中华人民共和国煤炭法(2016修正)

第一章　总 则第一条　为了合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，根据《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》）的规定，结合本省实际，制定本办法。第二条　在本省行政区域内从事煤炭生产、经营、管理活动，必须遵守本办法。第三条　煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。第四条　煤炭资源的开发实行统一规划、合理布局、综合利用的方针。

禁止任何乱采、滥挖破坏煤炭资源、破坏生态环境的行为。第五条　煤矿企业必须坚持安全第一、预防为主的安全生产方针，建立健全安全生产责任制度、群防群治制度和岗位工种责任制。第六条　县级以上人民政府煤炭管理部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。

省煤矿安全监察机构负责全省煤矿安全监察工作。

国土资源、环境保护、工商行政管理、公安、电力等部门在各自的职责范围内依法对煤炭行业实施监督管理。第二章　煤炭生产开发规划与煤矿建设第七条　省人民政府煤炭管理部门应当根据全国煤炭资源勘查规划和全省矿产资源勘查规划，组织编制全省煤炭资源勘查规划。

省人民政府煤炭管理部门根据全国矿产资源规划和全省矿产资源开发规划规定的煤炭资源，组织编制和实施全省煤炭生产开发规划，并报国家煤炭管理部门备案。

煤炭资源勘查规划和煤炭生产开发规划应当有安全生产和劳动保护方面的内容，并纳入本省国民经济和社会发展计划。第八条　开办煤矿企业必须符合《煤炭法》规定的条件，并向煤炭管理部门报送下列文件：

（一）申请审批登记表；

（二）项目建议书批准文件或者开采方案；

（三）有关地质报告的批准文件；

（四）建设项目的环境影响报告书及审批文件；

（五）与项目建设所需资本金相应的资信证明；

（六）法律、行政法规规定的其他文件。第九条　开办煤矿企业，必须依法向资源所在地的县级人民政府煤炭管理部门提出申请，经设区的市人民政府煤炭管理部门审核同意后，由省人民政府煤炭管理部门审查批准。

煤炭管理部门审查批准开办煤矿企业，须由国土资源主管部门对其开采范围和资源综合利用方案进行复核并签署意见。

经批准开办的煤矿企业，凭省人民政府煤炭管理部门的批准文件由国土资源主管部门颁发采矿许可证。第十条　煤矿建设应当贯彻保护耕地、合理利用土地的原则，使用土地应当依照有关法律、法规的规定办理。第十一条　煤矿建设项目的安全设施和环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用。

煤矿建设应当接受煤炭工程质量监督机构的监督检查，变更设计或者施工图，须经原审批部门批准。第三章　煤炭生产与煤矿安全第十二条　煤矿企业在建成投产前，应当以矿（井）为单位，依照有关安全生产的法律、法规的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不得从事煤炭生产活动。

取缔无采矿许可证和无安全生产许可证的矿井。第十三条　经批准开办的煤矿企业在建设和生产中，必须执行国家和行业的安全生产标准；不得超越批准的开采范围越界、越层开采；禁止开采各类保安煤柱；不得采用可能危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法。

改建、扩建煤矿或者变更煤矿设计生产能力的，必须依照有关法律、法规的规定，向煤炭管理等有关部门申请办理变更手续。第十四条　因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损的，由采矿者负责进行复垦，恢复到可利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。第十五条　煤矿企业所在地的县级以上人民政府应当建立煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金制度。具体办法由省人民政府煤炭管理部门制订，报省人民政府批准。

煤矿企业所在地的县级以上人民政府应当鼓励和扶持煤矿企业发展多种经营。第十六条　煤矿企业所在地的人民政府及其煤炭管理部门主要负责人，应当加强对煤矿安全生产工作的领导，研究处理安全生产中的重大问题，采取有效措施，防止生产事故的发生。

煤矿企业的安全生产管理，实行煤矿企业法定代表人负责制。

鼓励煤矿企业采用洁净煤技术，发展煤炭洗选加工，综合开发利用煤层气（瓦斯）、煤矸石、煤泥、石煤、泥炭、矿井水等。

鼓励煤矿企业和其他企业发展煤电联产、煤化工、煤建材等，进行煤炭深加工和精加工。第五条　开发利用煤炭资源，应当遵守环境和资源保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。

禁止乱采、滥挖煤炭资源的行为。第六条　县级以上人民政府煤炭行业管理部门负责本行政区域内监督管理工作。

县级以上人民政府发展和改革、国土资源、经济和信息化、安全生产监督、环境保护等有关部门在各自法定职责范围内，履行煤炭行业相关监督管理职责。第七条　自治区人民政府煤炭行业管理部门根据国家煤炭资源勘查规划，配合国土资源行政主管部门组织编制自治区煤炭资源勘查规划。第八条　自治区人民政府煤炭行业管理部门根据全国矿产资源规划规定的煤炭资源，组织编制自治区煤炭生产开发规划，经自治区人民政府批准后实施，并报国务院煤炭管理部门备案。

煤炭生产开发规划一经批准不得擅自修改；确需修改的，应当按照原编制审批程序办理。第九条　自治区人民政府煤炭行业管理部门根据自治区煤田火区普查情况，组织编制自治区煤田火区灭火规划，经自治区人民政府核准，报国务院有关部门批准后实施。第十条　开办煤矿企业，应当按照《中华人民共和国煤炭法》规定的条件和程序，办理审批手续。

经批准开办的煤矿企业，应当依法取得采矿许可证。第十一条　停办、关闭煤矿，按照有关法律、法规的规定执行。煤矿停办、关闭后，由县级以上人民政府有关部门按照职责分工实施监督管理。第十二条　煤矿建设应当坚持煤炭开发与环境治理同步进行。煤矿建设项目的设计、施工，应当符合环境保护的要求，环境保护设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用。第十三条　煤矿企业应当依法取得煤矿安全生产许可证。未取得煤矿安全生产许可证的，不得从事煤炭生产活动。第十四条　煤矿企业进行采矿作业，不得超越批准的开采范围越层、越界开采；不得擅自开采河床煤柱、公路煤柱、铁路煤柱、工业广场煤柱、边界煤柱和其他保安煤柱；不得采用可能危及相邻矿山生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法进行开采。

对于因技术、经济等原因近期内不能开采的煤炭资源，煤矿企业应当采取有效措施予以保护。第十五条　煤矿企业开采煤炭资源应当遵守合理的开采顺序，达到国家规定的回采率。

县级以上人民政府煤炭行业管理部门和有关部门应当加强对煤矿企业执行煤炭资源回采率情况的监督、检查，指导煤矿企业采用新技术、新方法，提高煤炭资源回采率。第十六条　煤矿企业生产能力按照国家规定进行核定，因地质、生产技术条件和采煤方法等改变，造成生产能力发生较大变化的，应当重新核定生产能力。

自治区人民政府煤炭行业管理部门对煤矿企业生产能力进行统一登记，并向社会公告。第十七条　煤矿企业主要负责人对安全生产工作全面负责。

煤矿企业应当建立健全安全生产责任制，落实安全生产主体责任，加强安全生产规章制度和安全生产标准化建设，提高煤矿安全生产水平，保障安全生产。第十八条　煤矿企业、煤矿建设项目施工单位应当按照国家和自治区有关规定，足额提取安全生产费用，用于生产和安全技术措施工程，不得挪作他用。第十九条　煤矿企业使用的设备、器材、火工产品和安全仪器，应当符合国家标准或者行业标准。

煤矿企业应当建立健全并严格执行火工产品采购、登记、保管、使用责任制度，加强安全保卫工作，防止火工产品流入社会。第二十条　煤矿企业应当按照国家煤矿安全培训的相关规定，对职工进行安全生产培训，提高职工安全生产技能。未经安全生产培训或者培训不合格的，不得上岗作业。

开发利用煤炭资源，必须保护生态环境，防治污染，防止地质灾害和其他公害。第五条　各级人民政府应当依法保护煤炭生产经营企业的合法权益，维护企业正常的生产、经营秩序，加强对煤矿安全生产的领导。第六条　县级以上人民政府煤炭管理部门负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。

县级以上人民政府国土资源、环境保护等有关部门在各自职责范围内负责对煤炭行业的监督管理。第七条　鼓励和支持煤矿企业、煤炭经营企业依法通过收购、兼并、重组、联合等方式组建跨地区、跨所有制、跨行业的企业集团，实行生产、经营一体化。第八条　煤矿企业应当采取措施，加强劳动保护，保障职工的安全和健康，对井下作业的职工采取特殊保护措施。第二章　煤炭生产开发规划与煤矿建设第九条　省煤炭管理部门根据全国煤炭生产开发规划和全省矿产资源开发规划，组织编制本省煤炭生产开发规划，经省人民政府批准后组织实施并报国务院煤炭管理部门备案。第十条　开办煤矿企业，应当具备下列条件：

（一）符合全省煤炭生产开发规划和煤炭产业政策；

（二）有煤矿建设项目可行性研究报告或开采方案；

（三）年生产能力不得少于30万吨；开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；

（四）煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于百分之85％，开采中厚煤层不得低于80％，开采厚煤层不得低于75％；

（五）有开采所需的地质、测量、水文资料和其他资料；

（六）能够利用的共生、伴生矿种必须综合开采、综合利用；

（七）有符合煤矿安全生产和生态环境保护要求的矿山设计及地质灾害防治方案；

（八）有与煤矿生产规模相适应的资金、设备、技术人员和先进的开采技术；

（九）法律、行政法规规定的其他条件。第十一条　开办煤矿企业，须向省煤炭管理部门提交下列材料：

（一）开办煤矿企业申请书；

（二）县（市、区）、市（地）煤炭管理部门逐级审核签署的意见，开办乡镇煤矿企业的，还须提交由资源所在地乡（镇）人民政府签署的意见；

（三）省国土资源主管部门划定矿区范围的批准文件；

（四）环境保护部门的评价报告；

（五）法定验资机构出具的验资证明；

（六）法律、法规规定的其他材料。第十二条　省煤炭管理部门按照国务院规定的分级管理权限审批煤矿企业，应当自收到本条例第十一条规定的材料之日起四十五日内依法进行审查，并作出批准或不批准的决定。不批准的，应当书面说明理由。

经批准开办的煤矿企业，凭省煤炭管理部门的批准文件，由国土资源主管部门颁发采矿许可证。第十三条　对具有重要价值的主焦煤、活性炭原料煤、特种石墨（鳞片状石墨、电池用石墨）以及含镓、锗元素伴生煤等特殊煤种或稀缺煤种，省人民政府应当设立资源保护区，实行保护性开采；稀缺煤种实行专户供应。

在资源保护区开办煤矿企业，必须经省煤炭管理部门审查，报省人民政府批准。在资源保护区已经开办的煤矿企业应当进行整顿、联合、改造，在规定期限内达到保护和综合利用要求。

资源保护区管理办法由省人民政府制定。第十四条　在本省行政区域内开办下列煤矿企业须经省煤炭管理部门签署意见，并按规定报国务院煤炭管理部门审批：

（一）年生产能力60万吨以上的煤矿企业；

（二）跨省、自治区行政区域的煤矿企业；

（三）中外合资、中外合作的煤矿企业；

（四）在国家规划矿区范围内开办的煤矿企业；

（五）其他应当由国务院煤炭管理部门审批的煤矿企业。第十五条　已经批准开办的煤矿企业，在采矿许可证有效期内变更企业名称的，须向设立煤矿企业的原审批机关、采矿许可证颁发机关分别申请办理有关手续；变更矿区范围的，必须报请原审批机关批准，并报请原颁发采矿许可证的机关重新核发采矿许可证。

在国有煤矿企业矿区范围内已经开办的乡镇煤矿企业合并、分立、终止或出租、抵押采矿权的，须经国有煤矿企业同意后，经省级有关主管部门批准；申请变更登记须经有关部门批准的，按照国家规定办理有关手续。

1、《中华人民共和国安全生产法》(简称《安全生产法》)

《安全生产法》是为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展而制定的。该法自2002年制定，填补了我国安全生产领域的法律空白，于2014年8月进行了修订，新修订的《安全生产法》自2014年12月1日起施行。该法包括生产经营单位的安全生产保障、从业人员的安全生产权利和义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援和调查处理、法律责任等内容。新修订的内容主要体现在以下几个方面：

(1)强化和落实生产经营单位的安全生产主体责任。

①确保生产经营单位安全生产责任制落实到位。

②加大生产经营单位安全生产投入的保障力度。

③加强安全生产管理专业技术队伍建设。

④督促生产经营单位切实做好安全生产教育和培训工作。

⑤进一步强化生产经营单位的事故隐患排查治理工作。

(2)完善监管措施，增强监管执行力。

①适当扩大了监管部门在监督检查中可以采取查封、扣押措施的对象范围，增加规定可以查封、扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品，以及可以查封违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所。

②针对实践中有些生产经营单位存在重大事故隐患，但拒不执行监管部门依法作出的停产停业等决定而导致事故发生的情况，为确保消除事故隐患，预防事故发生，在严格适用条件和程序的前提下，赋予监管部门相应的强制执行权，规定监管部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品，依法强制生产经营单位履行决定。

(3)强化法律责任，加大对违法行为的惩处力度。

①堵塞漏洞，对应予处罚的所有违法行为都规定了明确的法律责任。

②较大幅度地加重了处罚力度，提高了罚款数额，增加了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规定。

③实行“黑名单”制度，规定监管部门应当建立安全生产违法行为信息库，记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的，可以向社会公示并通报行业主管部门以及投资、国土、证券监管等部门和有关金融机构。

(4)根据行政审批制度改革的精神，对相关行政审批项目作了调整。

对现行安全生产法设定的审批项目作了两项调整：

①将矿山等高危建设项目“安全条件论证”和“安全评价”这两项审批项目合并为“安全评价”一项；

②对矿山等高危企业主要负责人和安全生产管理人员安全生产知识和管理能力的考核，不再与能否任职挂钩。

2、《中华人民共和国矿山安全法》(简称《矿山安全法》)

《矿山安全法》自1993年5月1 日起施行。其立法的目的是：保障矿山安全生产，防止矿山事故，保护矿山职工的人身安全，促进采矿业的发展。

《矿山安全法》是调整劳动关系中关于保护劳动者在采矿生产过程中安全与健康的关系，有关国家机关和社会团体监督、检查矿山安全法规贯彻、执行情况所发生的关系准则。若矿山企业、事业单位及其行政主管部门(或法人代表)不履行《矿山安全法》的规定，本法的执行部门可以直接或请求有关机关依法强制其履行。因此，它是现阶段我国矿山企业在安全生产中必须遵循的大法。

3、《中华人民共和国煤炭法》(简称《煤炭法》)

《煤炭法》自1996年12月1日起施行，立法的目的是合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展。《煤炭法》为煤炭的生产、经营活动确立了基本原则，从而使煤炭行业在法制轨道上健康发展。全国人民代表大会常务委员会在2009年8月、2011年4月、2013年6月对《煤炭法》进行了三次修改。

2013年《煤炭法》修改后取消了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证，国家煤炭主管部门对于煤炭生产企业和煤炭经营企业的生产经营干预继续减少，煤炭生产企业不会因为没有煤炭生产许可证而无法生产，煤炭生产、经营企业也不会因为没有煤炭经营许可证而无法从事煤炭经营了。生产企业只要安全通过验收达标，不需要办理煤炭生产许可证就可以生产了；对于煤炭生产、经营企业不再需要办理煤炭经营许可证就可以从事煤炭经营了。这无疑给煤炭生产企业松了绑，有利于煤炭生产经营企业，轻装上阵，平等地参与煤炭生产和煤炭经营，平等地参与煤炭市场竞争。煤炭生产、交易的市场化程度进一步提高。

4、《中华人民共和国劳动法》(简称《劳动法》)

《劳动法》是为了保护劳动者的合法权益、调整劳动关系、建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度、促进经济发展和社会进步而制定的，自1995年1月1日起施行。

《劳动法》规定了劳动者享有的基本权利和义务。劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。劳动者应当完成劳动任务，提高职业技能，执行劳动安全卫生规程，遵守劳动纪律和职业道德。

国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度。用人单位应当保证劳动者每周至少休息1日。劳动者连续工作一年以上的，享受带薪年休假。用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。

5、《中华人民共和国劳动合同法》(简称《劳动合同法》)

《劳动合同法》是为了完善劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系而制定的。《劳动合同法》自2008年1月1日起施行，该法的修改方案于2012年12月28日通过，自2013年7月1日起施行。

《劳动合同法》规定，订立劳动合同，应当遵循合法、公平、平等自愿、协商一致、诚实信用的原则。用人单位招用劳动者时，应当如实告知劳动者工作内容、工作条件、工作地点、职业危害、安全生产状况、劳动报酬，以及劳动者要求了解的其他情况；用人单位有权了解劳动者与劳动合同直接相关的基本情况，劳动者应当如实说明。

6、《中华人民共和国职业病防治法》(简称《职业病防治法》)

最新修订的《职业病防治法》自2016年7月1日起实行。制定《职业病防治法》的目的是：预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者健康及其相关权益，促进经济社会发展。最新修订的《职业病防治法》有如下特点：

(1)明确了监管部门的监管职责。国家层面的职业卫生监督管理职责分工得到明确，安监部门的监管主体身份得到法律的确认，工作场所职业卫生监督管理部门明确为“安全生产监督管理部门”。

(2)确立了地方首长负责制，提高了监管力度。根据修订后的法律规定，职业病防治工作按照防、治、保三个主要环节分别由安全生产监督管理部门、卫生部门、劳动保障部门负责。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的职业病防治工作，建立健全职业病防治工作体制、机制，统一领导、指挥职业卫生突发事件应对工作；加强职业病防治能力建设和服务体系建设，完善、落实职业病防治工作责任制。

(3)职业病诊断鉴定程序得到完善，劳动者权益得到有效保护。新《职业病防治法》明确了职业病防治施行“用人单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督”的机制，围绕职业病诊断、鉴定环节如何获取相关资料，制定了有章可循的法律程序，并规定当事人可以就职业病诊断、鉴定提请相关部门进行调查仲裁。

诚然，山东省近两年矿业事故时有发生，安全生产压力较大。碳达峰与碳中和背景下，作为耗煤大省也应严格控制煤炭消费的增长。且从新旧动能转换角度，《行动方案》的出台可以理解为山东在向高质量发展之路上迈出的重要一步。

但也要看到，煤炭是我国主体能源。煤炭产业是国民经济基础产业，涉及面广、从业人员多，关系经济发展和 社会 稳定大局。在国家推动煤炭行业供给侧结构性改革取得显著成果之后，在我国特殊稀缺煤种资源枯竭问题逐步显现背景之下，再考虑到当前全国煤炭供需异常偏紧的局面，通过如此大规模、短时间内关停退出有效煤炭产能的方法是否妥当？

下文将围绕依法治国、合理行政、安全生产、资源保护、能源安全、产业链条、股权债权、就业民生、财政税收、安全发展十个方面进行一些探讨。

一是从依法治国的要求来看。

关于煤矿关闭退出的政策可以参《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发【2016】7号），其中基本原则第一条便指出：充分发挥市场机制作用和更好发挥政府引导作用，用法治化和市场化手段化解过剩产能。

所以无论从依法治国的要求，还是从法治化去产能的国家政策要求来看，地方政府出台煤炭产能关停退出政策时都必须经得起合法性检视，遵循法治思维、运用法治方式、在法治的轨道上行使行政权力。

《行动方案》里涉及的关停煤矿都是依法设立和依法开采的合法煤矿，根据《中华人民共和国矿产资源法》第四条、《中华人民共和国煤炭法》第六条、中华人民共和国民法典》第三百二十九条等有关规定，无论是煤矿企业缴纳价款后依法获得的矿业权还是企业投资建设形成的企业财产权利都应当受到法律保护。行政机关做出关停煤矿的决定，必须有明确的事实依据、法律依据并符合法定程序，否则有违依法行政的法治原则，也有悖依法治国的基本方略。企业合法财产权保护到位，法治化营商环境才能建立，才能激发市场主体活力，企业才能安心经营、放心投资。因此，涉及关停退出煤矿问题，法治必须先行。

二是从合理行政与程序正当原则看。

首先，地方政府关停煤矿应遵循“合理行政”原则。“合理行政”最重要标准是“比例原则”（最小侵害原则），行政机关应尽量采取对行政相对人和行政相关人权益损害最小的方式。《行动方案》里涉及的关停煤矿，很多都是正值“青壮年”的主力矿山，国家为勘探资源已经投入大量资金，企业开发建设投资也同样巨大，而且涉及大量职工安置问题，未经科学评估（即是否存在更优的替代性方案）和风险压力测试（即企业和经济 社会 是否能够承受），这些经济账不算清楚，简单化的“一关了之”或不符合行政“合理化”的原则。另一方面，即使政府部门基于公共利益必须依法关停煤矿，按照有关法律规定，也应当对相对方和相关方给予必要的行政补偿，这也是用法治化和市场化方式关闭退出煤炭产能的当然要求。

其次，应遵循法定程序。对于政府部门做出关停矿山等涉及相对人重大利益的行政行为时，行政机关应当充分听取煤矿企业的意见，保障相对人基本的陈述申辩权。行政机关通过听证等方式听取相对人的意见，有助于政府提高行政决策水平，也有利于推进法治政府建设，推动政府部门遵循法治思维、运用法治方式、在法治的轨道上行使各项权力，打造职能有限、行政有为、运转高效的政府。

综上，政府相关部门在做出决策前，应充分发挥公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等重大行政决策法定程序的作用，提高行政决策的科学水平。本次山东省大范围关闭退出煤矿的行政行为是否符合“合理行政”原则并严格遵循“法定程序”，是否已经统筹处理好煤矿关停退出与保供应、保民生、保安全、保稳定的关系，有待商榷。

三是超千米冲击地压矿井是否应一刀切。

诚然，伴随开采深度增加，地压、地温等问题有加剧的倾向。但是否意味着超过千米的冲击地压矿井就不能做到安全生产或不可防控灾害事故？开采深度小于千米的就更加安全？结合本次关停的为超千米冲击地压矿井情况，从地压控制或者冲击地压防治的角度来说，或未必如此。单纯以“千米”作为冲击地压是否安全的判断标准有待商榷。

冲击地压的发生和危险性受采深、地应力、煤岩冲击地压倾向性、地质构造、开采条件、开采强度、支护强度、防治能力等多因素影响，有些矿井虽然采深超过千米，但布局合理、防治能力较强，完全可以保证安全开采，反而部分矿井虽然采深不深，但其地应力复杂、开采条件差，冲击地压危险性和防治难度更大。

冲击地压防治应当坚持“区域先行、局部跟进、分区管理、分类防治”的原则，按照“一矿一策、一面一策、一头一策”的形式进行冲击地压防治，避免出现“防治技术的拿来主义”和“一刀切”式的规定，进而切实的提高冲击地压防治效率，保障矿井的安全生产。

四是从保障国家能源安全角度看。

煤炭不仅是重要的工业原材料，更是能源，这是显著有别于其他类关闭退出行业的重要一点。能源安全是关系到国家和地方稳定的重大问题，在去年党中央提出的“六稳”“六保”中，保障粮食和能源安全是为重要一环。虽然降低煤炭消费占比，构建以新能源为主体的新型电力系统是大势所趋，但也要看到当前我国能源消费中煤炭依然占据绝对主力地位（去年占能源消费量的56.8%），且伴随风电、光伏等新能源装机和发电量占比逐步提高，煤炭和煤电在能源兜底保障中的作用或将越加凸显。

国家发改委近期也公开表示，“十四五”期间煤炭消费依然还处在增长阶段。去年冬季多地缺煤、缺电（电力）导致拉闸限电的情景还记忆犹新。今年以来，煤炭供需更是持续偏紧，从上游到下游的库存都处在中低水平，后续的迎峰度夏、度冬都还需要增加煤炭供应来保障基本的电力、热力需求。

如此背景下，大规模关停主消费地的有效煤炭产能，势必对国家能源安全带来挑战，尤其是山东作为传统煤炭消费大省，煤炭消费量在接近4亿吨/年水平，煤炭现有产能产量只有一年1亿吨出头，需要大量的净调入来满足缺口。若轻易关停1/3左右的省内产能，如何落实保障能源安全的要求，如何应对需求的缺口，如何确保省内不发生供电、供暖问题？这些也是需要去慎重思考的。

五是从矿产资源保护角度看。

我国煤炭资源虽总量较丰富，但人均量依然偏低，而且作为本次关停条件的1000米以深资源尤为关键。有学者表示，我国已查明在1000m以下的煤炭资源储量约为2.95万亿吨，占比我国煤炭资源总量的1/2以上。伴随采深增加，超千米区域煤炭资源的开采不久将来或将占有重要地位。

更关键的是，本次关停的煤矿基本都属于炼焦煤煤矿，其所涉及矿区均为国家层面明确规定的特殊和稀缺煤类矿区。国家对特殊和稀缺煤类实际上是实行保护性开发利用政策的。根据国家发展改革委《特殊和稀缺煤类开发利用管理暂行规定》（国家发展改革委令第16号），坚持统一规划、有序开发、总量控制、高效利用的原则，禁止乱采滥挖和浪费行为。生产企业应当制定管理制度，对采区回采率完成情况进行考核。由此看来，无论从开采深度还是从特殊稀缺煤种的属性来看，简单关停1000米以深的特殊稀缺炼焦煤煤矿与我国煤炭资源特征和相关保护性开发的规定或不相符合。

六是从产业链保护来看。

在去年严峻的疫情冲击下，我国率先克服疫情不利影响，成为去年全球唯一实现正增长的主要经济体。这其中，与我国产业链的完整性与抗风险能力密切相关。构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局成为我国当前和今后一个时期的主要任务。

由此可见，保持产业链的完整性与稳定性关系到我国经济可持续 健康 发展，关系到区域与行业的经济运行稳定。本次关停涉及到的炼焦煤通过洗选加工，产出精煤供给下游焦化企业，进一步延伸至钢铁工业，洗后的中煤、煤泥可供电厂用于发电。如此大规模的关停煤矿，其涉及到的下游电厂、焦化厂、钢铁厂、化工厂等一系列煤炭用户，数量不在小数。

因此从产业链条来看，大范围、大规模的关停炼焦煤矿，或将会造成下游产业链条的不稳定乃至停摆。可以预见，届时与关停煤矿同为上下游关系的焦化企业、电力企业将很可能不得不为缺少燃料与原料资源而被迫停工、停产，冲击山东地区的煤电、煤焦产业链。

七是从股权债权关系来看。

一方面，所涉及到的许多煤矿都是多元股东结构，不仅有国有股权成分，有的还是上市公司（公众股东）旗下的煤矿，如新巨龙煤矿、赵楼煤矿等。此类煤矿的关闭退出需要履行相关董事会、股东大会的决策程序。且此类煤矿中有多处服务年限较短，正值青壮年的矿山，前期的初始投资额大，建设周期长，从投资回报角度，若没有合理合法的正当理由和妥善的方案，简单予以关闭退出将给股东方带来巨大的经济损失，也将严重打击煤矿投资的积极性。

八是从就业与民生来看。

预计本次关停矿井所涉及到的职工（含离退休）高达十几万人，如果没有合理的再就业和安置渠道，大量职工下岗问题将关系到 社会 整体就业民生与稳定。根据国发【2016】7号文件第（十四）条，在去产能工作中要把职工安置作为工作的重中之重，坚持企业主体作用与 社会 保障相结合，细化措施方案，落实保障政策，维护职工合法权益。安置计划不完善、资金保障不到位以及未经职工代表大会或全体职工讨论通过的职工安置方案，不得实施。

煤矿由于受制于资源赋存特征，有很强的区域特点，煤炭资源富集的区域自然建设煤矿的可行性就高，同时也会吸引大量劳动力从而带动区域职工就业水平提高。大型煤矿的开发一般会显著拉动了当地就业，如果轻易关停退出，恐难以很快找到承接大量职工的产业载体，进而影响区域就业与民生。

九是从财政与税收来看。

所涉及的千米深井多数属于先进产能的代表，工艺技术先进，生产效率较高，且经济性和盈利能力较好，并非亏损落后产能，其对地方经济发展和财政税收贡献上有着显著作用。初步统计仅山东能源所涉及的煤矿年收入水平在250亿左右，利税总额130亿左右，为地方经济发展和财政税做出了巨大贡献。以代表性的新巨龙煤矿为例，该矿井于2004年6月开工建设，2009年11月10日投产，投产十年来，累计实现销售收入601.34亿元，利润241.81亿元，上缴税费169.93亿元，极大地推动了当地区域经济发展，也为地方财政贡献了应有的力量。

十是从安全生产与高质量发展的关系看。

发展和安全相辅相成、不可偏废。既不能为了发展不顾安全，以人民生命 健康 和财产损失为代价来一味追求发展的速度，也不能简单教条的唯安全论，打着安全的名义限制发展甚至是不发展。

对于千米以深冲击地压矿井而言，一方面地压、地热等问题现实存在，另一方面又属于特殊稀缺的焦煤资源（经济价值高），如何平衡安全与发展的关系？如果一味最求经济性，安全措施不到位或超能力生产，理应予以严格监管，但如果不考虑灾害严重程度，不考虑安全防治水平、措施，一关了之，又不免有些简单化。应该辩证看待，综合施策，既看到安全生产是发展的前提，又看到发展是安全生产的最终目的。

总而言之，淘汰落后产能是新旧动能转化的突破口，也是煤炭行业自身高质量发展的必然要求。而何为落后产能、如何退出产能、怎样用系统思维妥善处理各方面关系是关键。笔者认为，只有在法制化道路上，坚持实事求是原则，在科学评估论证下综合施策或更妥当。既要分类型、分期限、分措施的推动真正的落后产能有序退出，也必须落实好国家能源安全新战略，重视合理保护先进产能与特殊稀缺资源，营造良好的经商环境，从而走出一条绿色、低碳、安全的高质量发展之路。

管生产必须管安全是《中华人民共和国安全生产法》规定的。

根据《中华人民共和国安全生产法》

第一条 为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。

第二条 在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。

第三条 安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。

第四条 生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。

第十七条 生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。

扩展资料：

中华人民共和国安全法第七十七条：

公民和组织应当履行下列维护国家安全的义务：

（一）遵守宪法、法律法规关于国家安全的有关规定；

（二）及时报告危害国家安全活动的线索；

（三）如实提供所知悉的涉及危害国家安全活动的证据；

（四）为国家安全工作提供便利条件或者其他协助；

（五）向国家安全机关、公安机关和有关军事机关提供必要的支持和协助；

（六）保守所知悉的国家秘密；

（七）法律、行政法规规定的其他义务。

任何个人和组织不得有危害国家安全的行为，不得向危害国家安全的个人或者组织提供任何资助或者协助。

参考资料：百度百科-中华人民共和国安全生产法》

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