任。

（四）技术原因

煤炭资源的调查规划和勘查工作有待加强，煤矿生产的机械化、集约化程度低，采矿方法落后, 科技含量低，煤炭深加工和综合利用水平低，洁净煤技术还有待推广。

三、我国煤炭资源合理开发利用的法律对策

中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求，这不仅是全面建设小康社会的政策和体制保障，也对环境资源法制建设提出了新的要求。我们应当在科学发展观的指导下，以可持续发展为出发点和归宿，切实执行煤炭开发中“统一规划、合理布局、综合利用”的方针，做到在保护中开发，在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。

针对我国煤炭资源在开发利用中出现的问题及原因，提出相应的法律对策：

（一） 完善煤炭立法

1．严格实行煤炭行业的市场准入制度

建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费，是煤炭工业实施可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭企业条件的规定。对已有企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源赋存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此有些地方立法已做出规定，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源

、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85％，开采中厚煤层不得低于80％，开采厚煤层不得低于75％。

2．完善有关生态环境保护的规定

为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2002年颁布了《环境影响评价法》，在《矿产资源法》、《煤炭法》中应对此做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。

3．完善现行的资源有偿使用制度

完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过合理评估的煤炭价格作为依据，以此促进煤炭开发者提高回采率，并真实反映煤炭资源的价值，达到国家宏观调控的目的。 《资源税暂行条例》中对资源税的用途未作规定。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》（97年修正）第11条的规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。”为了支持我国煤炭工业的发展，国家应规定将征收的资源税费的一定比例用于煤炭科研项目的研究、科研成果的推广以及对企业的环保资助等。对此，可借鉴美国的做法。美国联邦政府对煤炭工业的扶持突出表现在为煤炭的研究和开发提供资金和为环保提供资助。在煤炭研究和开发方面,联邦政府主要是加强对洁净煤技术的扶持力度。在环保的资助方面,美国通过建立废弃矿山土地复田基金帮助采后煤矿的复田。大力发展洁净煤技术，推进洁净煤技术产业化，提高资源利用效率，解决由于煤炭开采和利用所引起的环境问题。此外，为了推进煤炭企业的技术创新，对于采用先进技术，超过核定回采率的企业，给予一定的优惠政策，如减交资源补偿费等。

4.建立煤炭资源战略储备制度

为了合理开采，保证后备资源，应明确划定煤炭国家规划区、重要经济价值矿区，确定特殊煤种和稀缺煤种，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。对于以上特定资源的开采，必须经国家地质矿产主管部门或其授权的省级政府批准，开采方案需组织专家论证，以保证其科学性、合理性。

5．煤炭法的修改还应注意与修改后的《刑法》、《行政许可法》的衔接问题。新刑法已取消了类推，《煤炭法》第七十九条中关于“比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任”的提法，显然不符合新刑法精神。应对类似条款进行修改。再如，对开办煤炭企业的审批、对煤炭生产许可证的颁发等规定都应当修改，使之符合《行政许可法》的相关规定。

（二）加强煤炭执法

1．实行保证金制度。 为了提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的《露天开采控制与复田法》规定:煤矿主在开采前须交纳复田保证金,保证金数额须足以支付预计的全部复田费用,具体由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”⑥

2．关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。 对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且要做好善后处理工作。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。

3．加强执法队伍建设。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。

（三）将环境资源保护的宣传和法制教育相结合，提高全民的认识和公众参与的积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育,进一步树立节约资源、保护环境的意识。

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