煤炭矿区总体规划管理暂行规定

第一章　总则第一条　为了加强乡镇煤矿的行业管理，促进乡镇煤矿的健康发展，制定本条例。第二条　本条例所称乡镇煤矿，是指在乡（镇）、村开办的集体煤矿企业、私营煤矿企业以及除国有煤矿企业和外商投资煤矿企业以外的其他煤矿企业。第三条　煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

国家对煤炭资源的开发利用实行统一规划、合理布局的方针。第四条　乡镇煤矿开采煤炭资源，必须依照有关法律、法规的规定，申请领取采矿许可证和安全生产许可证。第五条　国家扶持、指导和帮助乡镇煤矿的发展。

县级以上地方人民政府应当加强对乡镇煤矿的管理，依法维护乡镇煤矿的生产秩序，保护乡镇煤矿的合法权益；对发展乡镇煤矿作出显著成绩的单位和个人给予奖励。第六条　乡镇煤矿开采煤炭资源，应当遵循开发与保护并重的原则，依法办矿，安全生产，文明生产。第七条　国务院煤炭工业主管部门和县级以上地方人民政府负责管理煤炭工业的部门是乡镇煤矿的行业管理部门（以下统称煤炭工业主管部门）。

煤炭工业行业管理的任务是统筹规划、组织协调、提供服务、监督检查。第二章　资源与规划第八条　国务院煤炭工业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府根据全国矿产资源规划编制行业开发规划和地区开发规划时，应当合理划定乡镇煤矿开采的煤炭资源范围。第九条　未经国务院煤炭工业主管部门批准，乡镇煤矿不得开采下列煤炭资源：

（一）国家规划煤炭矿区；

（二）对国民经济具有重要价值的煤炭矿区；

（三）国家规定实行保护性开采的稀缺煤种；

（四）重要河流、堤坝和大型水利工程设施下的保安煤柱；

（五）铁路、重要公路和桥梁下的保安煤柱；

（六）重要工业区、重要工程设施、机场、国防工程设施下的保安煤柱；

（七）不能移动的国家重点保护的历史文物、名胜古迹和国家划定的自然保护区、重要风景区下的保安煤柱；

（八）正在建设或者正在开采的矿井的保安煤柱。第十条　乡镇煤矿在国有煤矿企业矿区范围内开采边缘零星资源，必须征得该国有煤矿企业同意，并经其上级主管部门批准。

乡镇煤矿开采前款规定的煤炭资源，必须与国有煤矿企业签订合理开发利用煤炭资源和维护矿山安全的协议，不得浪费、破坏煤炭资源，影响国有煤矿企业的生产安全。第十一条　国家重点建设工程需要占用乡镇煤矿的生产井田时，占用单位应当按照国家有关规定给予合理补偿；但是，对违法开办的乡镇煤矿，不予补偿。第三章　办矿与生产第十二条　开办乡镇煤矿，必须具备下列条件：

（一）符合国家煤炭工业发展规划；

（二）有经依法批准可供开采的、无争议的煤炭资源；

（三）有与所建矿井生产规模相适应的资金、技术装备和技术人才；

（四）有经过批准的采矿设计或者开采方案；

（五）有符合国家规定的安全生产措施和环境保护措施；

（六）办矿负责人经过技术培训，并持有矿长资格证书；

（七）法律、法规规定的其他条件。第十三条　申请开办乡镇煤矿，由资源所在地的县级人民政府负责管理煤炭工业的部门审查申请人的办矿条件。

申请开办乡镇煤矿，其矿区范围跨2个县级以上行政区域的，由其共同的上一级人民政府负责管理煤炭工业的部门审查申请人的办矿条件。

经审查符合办矿条件的，申请人应当凭煤炭工业主管部门审查同意的文件，依照有关法律、法规的规定，办理采矿登记手续，领取采矿许可证。第十四条　乡镇煤矿建成投产前，应当按照国务院关于安全生产许可证管理的规定，申请领取安全生产许可证。

未取得安全生产许可证的乡镇煤矿，不得进行煤炭生产。第十五条　乡镇煤矿开采煤炭资源，应当采用合理的开采顺序和科学的采矿方法，提高资源回采率和综合利用率，防止资源的浪费。第十六条　乡镇煤矿应当按照矿井当年的实际产量提取维简费。维简费的提取标准和使用范围按照国家有关规定执行。第四章　安全与管理第十七条　乡镇煤矿应当按照国家有关矿山安全的法律、法规和煤炭行业安全规程、技术规范的要求，建立、健全各级安全生产责任制和安全规章制度。

各地积极建立规划实施的领导责任制，采取有效措施，认真实施矿产资源规划，依法审批和监督矿产资源勘查、开发活动，矿产资源规划实施取得明显成效。规划取得的重要成效，与规划的科学编制和有效实施是密不可分的，规划实施政策措施起到了不可或缺的关键作用。这里，将矿产资源规划实施成效简要阐述一下，目的是想通过各方面成效，来反馈、印证规划实施政策措施，以便更好地制定规划实施政策措施。

根据《矿产资源规划实施评估报告》（该报告的评估时间是截止于2004年，为保持评估报告的原始性，此后的数据统计更新以备注的方式，将部分内容阐述到了2007年），其成效主要包括以下方面：

2.3.1 公益性地质调查和商业性矿产资源勘查得到强化

按照公益性地质调查与商业性矿产勘查分开运行、加强公益性地质调查和鼓励商业性勘查的规划要求，国土资源部认真组织实施国土资源大调查，公益性地质调查评价取得了丰硕成果；通过采取培育和规范矿业权市场、鼓励企业建立资源耗竭补偿机制、利用矿产资源补偿费收益作为引导商业性勘查的政策性投入、探矿权采矿权价款转增国家资本等政策措施，鼓励和支持商业性地质勘查工作，促进了投资主体多元化。矿产资源勘查工作出现了投入增长、储量增长、新发现矿产地增长的局面，这对于缓解国内资源紧缺起到了重要作用。

规划实施以来，我国基础地质调查程度不断提高，实现了全国陆域中比例尺区域地质调查全覆盖等重要目标，围绕重要成矿区带、重要经济区带和重大地质问题关键地区开展了区域矿产、物化探、遥感和环境地质调查，在我国海域圈定出38个重要油气沉积盆地，铜、铀、钾盐等紧缺资源调查评价有所突破，钨、锡等优势矿产地位得到显著增强，中东部老矿山外围和重要成矿区带发现一批新的接替资源，西部地区新发现一批重大找矿线索，有望形成新的矿产资源勘查开发接替区。公益性地质工作的推进为商业性勘查提供了大量基础信息服务，降低了投资风险，许多成矿远景区成为商业性矿产勘查投资关注的热点，推动了商业性矿产资源勘查开发。但总体看，地质工作程度偏低，后备勘查基地不足。

规划鼓励矿种和重点勘查区的商业性矿产勘查开发明显活跃。非油气矿产勘查许可证从1999年的4337个上升到2004年的16349个，商业性矿产勘查投资多元化的趋势开始显现，社会资金投入已经超过国家财政投入。按照规划要求，通过清理和制定有关的矿业政策，完善矿业权管理制度，有效地改善了矿业投资环境，矿业权市场建设取得初步进展，商业性矿产勘查不断发展壮大。2000～2004年，全国地质勘查总投入1234.7亿元，其中，中央财政占4.7%，地方财政占2.4%，企事业和其他资金投入占92.9%，成为地质勘查投入的主体。但各矿种之间的勘查投入结构并不均衡，在2000～2004年全国地质勘查总投入中，非油气矿产地质勘查仅占12.8%，投入明显不足，固体矿产钻探工作量与以往相比有较大幅度下降。与2001年相比，2007年全国地质勘查投入增长了1.8倍。

2000～2004年全国新发现矿产地1452处。规划确定的石油、天然气、煤、锰、铜、钾盐等重点矿产勘查工作取得重要进展，查明资源储量获得新增长，在一定程度上缓解了国内矿产资源需求量快速增长的压力。新增探明石油地质储量41.92亿吨，可采储量8.19亿吨；新增探明天然气地质储量2.50万亿立方米，可采储量1.52万亿立方米。重要固体矿产新增查明资源储量：煤465亿吨、锰（矿石）32636万吨、铜（金属）1700万吨、钾盐（KCl）60574万吨、铁（矿石）45280万吨、铅锌（金属）5356万吨、钨（WO3）10万吨、磷（矿石）63683万吨。但由于受市场需求拉动的影响，近年来多数矿种开采规模增长较快，主要矿产储量增长赶不上储量消耗，因而一些矿产储采比未能明显改善，其中铁矿石、铜、铅、锌等新增储量远低于开采消耗储量，储采比有所下降。

2.3.2 矿产资源开发利用宏观调控进一步加强

规划通过开采总量控制促进矿产品供需平衡，根据产业政策和规划准入条件调整矿山结构，设置鼓励、限制、禁止开采区优化矿山布局，加大矿山环境保护力度促进恢复治理，利用矿业权管理调控资源向大中型优势企业集中，通过政策引导促进西部资源优势向经济优势转化等，在矿产资源开发领域发挥了较大宏观调控作用。

矿产资源开采总量调控取得一定成效。规划鼓励开采的石油、天然气、铁、铜、钾盐、钽、铌等国内短缺的矿产，产量均有不同程度的增长。2004年，原油产量1.75亿吨，天然气产量399.98亿立方米，煤炭产量19.56亿吨，铁矿石产量3.11亿吨，10种常用有色金属产量1.80亿吨。与规划基期1999年相比，石油产量增加9.37%，天然气产量增加195.45%，煤炭产量增加112.38%，铁矿石产量增加85.12%，10种常用有色金属产量增加62.64%，矿产品生产快速增长，为经济社会发展提供了强有力的资源保障。特别是近两年来，矿业固定资产投资增长势头强劲，矿产开采幅度增加较大。根据国内外矿产供需形势和规划控制要求，国土资源部对稀土、钨、锡、锑、钼、萤石、重晶石等产量过剩、开采总规模严重失控的矿产，连续两年以上暂停颁发采矿许可证，各地也相应采取了控制措施，在一定程度上抑制了这些矿产开采规模和产量的过快增长。其中，钨、锑、钼、萤石调控效果较明显，开采总量增长不大，较好地保护了资源和提高了效益，但稀土、锡、重晶石等矿种开采量一直远大于规划目标，我国出口优势矿产总量调控任务仍十分艰巨。而煤炭受需求强劲拉动，开采量急剧上升，且投资热度剧增，申请勘查、开采许可的数量增长很快，目前产能又有过剩趋势。

矿产资源开发利用结构得到优化调整。各地按照矿山开采规模必须与矿区的储量规模相适应的规划要求，严格执行规划准入条件和矿床最低开采规模制度，避免大矿小开，使矿山开采规模普遍有所提高。煤矿的平均生产规模由1999年的2.1万吨/年提高到2004年的9.4万吨/年，铁矿由4.4万吨/年提高到8.3万吨/年，铝土矿由0.9万吨/年提高到2.1万吨/年。通过实施规划，限制了新建规模小、资源利用率低、破坏环境的矿山，淘汰了一批技术落后、生产能力低的矿山，并通过改组、联合、兼并和控股等方式进行资源整合，一定程度上遏制了非法开采活动，促进了矿产资源开发秩序整顿。全国矿山企业数量由规划基期1999年的165449个减少到2004年的124982个，其中小型矿山（含小矿）的数量由1999年的163110个减少到2004年的116199个，减少了28.76%，矿山规模结构明显改善，很大程度上促进了资源的有效保护和利用效率的提高。许多地方实现了矿业产值增长高于产量增长幅度、利税增长幅度高于产值增长幅度的良好局面。但总体上看，小矿数量依然偏多，实现与矿床储量规模相适应的规模化开采的任务依然繁重。在全国矿山企业数量大幅度减少的同时，矿产开发的工业总产值实现了逐年提高，2004年达到8171亿元，是规划初期的2.2倍。同时，矿产资源开发利用产品结构不断优化，深加工程度不断提高，原煤洗选率提高了5个百分点，非金属矿产新的应用领域得到开拓。

2.3.3 矿产资源勘查和开发利用布局趋于合理

西部地区资源优势向经济优势转化步伐加快。按照规划“稳定东部，推进西部”的部署，国土资源大调查每年将60.00%以上经费安排到西部地区，加快提高基础地质工作程度，优先安排西部矿产资源潜力调查评价，并采取鼓励西部地区矿产资源勘查、开发的政策措施，促进商业性地质勘查和矿业重心逐步转移至具备可靠资源基础的地方。西部地区从1999年到2004年矿产勘查投资年均增长率为12.40%，钻探工作量大幅度上升。西部新发现和新证实的矿产地不断增加，规划确定的十大矿产资源集中区，累计新发现矿产地441处，西部地区巨大的资源潜力初显端倪，矿产开发对地方经济发展贡献逐步增加，许多地方矿业经济成为经济发展的主要支柱。与1999年相比，2004年东、中、西部矿山数目比例由36∶35∶29变为31∶35∶34。2004年，西部地区矿产开发利用工业总产值达到2008亿元，占全国的24.57%；直接从业人数达230万人以上，占全国的28.36%。

矿山布局不断优化。各地根据规划确定的鼓励、限制、禁止开采区，设定矿产开采准入条件，严格审批和监督管理矿产资源勘查开发活动，合理设置矿业权，采取规范、控制、关停等措施，调整布局不合理的矿区范围，避免新设置与资源利用、环境保护、产业发展和安全生产等要求相矛盾的矿产开采项目。一些地方对规划限采区根据资源或环境条件，加强科学论证，确定开发利用方案，保证资源的合理开发利用。到2004年年底，各省（区、市）规划禁采区内矿山数从4136个减少到455个；限采区内矿山数从11107个调整到6334个。矿山布局的优化调整，减少了一矿多开、资源浪费、环境破坏、矿业纠纷等现象，矿业秩序治理整顿取得积极成效。按照规划对国家规划矿区实行特殊保护措施的要求，国土资源部和国家发改委于2005年新设立了19个国家煤炭规划矿区，进一步加强煤炭资源管理，促进煤炭开发的合理布局和规模开采。对原有其他各类国家规划矿区也分别纳入规划分区进行管理，实行保护性开采。另外，一些地方还通过矿业经济区建设，充分发挥资源优势，建立高度开放的矿业格局，带动矿产资源开发利用结构布局调整和优化升级，促进矿业生产的集约化规模化，并向高科技、高附加值方向发展。但近两年，受矿产品需求旺盛和产品价格高位运行的影响，无证勘查开采、越界开采、一矿多开和非法转让现象有反弹增多趋势，矿山布局调整任务仍然十分艰巨。

2.3.4 矿产资源回收利用水平有所提高

根据规划提出的提高资源利用水平和效率的要求，进一步完善矿产资源有偿使用制度，强化矿山企业资源消耗的自我约束机制，鼓励企业依靠科技进步提高资源利用水平，并加大了对资源开发利用效率的监管力度。逐步完善矿山企业年检制度，把资源利用效率作为年检重要内容，认真执行矿产资源统计年报制度，严格矿产资源开发利用方案的审查。国土资源部和国家发改委开展了全国范围煤炭资源开采回采率专项检查，提高煤炭资源回采率的工作取得进展。与1999年相比，石油、天然气矿产二次采油、三次采油技术推广应用得到深化，油气采收率已达到国际先进水平，各地固体矿产采选综合回收率提高了2个百分点以上。一些矿山由于回采率水平提高，延长了矿山服务年限。但总体看来，资源利用方式粗放、浪费严重、效率不高的现象还未得到根本性的解决。

规划加大了对共伴生矿和低品位贫矿资源综合利用的支持力度，各地引导和强制企业在采矿、选矿和冶炼等重要环节上切实推进资源综合利用，建立考核体系。同时，加强了监督管理，对共伴生矿床没有综合勘查和综合评价的储量报告不予认定，没有综合开发利用方案的，不颁发采矿许可证和批准建设矿山，使得先进适用的采、选、冶技术、方法得到大力推广应用，既解决了资源综合利用问题，又提高了现有资源储量对经济建设的保证程度。有色金属矿产综合回收率达到35.00%，黑色金属矿产综合回收率达到30.00%以上，伴生金的选矿回收率达到50.00%以上，有色金属矿山和冶炼企业综合回收利用的黄金占全国黄金总产量的22.00%以上。大部分省（区、市）规划矿种的综合利用水平和采选冶回收率基本达到规划预期目标，降低了矿山企业成本，取得了显著的经济和社会效益。尾矿资源及开采过程中产生的固体废弃物等利用水平得到了逐步提高，仅2004年全国利用粉煤灰12000吨，减少压占破坏土地5000亩以上。各地利用煤矸石发电的比例在不断上升。矿产资源的综合勘查、综合评价和综合开发正得到逐步加强，资源回收发展迅猛，推进了矿产资源领域循环经济的发展。

2.3.5 矿山环境保护与恢复治理初步改善

在矿山环境保护方面，矿产资源规划极大促进了各地的矿山环境保护意识的提高，矿山环境恢复治理工作受到重视。15个省（区）制定了矿山环境保护的地方性法规和政策，5个省（区、市）建立了矿山环境恢复治理保证金制度，15个省（区、市）建立了矿山环境影响评价制度或相关规定，各地国土资源部门和环境保护部门加大了对矿山环境保护的监督管理力度，启动了部分地区动态监测工作，一些地方先后建立了矿山地质环境定期报表和检查制度。各地在颁发探矿权采矿权许可证时，按照规划要求，严禁在自然保护区核心区，以及铁路、国道两侧直观可视范围内露天采矿，最大限度地减少了此类现象的发生，严禁新建对生态环境产生破坏并无法恢复的矿产开采项目。通过新建矿山地质灾害危险性评估和监测、防治，减少了矿山次生地质灾害的发生。一些地方推进绿色矿山建设示范工程，探索矿业和生态环境效益综合发展的有效途径，矿山环境质量得到明显改善，提高了矿山企业的经济、社会和环境效益。

规划实施后，各地积极推进矿山环境恢复治理工作，一些地方除建立了矿山环境恢复治理保证金制度，还以政府文件形式作出详细规定，做好落实，并严格实施矿山闭坑验收制度，推进了一批矿山环境恢复治理和土地复垦项目，积极引导社会资金投入治理工程，全国新增矿山环境恢复治理面积逐年增加。2004年全国新增矿山环境恢复治理面积27437公顷，其中，东部11省（市）新增恢复治理面积为15508公顷，中部8省新增恢复治理面积为8346公顷，西部12省（区、市）新增恢复治理面积为3583公顷。总体上看，全国新增矿山环境恢复治理面积逐年增加，但各地矿山环境恢复治理率与规划确定的全国恢复治理率达到25.00%的目标还有不小差距，西部地区差距更大。

2.3.6 利用“两种资源、两个市场”初见成效

根据规划要求，各有关部门制定了一系列政策措施，明晰、规范外商投资勘查开发矿产资源的审批程序。各级政府积极改善矿业投资环境，鼓励外商来华投资矿产资源勘查开发，鼓励地勘单位和国内企业参与矿产资源领域的国际合作，积极发展矿产品进出口贸易，“引进来”和“走出去”呈现新局面，对缓解矿产资源紧缺压力起到了积极作用。

几年来，中国矿产勘查开发市场受到空前瞩目，矿业合作领域和范围不断扩大。“引进来”的方式从单纯强调吸引资金向引进资金、技术、管理和人才并重方向转变，从单纯注重在矿产勘查开发领域吸引更多外资向更多地发展矿业服务贸易领域的合资合作转变，从主要依靠对外借贷和外国直接投资向直接利用国际矿业资本市场的方式转变。从2000～2004年，外商地质勘查投入总额达80.54亿元，占全国地勘费总投入的6.52%以上。但从投资结构来看，非油气矿产勘查费用仅占6.50%左右。外商投资我国矿产开发的矿山数量总体呈上升趋势，开发利用产值逐年上升，西部地区和东北地区等老工业基地成为矿业“引进来”的重点区域，成为新的经济增长点。

地勘单位和国内企业参与国际合作迈出新步伐，境外矿产勘查开发取得了实质性进展。目前正在执行勘查开发项目涉及20多个国家，涉及油气、钾盐、铜、金、铁矿石、铝土矿、铅锌、铬铁矿等多个矿种。

矿产品贸易保持高速增长。2004年我国矿产品进出口总额为2 311.50亿美元，比1999年的679.50亿美元增长了2.4倍，其中进口额达到了1 479.04亿美元，矿产品进出口贸易总额占全部商品贸易总额的18.26%。矿产品进口以石油、铁矿石、铜和钾盐等为主，短缺矿产资源的进口在一定程度上满足了国内加工制造业的需求。我国矿产品及其加工制品出口以钢铁、非金属矿物制品、有色金属、焦炭及煤砖为主，矿产品进出口结构总体上得到了优化，低价位初级矿产品的大量出口和深加工高附加值矿产品的大量进口得到控制。通过对钨、锡、锑、稀土等优势资源开采总量的调控，规范出口经营秩序，巩固和加强了在国际市场的优势地位。

3月3日，中国煤炭工业协会发布《2020煤炭行业发展年度报告》。

《报告》提出了“十四五”煤炭行业发展目标：

到“十四五”末，国内煤炭产量控制在41亿吨左右，全国煤炭消费量控制在42亿吨左右。全国煤矿数量控制在4000处左右。建成智能化生产煤矿数量1000处以上；建成千万吨级矿井（露天）数量65处、产能近10亿吨/年。培育3家到5家具有全球竞争力的世界一流煤炭企业。推动企业兼并重组，组建10家亿吨级煤炭企业。煤矿采煤机械化程度达到90%以上，掘进机械化程度达到75%以上；原煤入选（洗）率达到85%以上；煤矸石、矿井水利用与达标排放率实现100%。

《报告》指出，“十三五”期间，煤炭行业在资源开发布局、供给体系质量、行业集中度、 科技 创新能力、清洁生产等方面成效显著。

“十三五”期间，全国累计退出煤矿5500处左右、退出落后煤炭产能10亿吨/年以上，安置职工100万人左右。截至2020年底，全国煤矿数量减少到4700处以下、平均单井（矿）年产能提高到110万吨以上；全国建成年产120万吨以上的大型现代化煤矿1200处以上，产量占全国的80%左右；大型煤炭企业采煤机械化程度提高到98.86%，全国建成400多个智能化采掘工作面。

2020年，我国原煤入洗率达到74.1%，比2015年提高8.2个百分点；矿井水综合利用率、煤矸石综合利用处置率、井下瓦斯抽采利用率达到78.7%、72.2%、44.8%，比2015年分别提高11.2个百分点、8个百分点、9.5个百分点。

煤炭企业战略性重组步伐加快，国家能源集团、晋能控股集团、山东能源集团、中煤能源集团4家企业煤炭年产量均超2亿吨，陕煤集团、山西焦煤集团2家企业煤炭年产量均超1亿吨。

《报告》强调， “十四五”期间，要以深化供给侧结构性改革为主线，推进煤炭清洁高效利用，推动煤炭行业由生产型向生产服务型转变，由传统能源向清洁能源战略转型。煤炭行业需在十大重点任务上发力。

一是提高矿区地质保障程度。

二是优化煤炭资源开发布局。

三是推动煤炭产业转型升级。

四是推动煤炭 科技 创新发展。

五是推动矿区生态文明建设。

六是推进煤炭清洁高效利用。

七是推动煤炭智慧物流体系建设。

八是推动老矿区转型发展。

九是深化国际交流与合作。

十是强化煤矿安全与职业 健康 。

《报告》指出， 2020年煤炭供需关系出现了阶段性市场偏紧或宽松的现象，市场现货价格出现了较大幅度波动，但煤炭中长期合同价格始终稳定在合理区间。 2021年全国煤炭供给体系质量将稳步提升，煤炭中长期合同价格将稳定在合理区间，煤炭市场将保持基本平衡态势。受资源、环境的约束以及极端天气不确定性的影响，不排除局部区域、个别时段、部分煤种出现供应偏紧的情况。

二、关于支持盘活船井煤矿开发利用的建议，应急厅复函认为“船景煤矿已于2016年关闭退出，并享受了国家化解煤炭过剩产能中央财政奖补政策，采用杉木树煤矿置换方式恢复原船景煤矿不符合政策规定。但原船景煤矿所在矿区的资源可重新开发利用，建议按新建方式纳入国家及省有关规划，根据当地经济和社会发展需要重新办理项目核准等审批手续后启动建设”。

三、关于推进坑口火电项目建设的建议。为实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标，我省作为清洁能源示范省，未来将着重统筹推进化石能源压减和非化石能源发展，提速能源低碳化进程，“十四五”期间，原则上不再新核准建设煤电项目。目前，福溪电厂两台机组已通过省环保厅的超低排放改造验收，并按照省能源局批复的《高县工业园区福溪功能区热电联产规划》对机组进行了供热改造，实现了对高县工业园区的稳定供热，并清洁高效支撑川南电网以及宾—金直流、复—奉直流两条特高压电网，在迎峰度冬、迎峰度夏期间发挥着重要作用。为此，综合经济性、可靠性等因素，中国电力国际有限公司暂无对福溪电厂进行产能置换的考虑。

四、关于推进煤电企业长期合作共赢的建议。此前，省发展改革委（省能源局）积极协调华电与川煤集团合作开发新维煤矿（180万吨/年），推动鲁班山北矿（90万吨/年）和地方煤矿（400万吨/年）与电厂合作保供电煤。下一步，我委将继续推进煤电联营，增强煤炭、电力企业抵御市场风险能力，推动煤炭、电力产业协调发展。

煤层气是生于煤层、吸附于煤层的高效清洁能源，俗称瓦斯。长期以来只采煤不采气的开采方式，不仅造成煤层气这种宝贵资源严重浪费，而且还造成我国煤矿瓦斯事故频发。未经处理或回收的煤层气直接排放到大气中，也造成了严重的环境污染和资源浪费。为进一步加大煤层气抽采利用力度，强化煤矿瓦斯治理，减轻煤矿瓦斯灾害，2006年6月15日，国务院办公厅下发《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发[2006]47号）。2007年4月27日，国土资源部出台《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007]96号），要求对煤炭和煤层气进行综合勘查、开采。

一、加强煤炭和煤层气综合勘查开采是贯彻以人为本，落实科学发展观，建设节约型社会的重要体现

（一）合理利用煤层气是防范煤矿瓦斯事故的根本措施

长期以来，我国瓦斯治理和利用严重滞后，成为煤矿安全生产的最大隐患，瓦斯也因此被称为我国煤矿安全的“第一杀手”。据统计，全国现有2万多个煤炭生产矿山，大多数没有开展煤层气勘查评价。除国有煤矿外，矿井未建抽采系统所占比例为40%，实际在煤矿开采过程中吨煤瓦斯抽采量不足1立方米。我国每年采煤排放煤层气约150亿立方米，其中建有井下抽采系统的高瓦斯矿井抽采煤层气仅为23亿立方米，抽采率只占总量的15%。煤矿安全事故80%与煤矿瓦斯事故有关，加强煤炭与煤层气的综合勘查开采，治理和利用瓦斯，是保证煤矿安全生产、维护人民群众生命财产安全的重要举措，是一项利国安民的“生命工程”。

（二）加强煤炭与煤层气的综合勘查开采，是综合开发利用我国能源资源的有力举措

根据最新一轮资源评估结果，我国埋深2000米以内的煤层气资源储量达36.8万亿立方米，相当于450亿吨标准煤或350亿吨标准油。煤层气资源的开发利用受到国家高度重视，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中明确提出“鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展”。目前，我国煤层气开发利用已成为发展前景广阔的新兴产业，已经在民用、发电、工业燃料、汽车燃料等多领域利用。随着煤层气抽采利用技术的不断成熟和推广，对缓解我国油气资源紧张状况的作用将越来越大。

（三）加强煤炭与煤层气的综合勘查开采，是改善生态环境的有效手段

煤层气的主要成分是甲烷，所产生的温室效应是二氧化碳的21倍，对臭氧层的破坏力是二氧化碳的7倍。据有关部门估算，全国瓦斯对空排放量占全部工业生产甲烷排放量的1/3左右。近年来，随着煤炭产量的快速增长和煤矿开采深度的增加，这一问题更加突出，已引起国内和国际社会的广泛关注。加强煤层气的开发和利用，可以有效减少温室气体排放，改善大气环境质量。

二、我国煤层气开采情况

1970年的石油危机，使瓦斯这一杀手在美国成为有利可图的新能源，在政府的税收补贴等政策刺激下，1980年全美瓦斯（煤层气）产量不足1亿立方米， 10年后这个数字提高了200倍。

我国煤层大多瓦斯含量较高，全国高瓦斯煤矿的吨煤瓦斯含量平均为6～10立方米，煤层气地质资源量共有36万多亿立方米，与国内目前常规天然气地质资源量大致相当。为了采煤安全，从1950年开始，国内一些大型煤矿开始试验在井下将瓦斯抽出排放，但大多数煤矿不进行瓦斯开采。1991年，在当时的国家能源部牵线下，一家名为美中能源公司的美国公司与山西省晋煤集团合作开采瓦斯，在新片区内的潘庄打下了第一口生产井，每天产气1万立方米。这是中国第一口取得极大成功的地面开采煤层气井。我国也认识到瓦斯前景无限，瓦斯热潮蔓延全国，各地钻出了100多口气井。1996年初夏，煤炭部、地质矿产部、中石油共同成立中联煤层气有限责任公司，成为全国唯一一家专门从事煤层气勘探、开采、销售的企业。鉴于相关技术大多需要从国外引进，国务院专门发文赋予中联煤层气有限责任公司对外合作专营权。

在瓦斯开采方面，许多煤矿企业紧紧依靠科技进步，大胆探索，勇于实践，在瓦斯治理和利用方面开展了许多有益的尝试，积累了不少成功的经验，取得了良好的效益。统计结果显示，2005年，全国有147个县（区）实现了高瓦斯矿井瓦斯监控系统联网，60%的低瓦斯矿井安装了瓦斯监控系统，全国施工煤层气井328口，全国煤层气抽采量达23亿立方米，利用总量超过10亿立方米。瓦斯事故逐年下降。

但从全国总体情况看，煤矿瓦斯综合治理和开发利用尚处于起步阶段，还存在许多亟待解决的问题：在瓦斯抽采利用方面，储量与抽采量、抽采量与利用量还不成比例、很不协调，受技术水平不高、抽采工程投入不足、长输管网建设跟不上、激励政策尚不完善等诸多因素制约，瓦斯抽采和利用远远落后于常规天然气。由于瓦斯导致的煤矿生产安全事故不断发生，国家出台了多项鼓励和扶持煤层气抽采利用的优惠政策。2005年，国务院制定了瓦斯集中整治的七项措施；2006年初，国务院进一步提出了“力争用两年左右时间，使煤矿瓦斯爆炸重特大事故有较大幅度的下降”的工作目标。同年，国务院办公厅印发了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》，制订了多项促进煤矿瓦斯抽采利用的政策措施。各地制订了煤矿瓦斯治理与利用的总体方案和实施意见，编制完成了煤层气开发利用的 “十一五”规划，组建了瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用国家工程研究中心，在资金、政策、科技等许多方面对瓦斯治理与利用给予了高度关注和积极支持。2007年4月27日，国土资源部出台《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007]96号，以下简称《通知》），对煤炭和煤层气综合勘查、开采提出了具体要求。

三、加强煤炭和煤层气综合勘查开采应当注意的问题

《通知》规定，煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的，必须优先选择地面煤层气抽采。煤层中吨煤瓦斯含量必须降低到规定标准以下，方可实施煤炭开采。在执行过程中应当注意以下几个方面的问题：

（一）科学设置煤炭和煤层气矿业权

综合勘查、综合开采的关键是煤层气达到可供开采的条件，有开采价值，这首先要确定吨煤瓦斯含量国家标准。国土资源部根据国家矿产资源规划，综合考虑煤层气、煤炭资源赋存状况和煤炭矿业权设置方案，在煤层气富集地区，划定并公告特定的煤层气勘查、开采区域。新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入国家公告的特定煤层气勘查、开采区域。投资人在申请煤炭探矿权时，应提交煤炭和煤层气的综合勘查实施方案。煤炭煤层气探矿权人在勘查过程中必须综合勘查煤层气资源；完成勘查工作，应提交煤炭和煤层气评审评估报告，论证是否具备开采煤层气的条件。不具备综合勘查、综合开采条件的，可单独勘查、开采；具备开采条件的，则鼓励煤层气开采，先采气后采煤。符合采气条件的发放煤层气开采许可证，不再颁发煤炭的采矿许可证。但为了保护之前投入勘查的合法权益，煤炭探矿权人可以申请划定煤炭采矿权矿区范围。

（二）妥善解决煤炭和煤层气矿业权交叉重叠问题

实际工作中出现的煤炭煤层气交叉重叠，大致有这么几种情况：已经授予煤层气矿业权之后，又设置了煤炭矿业权，并另外授予煤层气开采企业；还有一种是采矿权人为了留足后备资源，占有矿区面积很大，实际造成采气、采煤互相压覆重叠。矿权重叠带来煤炭和煤层气企业生产互相干扰、利益产生纠纷等问题。《通知》对防止、解决煤炭、煤层气资源矿业权重叠问题提出具体处理意见，一是国家划定并公告设立特定的煤层气勘查开采区域，新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入；二是依法清理，各省级国土资源管理部门对本辖区内煤层气探矿权进行一次全面检查，对未达到最低勘查投入的，缩减勘查区块面积或不予延续，情节严重的，依法吊销勘查许可证；三是双方采取协议合作方式解决。 在《通知》下发前，煤炭、煤层气企业双方达成安全生产协议，双方按协议办理，加强煤炭、煤层气勘查开采合作。《通知》下发前矿权发生重叠而没有签订协议的，按照“先采气，后采煤”的原则，由双方协商，综合勘查、综合开采。6个月内，双方协议不成，由国土资源管理部门依据《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发[2006]108号）精神，按照采煤采气一体化、采气采煤相互兼顾的原则，支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源。

（三）防止借勘查开采煤层气之名对煤炭资源 “跑马圈地”

《通知》为避免借勘查开采煤层气之名对煤炭资源 “跑马圈地”，做了两方面的规定：第一，要求煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源。经勘查、论证，在以下三种情况下，煤炭探矿权人可依法获得煤炭采矿权：①采用露天开采方式采煤的；②采用井工开采方式，煤层中吨煤瓦斯含量低于国家规定标准的；③采用井工开采方式，煤层中吨煤瓦斯含量达到国家规定标准但不具备规模化地面抽采和开发利用条件的。第二，改变煤层矿业权出让方式，加强管理煤层气矿业权。煤层气探矿权出让由原来以申请在先原则为主，改变为招标方式，同时要求煤层气矿业权人对煤炭资源进行综合勘查评价，但煤层气探矿权人不得以勘查煤层气的名义开采煤炭及其他矿产资源。

煤层气矿业权人不能直接申请其矿区范围的煤炭矿业权。通过论证，不具备规模化地面抽采条件或经地面抽采后煤层气含量降至国家规定标准以下的区块，煤层气矿业权人应及时办理煤层气矿业权区块注销手续。国土资源管理部门应采用竞争方式依法有偿出让煤层气退出区块的煤炭矿业权。原煤层气矿业权人可参与竞标，在同等条件下优先。竞得煤炭矿业权的申请人，在按规定向国家缴纳煤炭矿业权价款的同时，还需向原煤层气矿业权人支付其综合勘查煤炭资源投入的补偿。

（四）已取得煤矿矿业权的矿业权人应当对煤炭和煤层气进行综合勘查

《通知》下发前已取得煤炭、煤层气探矿权或采矿权的矿业权人，应按本通知要求做好以下工作：已依法取得煤炭或煤层气勘查许可证的探矿权人，应对勘查区块范围内的煤层气或煤炭资源进行综合勘查、评价，提交煤层气和煤炭综合勘查报告，并按有关程序进行储量评审（估）、备案；已依法取得煤炭采矿许可证的采矿权人，在本矿区范围内以地面抽采方式开采煤层气的，应依法补办煤层气采矿许可证；进行井下煤层气回收利用的，不再另行办理煤层气采矿许可证，但应切实采取措施，不断提高煤层气回收利用水平。

1月13日，国家能源局、环境保护部、工业和信息化部联合发布《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》，提出到2020年，大型煤炭基地煤炭生产能力占全国总生产能力的95%左右；煤炭占一次能源消费比重控制在62%以内。到2020年，厚及特厚煤层、中厚煤层、薄煤层采区回采率分别达到70%、85%和90%以上；鼓励对“三下一上（建筑物、铁路、水体下，承压水体上）”煤炭资源、煤柱和边角残煤实施充填开采。到2020年，煤矸石综合利用率不低于75%；在水资源短缺矿区、一般水资源矿区、水资源丰富矿区，矿井水或露天矿矿坑水利用率分别不低于95%、80%、75%；煤矿稳定塌陷土地治理率达到80%以上，排矸场和露天矿排土场复垦率达到90%以上。到2020年，新增煤层气探明储量1万亿立方米。煤层气（煤矿瓦斯）产量400亿立方米。其中：地面开发200亿立方米，基本全部利用；井下抽采200亿立方米，利用率60%以上。到2020年，原煤入选率达到80%以上，实现应选尽选；重点建设环渤海、山东半岛、长三角、海西、珠三角、北部湾、中原、长株潭、泛武汉、环鄱阳湖、成渝等11个大型煤炭储配基地及一批物流园区。煤炭清洁高效利用水平显著提高，燃煤发电技术和单位供电煤耗达到世界先进水平，电煤占煤炭消费比重提高到60%以上；燃煤工业锅炉平均运行效率在2013年基础上提高7个百分点，煤炭转化能源效率在2013年基础上提高2个百分点以上，低阶煤炭资源的开发和综合利用研究取得积极进展，新型煤化工产业实现高效、环保、低耗发展；实现资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的发展目标。

1月29日，中国煤炭工业协会会长王显政表示，政府将不再批准东部地区煤矿项目。

2月2日，国家发展改革委下发了《关于调整铁路货运价格进一步完善价格形成机制的通知》规定，大秦、京秦、京原、丰沙大铁路本线运输煤炭（指发、到站均在本线的煤炭）运价率每吨公里同步提高1分钱，即由现行9.01分钱提高到10.01分钱。取消马玉等3条铁路本线及跨线货物运输、长荆等10条铁路跨线货物运输特殊运价，改为执行调整后的国家铁路货物统一运价。

3月2日，由工信部、财政部共同推出《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》，初步设定的目标是到2020年力争节约煤炭消耗1.6亿吨以上。

3月24日，国家能源局发布《煤炭深加工示范工程标定管理办法》为有序推进煤炭深加工产业化示范，进一步规范示范工程标定评价工作，及时总结经验，提升科技创新、工程建设和运行管理水平。

3月25日，国家能源局公布《关于促进煤炭工业科学发展的指导意见》，进一步明确经济发展新常态下我国煤炭工业发展的指导思想和基本原则，并对优化煤炭开发布局、调整煤炭产业结构、加强煤炭规划管理等工作，提出十条具体意见。

4月14日，发改委等六部门下发了《关于开展煤矿违法违规建设生产情况核查工作的通知》，提出将在全国开展煤矿违法违规建设生产情况核查工作。将切实维护煤炭生产建设秩序，促进供需总量平衡。

4月14日，国家税务总局、国家能源局联合发布公告，对可享受税收优惠的衰竭期煤矿和充填开采置换煤炭的定义、减税方式、备案资料等进行明确。

5月5日，国家能源局发布《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》提出，全国新建燃煤发电机组平均供电煤耗低于300克标准煤/千瓦时；到2020年，原煤入选率达到80%以上；现役燃煤发电机组改造后平均供电煤耗低于310克标准煤/千瓦时，电煤占煤炭消费比重提高到60%以上。

5月7日，国家能源局、国家煤矿安监局联合印发《关于严格治理煤矿超能力生产的通知》和《做好2015年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》，旨在遏制煤炭产量无序增长，调整产业供需结构。

6月3日，发改委、能源局和煤矿安监局共同下发的《关于落实违法违规煤矿煤炭相关治理措施的通知》称，需落实多项违法违规煤矿煤炭的相关治理措施，其中包括建立电煤合同执行与发电量奖惩挂钩制度。

7月9日，为进一步规范税收执法行为，优化纳税服务，方便纳税人办理涉税事宜，促进煤炭资源税管理的规范化，国家税务总局制定了《煤炭资源税征收管理办法（试行）》。

此外，自2014年7月14日，发改委联合煤炭行业相关单位、企业、政府等召开脱困工作联席会议，到目前已经连续召开了31次，会议中都将依法依规限制产量，改善供求关系作为重点工作来布置和研究。旨在改善国内煤炭市场供大于求、煤价大幅下跌的现状。

( 国发 ［2005］18 号)

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。在我国一次能源结构中，煤炭将长期是我国的主要能源。改革开放以来，煤炭工业取得了长足发展，煤炭产量持续增长，生产技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有所改善，对国民经济和社会发展发挥了重要的作用。但煤炭工业发展过程中还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题。随着国民经济的发展，煤炭需求总量不断增加，资源、环境和安全压力进一步加大。为促进煤炭工业持续稳定健康发展，保障国民经济发展需要，提出以下意见:

一、指导思想、发展目标和基本原则

( 一) 指导思想。以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的煤炭工业发展道路。把煤矿安全生产始终放在各项工作的首位，以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线，按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展，统筹煤炭开发与生态环境协调发展，统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，实现煤炭工业持续稳定健康发展，加快建设资源节约型社会，为全面建设小康社会提供可靠的能源保障。

( 二) 发展目标。从 2005 年起，用 3 ～ 5 年时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团，煤矿安全基础条件有较大改善，煤矿瓦斯得到有效治理，重特大事故多发的势头得到有效遏制，煤矿安全生产形势明显好转，矿区生态环境恶化的趋势初步得到控制，煤炭法规政策体系逐步完善。再用 5 年左右时间，形成以合理保护、强化节约为重点的资源开发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系，以 《中华人民共和国煤炭法》和 《中华人民共和国矿产资源法》为基础的法规政策调控体系。

( 三) 基本原则。坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持治标与治本相结合的原则，着力解决影响煤炭工业健康发展的突出问题，同时抓紧完善法规政策调控体系，提高煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持 “安全第一、预防为主”的方针和综合治理的原则，促使煤矿安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项要素到位。坚持国家引导、扶持和企业自主发展相结合的原则，既要帮助企业解决历史遗留问题，为企业发展创造公平竞争的市场环境，又要尊重企业的自主发展权。坚持体制改革与机制创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度，建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，提高企业的活力和竞争力。坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化工等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协调发展。

二、强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系

( 四) 加强对煤炭资源的规划管理。煤炭资源是重要的战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定，由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发。

( 五) 完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度。各级发展改革 ( 煤炭行业)主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。各级国土资源主管部门要按照 《中华人民共和国矿产资源法》和国务院行政法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。发展改革 ( 煤炭行业) 主管部门编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革 ( 煤炭行业) 主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。

( 六) 加大煤炭资源勘探力度。加大煤炭资源勘探资金支持力度，研究建立煤炭地质勘探周转资金，增强煤炭资源保障能力。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转让收入要按规定实行 “收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘探投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，培育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行勘查技术规程，进一步完善储量评估制度，依靠科技进步，提高地质勘探精度，保障地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠定基础。

( 七) 合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与科学的生产规划相结合，按照 “统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。鼓励采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系，依法取得同级安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施 “三同时”制度 ( 同时设计、施工和投入使用) 。

( 八) 保护节约和合理利用煤炭资源。修订煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管，达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销采矿许可证和煤炭生产许可证。加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施同时，要积极探索多种激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。

三、加快结构调整，加强煤炭供应体系

( 九) 加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开发布局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭企业为依托，加快神东、陕北、晋中等13 个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。国家继续从中央预算内基建投资 ( 或国债资金) 中安排资金，以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行应积极改进金融服务，加大金融产品创新力度，切实支持符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。

( 十) 促进煤炭与相关产业协调发展。大型煤炭基地建设要与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。要加大投资力度，改革铁路和港口投资体制，鼓励企业法人、非公有资本参股建设和管理，抓紧建设和改造山西、陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。

( 十一) 培育大型煤炭企业集团。打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和 “走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发由国有资本控股。鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。

( 十二) 进一步改造整顿和规范小煤矿。各产煤地区要充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采。继续淘汰布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的小煤矿，坚决取缔违法经营的小煤矿。

( 十三) 加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。采用高新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装备与工艺，推动煤炭工业科技进步。大力推进中小型煤矿机械化，加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的技术服务体系。通过关键技术引进、技贸结合、合作制造、市场换技术等多种方式，提高煤炭重大技术装备研发和制造能力，促进重大装备制造国产化。加强企业、科研机构和各类院校的联合，推进技术创新体系建设。

( 十四) 规范煤炭市场秩序。深化煤炭流通体制改革，改革电煤价格形成机制，运用经济手段和必要的行政法规，合理调整煤炭企业与发电企业的利益关系。继续推进煤炭订货方式改革，鼓励供需双方自主衔接、签订长期供货合同。加快建立以全国煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充，以网络技术为平台，有利于政府宏观调控、市场主体自由交易的现代化煤炭交易体系。严格煤炭经营企业资格审查，取缔无证非法经营活动，清理煤炭运销环节乱收费、乱罚款，依法打击掺杂使假和偷骗税款等不法行为。

四、坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系

( 十五) 进一步落实安全生产责任。加强 “国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全生产责任制。完善煤矿安全监察体制，提高监察的权威性和有效性，强化煤矿安全执法检查。落实地方人民政府煤矿安全监督管理职责，建立地方人民政府领导分工联系本地区煤矿安全生产工作制度。认真实行煤矿安全生产许可证制度，强化煤炭企业安全生产责任主体，落实企业法定代表人作为安全生产第一责任人的责任精简企业管理机构，加强一线管理力量坚持煤炭企业内部安全生产机构派驻制度，严格执行煤矿领导干部下井带班作业制度。严格外包工程队伍资质管理和现场管理。建立煤矿安全生产风险抵押金制度。

( 十六) 加大煤矿安全投入。按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各类煤矿要按有关规定提取生产安全费用。国家继续从预算内基建投资 ( 国债资金) 中安排资金支持煤矿安全技术改造。对国家支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安排配套资金，专项列支，并与中央资金同时到位。各级财政、审计和煤炭行业管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款专用，安全改造项目顺利实施并发挥效用。

( 十七) 提高瓦斯防治技术水平。成立煤矿瓦斯防治部协调领导小组，加强煤矿瓦斯防治工作的领导和协调。设立国家瓦斯治理和利用 ( 煤层气) 工程研究中心，加强瓦斯防治科技攻关，立足于推动煤矿安全生产科技进步，从根本上扭转瓦斯事故多发的现状，加快瓦斯灾害监测预警、应急救援、瓦斯煤尘防爆、瓦斯抽采利用技术的研究。抓紧制订和实施全国煤矿瓦斯治理总体方案，尽快使煤矿瓦斯治理取得明显成效。财政、税务部门要尽快制定实施办法，对瓦斯 ( 煤层气) 抽采和利用实行税收优惠。煤炭企业要严格高瓦斯和瓦斯突出矿井的管理，建立健全危险源辨识技术体系、瓦斯抽采和监测监控体系、灾害预警救援体系，切实防范重特大瓦斯事故的发生。

( 十八) 提高煤矿职工队伍素质。建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘工人的素质和安全生产技能。对煤矿负责人和主要工种依法实行强制性安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。实行国家职业资格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特殊工种人员实行职业准入，持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。教育部门要加强与煤炭行业的合作，将煤炭行业有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划要与大型煤炭企业合作，尽快恢复或设立一批煤炭职业技术学校。要引导有关大专院校和中等职业学校按照煤炭行业市场需求培养懂安全、有技术、会管理的煤炭专业人才。要通过设立煤炭专业奖学金、减免学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业。

五、加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系

( 十九) 推进洁净煤技术产业化发展。发展改革委要制定规划，完善政策，组织建设示范工程，并给予一定资金支持，推动洁净煤技术和产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术，提高煤炭洗选加工程度。积极开展液化、气化等用煤的资源评价，稳步实施煤炭液化、气化工程。加快低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产业发展。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染物排放。

( 二十) 推进资源综合利用。按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展。按照就近利用的原则，发展与资源总量相匹配的低热值煤发电、建材等产品的生产。修改制定配套法规、标准和管理办法，落实和完善财税优惠政策，鼓励对废弃物进行资源化利用，无害化处理。在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，必须提出资源综合利用方案，并将其作为核准项目的条件之一。

( 二十一) 保护和治理矿区环境。煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设项目 “三同时”制度。按照 “谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保护、废弃物和采煤沉陷区治理。研究建立矿区生态环境恢复补偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。对原中央国有重点煤矿历史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，要制订专项规划，继续实施综合治理，中央政府给予必要的资金和政策支持，地方各级人民政府和煤炭企业按规定安排配套资金。

( 二十二) 大力开展煤炭节约和有效利用。积极引导合理用煤、节约用煤和有效用煤，努力缓解当前煤炭供求紧张状况，解决煤炭产需长期矛盾。大力调整经济结构，切实转变增长方式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，限制高耗能工业的发展。优化能源生产和消费结构，鼓励发展新能源，努力减少和替代煤炭使用。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。

六、制订和完善有关法律规章制度，健全煤炭工业法规政策调控体系

( 二十三) 加强煤炭法制建设。抓紧修订 《中华人民共和国煤炭法》和 《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。制定严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加强煤炭执法队伍建设，依法规范煤炭市场秩序，为各类煤炭企业发展创造良好的市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安全生产等方面的技术政策和行业标准、规范，建立健全企业内部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。

( 二十四) 切实减轻煤炭企业负担。各地要根据国家关于分离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。严格按照 1998 年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，切实落实原中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税返还政策。加快增值税改革步伐，落实对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担。

( 二十五) 促进煤炭企业接续发展。落实 《中华人民共和国煤炭法》有关规定，研究建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业。完善煤炭成本核算制度，保障煤炭企业增加接续资源，开展资源勘查，保护和治理环境，发展接续产业。重视煤炭合理开发与矿区经济社会的协调发展，在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿区经济转型。

( 二十六) 提高矿工劳动保障水平。加强煤矿质量标准化基础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工劳动强度。改革煤矿工作制度，将矿工入井时间缩短到八小时以内，并尽快实行四班六小时工作制。加强煤矿劳动保护用品的研发，煤炭企业必须为井下工人发放必需的劳动保护用品，不断提高劳动保护水平。加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查，做好煤矿尘肺病等职业病的防治工作，保护矿工身心健康。全面贯彻落实 《工伤保险条例》，各地劳动和社会保障部门要根据本地区煤炭企业的实际情况，制定煤炭企业参加工伤保险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实维护矿工的合法权益。

( 二十七) 提高矿工生活质量。劳动和社会保障部门要根据井下矿工的劳动强度和风险、生产环境等情况，制定或提高煤矿工人艰苦岗位津贴标准。各类煤炭企业应根据效益情况，逐步提高矿工收入水平。继续采取国家、地方政府、企业和个人共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题。

( 二十八) 发挥中介组织作用。进一步培育和规范中介市场，充分发挥行业协会等中介组织在行业统计、技术服务、安全评价、市场开发、信息咨询、行业自律等方面的作用，为企业提供优质服务，为政府宏观调控提供决策咨询，规范企业市场行为，维护市场公平竞争秩序。

煤炭工业健康发展事关国民经济发展和能源安全大局。各地区、各部门要加强调查研究，结合本地区、本部门实际，认真做好贯彻落实工作，抓紧制定和落实各项具体措施。发展改革委要会同有关部门加强监督检查和指导协调，认真研究解决煤炭工业发展中遇到的困难和问题，促进煤炭工业持续健康发展。

国务院

二○○五年六月七日