2015年的煤炭价格有没有上涨

应该是不会涨的，但从我国的实际情况来看，煤炭作为保证国家能源安全的稳定供应的主渠道短期内难以改变。据相关规划预测，到2020年我国非化石能源的比重将达到15%。按照这一预测，短期内大幅度提高可再生能源利用的比重还需要较长过程。

目前供大于求的局面短期内不会改变，进口煤冲击依然严重，2015年新建投产的煤矿又会增加很多处，会从一定程度上加剧煤炭价格下滑，很可能煤炭价格会再次大幅下跌。

国务院：到2015年底关闭2000处以上落后小煤矿

2013年10月12日 20:24　来源：中国新闻网　参与互动(0)

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中新网10月12日电 据中国政府网消息，国务院办公厅日前发布了关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见。《意见》中提到，我国将重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。到2015年底全国关闭2000处以上小煤矿。

国务院办公厅关于进一步加强

煤矿安全生产工作的意见

国办发〔2013〕99号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

煤炭是我国的主体能源，煤矿安全生产关系煤炭工业持续发展和国家能源安全，关系数百万矿工生命财产安全。近年来，通过各方面共同努力，煤矿安全生产形势持续稳定好转。但事故总量仍然偏大，重特大事故时有发生，暴露出煤矿安全管理中仍存在一些突出问题。党中央、国务院对此高度重视，要求深刻汲取事故教训，坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价的红线，始终把矿工生命安全放在首位，大力推进煤矿安全治本攻坚，建立健全煤矿安全长效机制，坚决遏制煤矿重特大事故发生。为进一步加强煤矿安全生产工作，经国务院同意，现提出以下意见：

一、加快落后小煤矿关闭退出

(一)明确关闭对象。重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。关闭超层越界拒不退回和资源枯竭的煤矿；关闭拒不执行停产整顿指令仍然组织生产的煤矿。不能实现正规开采的煤矿，一律停产整顿；逾期仍未实现正规开采的，依法实施关闭。没有达到安全质量标准化三级标准的煤矿，限期停产整顿；逾期仍不达标的，依法实施关闭。

(二)加大政策支持力度。通过现有资金渠道加大支持淘汰落后产能力度，地方人民政府应安排配套资金，并向早关、多关的地区倾斜。研究制定信贷、财政优惠政策，鼓励优势煤矿企业兼并重组小煤矿。修订煤炭产业政策，提高煤矿准入标准。国家支持小煤矿集中关闭地区发展替代产业，加强基础设施建设，加快缺煤地区能源输送通道建设，优先保障缺煤地区的铁路运力。

(三)落实关闭目标和责任。到2015年底全国关闭2000处以上小煤矿。各省级人民政府负责小煤矿关闭工作，要制定关闭规划，明确关闭目标并确保按期完成。

二、严格煤矿安全准入

(四)严格煤矿建设项目核准和生产能力核定。一律停止核准新建生产能力低于30万吨/年的煤矿，一律停止核准新建生产能力低于90万吨/年的煤与瓦斯突出矿井。现有煤与瓦斯突出、冲击地压等灾害严重的生产矿井，原则上不再扩大生产能力；2015年底前，重新核定上述矿井的生产能力，核减不具备安全保障能力的生产能力。

(五)严格煤矿生产工艺和技术设备准入。建立完善煤炭生产技术与装备、井下合理生产布局以及能力核定等方面的政策、规范和标准，严禁使用国家明令禁止或淘汰的设备和工艺。煤矿使用的设备必须按规定取得煤矿矿用产品安全标志。

(六)严格煤矿企业和管理人员准入。规范煤矿建设项目安全核准、项目核准和资源配置的程序。未通过安全核准的，不得通过项目核准；未通过项目核准的，不得颁发采矿许可证。不具备相应灾害防治能力的企业申请开采高瓦斯、冲击地压、煤层易自燃、水文地质情况和条件复杂等煤炭资源的，不得通过安全核准。从事煤炭生产的企业必须有相关专业和实践经历的管理团队。煤矿必须配备矿长、总工程师和分管安全、生产、机电的副矿长，以及负责采煤、掘进、机电运输、通风、地质测量工作的专业技术人员。矿长、总工程师和分管安全、生产、机电的副矿长必须具有安全资格证，且严禁在其他煤矿兼职；专业技术人员必须具备煤矿相关专业中专以上学历或注册安全工程师资格，且有3年以上井下工作经历。鼓励专业化的安全管理团队以托管、入股等方式管理小煤矿，提高小煤矿技术、装备和管理水平。建立煤炭安全生产信用报告制度，完善安全生产承诺和安全生产信用分类管理制度，健全安全生产准入和退出信用评价机制。

三、深化煤矿瓦斯综合治理

(七)加强瓦斯管理。认真落实国家关于促进煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的各项政策。高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井必须严格执行先抽后采、不抽不采、抽采达标。煤与瓦斯突出矿井必须按规定落实区域防突措施，开采保护层或实施区域性预抽，消除突出危险性，做到不采突出面、不掘突出头。发现瓦斯超限仍然作业的，一律按照事故查处，依法依规处理责任人。

(八)严格煤矿企业瓦斯防治能力评估。完善煤矿企业瓦斯防治能力评估制度，提高评估标准，增加必备性指标。加强评估结果执行情况监督检查，经评估不具备瓦斯防治能力的煤矿企业，所属高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井必须停产整顿、兼并重组，直至依法关闭。加强评估机构建设，充实评估人员，落实评估责任，对弄虚作假的单位和个人要严肃追究责任。

四、全面普查煤矿隐蔽致灾因素

(九)强制查明隐蔽致灾因素。加强煤炭地质勘查管理，勘查程度达不到规范要求的，不得为其划定矿区范围。煤矿企业要加强建设、生产期间的地质勘查，查明井田范围内的瓦斯、水、火等隐蔽致灾因素，未查明的必须综合运用物探、钻探等勘查技术进行补充勘查；否则，一律不得继续建设和生产。

(十)建立隐蔽致灾因素普查治理机制。小煤矿集中的矿区，由地方人民政府组织进行区域性水害普查治理，对每个煤矿的老空区积水划定警戒线和禁采线，落实和完善预防性保障措施。国家从中央有关专项资金中予以支持。

五、大力推进煤矿“四化”建设

(十一)加快推进小煤矿机械化建设。国家鼓励和扶持30万吨/年以下的小煤矿机械化改造，对机械化改造提升的符合产业政策规定的最低规模的产能，按生产能力核定办法予以认可。新建、改扩建的煤矿，不采用机械化开采的一律不得核准。

(十二)大力推进煤矿安全质量标准化和自动化、信息化建设。深入推进煤矿安全质量标准化建设工作，强化动态达标和岗位达标。煤矿必须确保安全监控、人员定位、通信联络系统正常运转，并大力推进信息化、物联网技术应用，充分利用和整合现有的生产调度、监测监控、办公自动化等信息化系统，建设完善安全生产综合调度信息平台，做到视频监视、实时监测、远程控制。县级煤矿安全监管部门要与煤矿企业安全生产综合调度信息平台实现联网，随机抽查煤矿安全监控运行情况。地方人民政府要培育发展或建立区域性技术服务机构，为煤矿特别是小煤矿提供技术服务。

六、强化煤矿矿长责任和劳动用工管理

(十三)严格落实煤矿矿长责任制度。煤矿矿长要落实安全生产责任，切实保护矿工生命安全，确保煤矿必须证照齐全，严禁无证照或者证照失效非法生产；必须在批准区域正规开采，严禁超层越界或者巷道式采煤、空顶作业；必须做到通风系统可靠，严禁无风、微风、循环风冒险作业；必须做到瓦斯抽采达标，防突措施到位，监控系统有效，瓦斯超限立即撤人，严禁违规作业；必须落实井下探放水规定，严禁开采防隔水煤柱；必须保证井下机电和所有提升设备完好，严禁非阻燃、非防爆设备违规入井；必须坚持矿领导下井带班，确保员工培训合格、持证上岗，严禁违章指挥。达不到要求的煤矿，一律停产整顿。

(十四)规范煤矿劳动用工管理。在一定区域内，加强煤矿企业招工信息服务，统一组织报名和资格审查、统一考核、统一签订劳动合同和办理用工备案、统一参加社会保险、统一依法使用劳务派遣用工，并加强监管。严格实施工伤保险实名制；严厉打击无证上岗、持假证上岗。

(十五)保护煤矿工人权益。开展行业性工资集体协商，研究确定煤矿工人小时最低工资标准，提高下井补贴标准，提高煤矿工人收入。严格执行国家法定工时制度。停产整顿煤矿必须按期发放工人工资。煤矿必须依法配备劳动保护用品，定期组织职业健康检查，加强尘肺病防治工作，建设标准化的食堂、澡堂和宿舍。

(十六)提高煤矿工人素质。加强煤矿班组安全建设，加快变“招工”为“招生”，强化矿工实际操作技能培训与考核。所有煤矿从业人员必须经考试合格后持证上岗，严格教考分离、建立统一题库、制定考核办法、对考核合格人员免费颁发上岗证书。健全考务管理体系，建立考试档案，切实做到考试不合格不发证。将煤矿农民工培训纳入各地促进就业规划和职业培训扶持政策范围。

七、提升煤矿安全监管和应急救援科学化水平

(十七)落实地方政府分级属地监管责任。地方各级人民政府要切实履行分级属地监管责任，强化“一岗双责”，严格执行“一票否决”。强化责任追究，对不履行或履行监管职责不力的，要依纪依法严肃追究相关人员的责任。各地区要按管理权限落实停产整顿煤矿的监管责任人和验收部门，省属煤矿和中央企业煤矿由省级煤矿安全监管部门组织验收，局长签字；市属煤矿由市(地)级煤矿安全监管部门组织验收，市(地)级人民政府主要负责人签字；其他煤矿由县级煤矿安全监管部门组织验收，县级人民政府主要负责人签字。中央企业煤矿必须由市(地)级以上煤矿安全监管部门负责安全监管，不得交由县、乡级人民政府及其部门负责。

(十八)明确部门安全监管职责。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、谁主管谁负责的原则，进一步明确各部门监管职责，切实加强基层煤炭行业管理和煤矿安全监管部门能力建设。创新监管监察方式方法，开展突击暗查、交叉执法、联合执法，提高监督管理的针对性和有效性。煤矿安全监管监察部门发现煤矿存在超能力生产等重大安全生产隐患和行为的，要依法责令停产整顿；发现违规建设的，要责令停止施工并依法查处；发现停产整顿期间仍然组织生产的煤矿，要依法提请地方政府关闭。煤矿安全监察机构要严格安全准入，严格煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收；依法加强对地方政府煤矿安全生产监管工作的监督检查；对停产整顿煤矿要依法暂扣其安全生产许可证。国土资源部门要严格执行矿产资源规划、煤炭国家规划矿区和矿业权设置方案制度，严厉打击煤矿无证勘查开采、以煤田灭火或地质灾害治理等名义实施露天采煤、以硐探坑探为名实施井下开采、超越批准的矿区范围采矿等违法违规行为。公安部门要停止审批停产整顿煤矿购买民用爆炸物品。电力部门要对停产整顿煤矿限制供电。建设主管部门要加强煤矿施工企业安全生产许可证管理，组织及时修订煤矿设计相应标准规范，会同煤炭行业管理部门强化对煤矿设计、施工和监理单位的资质监管。投资主管部门要提高煤矿安全技术改造资金分配使用的针对性和实效性。

(十九)加快煤矿应急救援能力建设。加强国家(区域)矿山应急救援基地建设，其运行维护费用由中央财政和所在地省级财政给予支持。加强地方矿山救护队伍建设，其运行维护费用由地方财政给予支持。煤矿企业按照相关规定建立专职应急救援队伍。没有建立专职救援队伍的，必须建设兼职辅助救护队。煤矿企业要统一生产、通风、安全监控调度，建立快速有效的应急处置机制；每年至少组织一次全员应急演练。加强煤矿事故应急救援指挥，发生重大及以上事故，省级人民政府主要负责人或分管负责人要及时赶赴事故现场。在煤矿抢险救灾中牺牲的救援人员，应当按照国家有关规定申报烈士。

(二十)加强煤矿应急救援装备建设。煤矿要按规定建设完善紧急避险、压风自救、供水施救系统，配备井下应急广播系统，储备自救互救器材。煤矿或煤矿集中的矿区，要配备适用的排水设备和应急救援物资。加快研制并配备能够快速打通“生命通道”的先进设备。支持重点开发煤矿应急指挥、通信联络、应急供电等设备和移动平台，以及遇险人员生命探测与搜索定位、灾害现场大型破拆、救援人员特种防护用品和器材等救援装备。

国务院各有关部门要按照职责分工研究制定具体的政策措施，落实工作责任，加强监管监察并认真组织实施。各省级人民政府要结合本地实际制定实施办法，加强组织领导，强化煤矿安全生产责任体系建设，强化监督检查，加强宣传教育，强化社会监督，严格追究责任，确保各项要求得到有效执行。

一、行业状况

中国富煤、贫油、少气的资源特点决定了煤炭是中国能演消费的主体，在我国能源消费中占比维持在70%左右。长期看随着中国工业化和城镇化的推进，能源消费将保持稳定增长，但是经济增长方式的转变和节能减排的政策的实施将使能源消费增速放缓。因此长期看煤炭行业仍具有持续增长潜力，但增速将放缓。短期看煤炭行业将受到经济周期波动、煤炭资源整合、运输通道建设、行业政策等因素的影响。

受国内经济影响。2014年初以来我国煤炭需求直线下滑，煤炭企业库存快速上涨，价格连续发生下滑。2014年四季度在一系列“为煤企解困”政策的推动下，煤价略有回调，单“高库存，低需求”的现状并未改变。2015年以来，受需求下降、供大于求的影响，煤炭价格持续下降，降幅较大。

二、行业前景

总体来看，目前受国民经济景气度下行以及行业产能过剩等因素影响，我国煤炭行业整体处于下行周期，但在国家经济的整体格局中煤炭占有举足轻重的战略地位，国有经济的主导地位不会轻易动摇。在包括取得国际能源定价权方面，我国也更加需要做强做大资源类企业。从长期看，我国宏观经济的高速发展为煤炭需求持续增长提供了坚实支撑，煤炭市场将会呈现供需平衡的基本格局。随着国家各项行业政策的实施和推进，煤炭产业集中度将进一步提高，产业结构得到优化，煤炭工业的规模化、现代化也将得以强化，为煤炭产业优化升级奠定了重要基础。

三、市场供求及产品价格变动

1、煤炭供给

我国煤炭储量占世界储量的13%，储量较为丰富，仅次于美国和俄罗斯。目前我国煤炭市场处于供大于求的情况。2014年全年我国原煤产量为38.7亿吨，较上年同期下降2.5%，为2000年以来首次下降。2015年全国原煤产量继续负增长，同比下降3.28%2016年全国原煤产量创下近6年来的新低，仅为33.64亿吨，同比下降10.22%。从内蒙古、陕西、山西等三大煤炭主产区来看，煤炭产量总体同比出现一定幅度下降。

2016年2月，国务院印发《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发【2016】7号），文件指出从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量。因此，在供给侧改革的背景下，预期未来几年煤炭供给将处于收缩的状态。

2、煤炭需求

从煤炭需求方面来看，煤炭消费主要集中在电力、建材、钢铁、化工四大行业，合计约占煤炭需求量的九成。受经济复苏低于预期、美联储加息预期等因素的影响，国际环境充满不确定性，国内方面政府坚持进行经济结构调整，经济增速持续放缓，全社会对钢铁、电力、建材、化工等耗煤企业的需求增速也随之放缓。此外，政府对高耗能产业节能的政策力度日趋增大，单位工业增加能耗呈下降趋势，对煤炭需求的增长也起到一定程度的抑制作用。

全国工商联环境商会推进煤炭的清洁高效利用

环境商会在提案中提出如下建议：1、制订清洁高效用煤技术标准和行业准入标准。2、扩大落后用煤技术的淘汰范围：建议国务院在《产业结构调整指导目录》中扩大对落后用煤技术的淘汰范围，例如将所有型号的固定床煤气发生炉、小规格燃煤锅炉等列入淘汰类目录。3、对采用清洁高效用煤的给予财政支持：建议财政部比照合同能源管理项目财政奖励办法，对工业园区集中制气、分散用能项目的节煤量，给予财税上的优惠或奖励。

民建中央：优化煤炭产能结构实施“洁净煤”战略

民建中央在今年《关于优化煤炭产能结构，推动煤炭产业转型升级》的提案中建议，要有效治理煤炭行业不同类型的产能过剩问题，优化煤炭产能结构，推进煤炭企业兼并重组，提高产业集中度。当前煤炭产业的主要矛盾是产能过剩与市场需求增速放缓之间的矛盾，煤炭产业要走出困境，必须要破解产能过剩问题。

民建中央认为，应积极实施“洁净煤”战略，推进煤炭生产和消费的高效化、清洁化。大力推进“煤电一体化”，从“运煤”到“输电”，减少煤炭分散使用对环境的破坏，促进煤炭高效利用。此外，还应完善煤炭在生产流通使用过程中的质量标准并严格执行，依法对“劣质煤”的使用和生产销售进行限制。

梁嘉琨委员：促进煤炭安全高效绿色开发

梁嘉琨全国政协委员、中国煤炭工业协会副会长建议：（一）加大对大型煤炭基地、大型现代化矿井建设的支持力度，以建设大型现代化煤矿为重点，加强煤矿技术改造，淘汰落后产能及装备，提高煤矿生产机械化、自动化和信息化水平；（二）支持具有资金、技术、管理优势的大型企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，培育和发展以煤为主的综合性大型能源企业集团；（三）大力发展矿区循环经济，鼓励建设循环经济园区，支持煤炭企业发展煤电、煤焦化一体化等煤炭深加工项目，建设大型坑口电厂和煤矸石电厂，促进上下游产业协调发展；（四）出台财税、信贷等支持政策，推广使用充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术，加快煤层气开发利用。

全国政协委员、开滦集团董事长张文学建议：加大对大型煤炭基地、大型现代化矿井建设的支持力度，以建设大型现代化煤矿为重点，加强煤矿技术改造，淘汰落后产能及装备，提高煤矿生产机械化、自动化和信息化水平。

支持具有资金、技术、管理优势的大型企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，培育和发展以煤为主的综合性大型能源企业集团。

大力发展矿区循环经济，鼓励建设循环经济园区，支持煤炭企业发展煤电、煤焦化一体化等煤炭深加工项目，建设大型坑口电厂和煤矸石电厂，促进上下游产业协调发展。

出台财税、信贷等支持政策，推广使用充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术，加快煤层气开发利用。

2、关注雾霾煤企何去何从

胡淑萍代表:促进煤炭企业转型升级

江西丰城矿务局坪湖煤矿洗煤班班长胡淑萍通过广泛调研，准备了关于合理利用低热值煤发电、促进煤炭企业转型升级的议案。她希望煤矿企业能通过发展循环经济来改变目前相对不景气的状况。

张文学委员：补充完善相关煤矿退出政策

全国政协委员、开滦集团董事长张文学建议：补充完善以前相关煤矿退出政策。建立煤矿退出长效机制，形成政策机制，连续性的，不搞阶段性的。建议设立煤矿退出关闭长效基金。煤炭税收太重，应留出一部分做煤矿转退基金。分离企业办社会的职能。

伊永春代表：老国有煤炭困难企业生存问题亟待改善

为了维护职工利益，维护社会和谐安定，伊永春提出三点建议：一是建立老国有困难煤炭企业退出市场机制，妥善安置职工。如：对于文化程度低、年龄大、技能单一的“40、50”职工，由国家托底，允许提前退休；对于“40、50”以下的职工，由国家托底，鼓励其自谋职业等；二是减轻老国有困难煤炭企业的社会负担，减免因承担社会责任而支付的税收、贷款利息；三是减免老国有困难煤炭企业的各种税费，如资源税，应根据企业经营状况，制定浮动税率，以减轻企业负担，为企业创造生存环境，为职工留住生存岗位。

卜昌森代表为老矿退出开药方

卜昌森表示：“企业如人体，长期超负荷、缺营养，必然积劳成疾、酿成病患。”。针对上述问题，他尝试开出药方。药方：政策性关闭破产、解决历史遗留问题、建立关闭转产长效机制

中国矿业大学副校长姜耀东委员建议：首先，适当提高补助标准。按照中央文件精神，延长中央财政补贴政策，由中央财政拨付专项资金，继续对破产煤矿离退休人员工资、医药费和必要的后勤运行费用等给予补助，并参照当地经济发展水平和物价上涨等因素适当提高补助标准。

其次，支持破产煤矿“四供一业”等后勤设施移交。由中央财政足额拨付资金，对破产煤矿“四供一业”等后勤设施实施升级改造，弥补历史欠账，使其尽快达到移交条件，便于尽快移交社会。

最后，给老煤炭企业的保证补助资金到位。为提高资金使用效益，补助资金拨付方式仍以1998年中央下发地方的煤炭企业名单为基本依据，按原渠道专项下拨，以便于企业接收，专款专用，避免挪用截留，提高资金使用效益。

国际长周期历史数据表明，各国工业化推进时期经济增速相对较高，之前和之后增速都会下滑。2014年我国GDP突破10万亿美元，已经成为世界第一大工业制造国，全国总体进入工业化后期。预计到2020年，我国人均GDP达到1.2万美元左右（以2010年为基期测算），总体跨越中等收入陷阱，基本实现工业化，完成党的十八大确立的目标，开始进入后工业化和知识经济的过渡时期，由于工业化发展阶段转换带来的经济新常态特征将日趋明显。

目前，在工业化快速推进时期依靠要素规模投入、技术模仿带动生产力快速提升的阶段已逐步离去，对投资和工业产品的集中、普遍、大规模需求将不复存在，工业增量对经济增长贡献萎缩，重工业行业进入平台期，产业结构调整显现，消费品需求稳步增加，受掩盖或压制的服务业会快速发展，中高速增长必然成为新常态。

工业发展进入后期必然带来多方面积极变化。经验也表明，工业化时期经济增长方式会对环境造成诸多不利影响，待工业化接近完成时，经济增长对环境的正面效应会逐步显露出来。但是，我国区域发展差异显著，北京、上海等发达地区进入到后工业化阶段，江浙等省份进入工业化后期，而贵州、云南等西部省份处于工业化初期向中期过渡阶段，大部分中西部地区仍然处于工业化中后期、重工业集聚发展阶段，环境污染区域差异和分异也明显加大。

需求结构发生变化

工业化进入后期，投资、消费、出口“三驾马车”拉动增长的潜力呈现分化，投资快、消费慢的形势正在扭转，中低端嵌入全球价值链的被动国际化面临改变，投资优势正在消失、边际效益持续下降，净出口拉动经济增长的能力正在减弱，但最难把握和处理好的就是这种新旧动力之间的转换，以避免“踏空”。

应对金融危机出台的刺激性政策导致传统产业相对饱和，资本形成总额对生产总值贡献率持续高位。这加速了投资效益的持续下降，债务存续压力越来越大，企业投资意愿和能力出现不足。2014年资本形成总额贡献率为48.5%，固定资产投资同比增长15.7%，分别比2013年下降5.9和3.9个百分点，投资驱动的高增长模式发生变化。同时行业投资分化扩大，钢铁、有色等重工业投资大幅下降，出现负增长或低位增长。投资结构的变化也有利于降低污染物排放。

消费需求总体平稳，消费比重相对上升。从消费内部结构看，传统的基本生活型消费向发展型、享受型消费转换的趋势明显，总体上有利于污染物排放下降。但排浪式的汽车消费仍处于上升期，2014年机动车保有量达到2.64亿辆，大中城市交通拥堵成为常态，机动车污染物排放量占比逐年上升。电子信息等多元化消费带来的新型环境问题也难以预期，风险性加大。

净出口拉动经济增长的能力下降。2014年净出口对经济增长的贡献率为0.3%，结束了连续3年的负值，整体上仍然偏弱。加上国际经济形势总体上处于亚健康与弱增长状态，国际贸易前景不容乐观。好在我国出口竞争优势依然存在，高水平引进来、大规模走出去正在同步发生。出口产品逐步向“微笑曲线”两端转移，或整体上抬升“微笑曲线”。出口产品的低污染、高附加值特征加强，对外贸易中的“隐含能源”和“资源环境逆差”有所缓解。

新常态实现取决于创新驱动

支撑我国经济30多年快速发展的劳动力、土地、资源、环境等传统要素供求关系日益趋紧。目前人口处于低增长率水平，农村劳动力供给不足问题显现，人口老龄化加快，劳动力市场达到刘易斯转折点，环境承载接近或已经达到临界状态，传统要素优势正在减弱。

目前，基于廉价劳动力优势参与国际垂直分工格局驱动经济增长的时代基本结束，低成本比较优势发生转化，技能结构矛盾将进一步凸显。2014年我国高技术制造业同比增长12.3%，比规模以上工业增加值增速高4个百分点，已经出现良好势头。笔者认为，新常态稳定固化的最重要标志和本质特征就是结构调整及发展方式转变取得实质性进展、新的经济增长动力基本形成。这绝不是一朝一夕所能实现的，主要取决于改革和创新驱动。经济发展更多依靠增质不增量、深挖产品附加值、提升竞争力的质量效益型集约增长，而非传统扩张建厂的规模型粗放增长。

未来，人力资本的积累和素质提升将成为中心工作，人力资本质量、技术进步等知识经济因素加强，创新驱动正成为经济增长的新引擎。预计“十三五”时期，将加强科技与经济的结合度，培育新的比较优势、提升产业链，实现全要素生产率显著提高，降低污染物排放强度。经济年均增速6.6%，其中全要素生产率贡献3%（目前为1.83%），对GDP贡献度达到45%，二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮污染物排放量强度分别下降40%左右。

保持更为持续、健康、均衡的增速

从不同研究机构和专家学者的观点来看，有一个共同认识，即中国经济增速下行探底。更准确地说，新常态是中国经济从旧稳态调整至新稳态的过程，也就是从过去年均9.8%左右增速逐步过渡到更为持续、健康、均衡的增速上。而对于新常态下经济增速在何处探底、中高速增长的均衡点在哪里，则仍存在诸多争议，比如林毅夫、李稻葵等学者认为改革有望使经济增速回到8%左右；而中国社科院经济学部研究报告预测2016年~2020年和2021年~2030年两个时期中国潜在增长率区间分别为5.7%~6.6%和5.4%~6.3%。从某种意义上这种速度的变化，是工业化阶段转换和赶超型发展的回归，是中长期周期和短期政策综合影响的结果，既是一种新常态，也是一种回归的常态。因此，政府工作的重点不是拉动经济回升，而是对经济增长托底，防止失速带来的系统性风险。

研究发现，后发追赶型国家可以将追赶进程划分为起飞、高速、中高速、中低速增长4个更替渐进阶段，前两个阶段经济增长主要依靠数量扩张，后两个阶段主要依靠质量提升。目前，我国经济增速下行是追赶进程中的阶段性转换，是经济基本面发生实质性变化的结构性减速，根源于前期高速增长奠定的厚实经济基础，不能依靠总量调节和需求管理的反周期政策，而要把要素供给、结构供给、制度供给作为最重要任务。

2014年我国GDP同比增长7.4%，经济增量约7800亿美元，经济增长的绝对量仍在增加，比美国高1300亿美元。由于GDP基数变大，要维持过去高速增长，生态环境压力将不可想象。当前增速平稳回落，工业增加值增量下降，一定程度上降低了对资源环境的依赖，对生态环境系统新冲击负荷的强度和频次也趋于下降。

产业结构调整有利于缓解环境压力

2014年服务业增加值占GDP比重达48.2%，显示出强劲的结构优化势头。我国服务业增加值已连续6个季度超过第二产业，产业结构从工业向服务业转型，消费者偏好从商品向服务转换，生产性和生活性服务业快速发展，网购、电子商务等新业态发展势头良好。

应该认识到，产业结构演变必然导致经济增速换挡。当收入达到一定水平后，消费者对商品消费的需求弹性就会下降，对服务消费的需求弹性则会上升。这种需求结构的变化会引导产业结构从工业向服务业转型，但工业生产比服务业有更高的生产效率提高。因此，向服务业转型一般伴随着经济增速的回落。

预计到2020年服务业比重达到52%左右（以2010年为基期测算），“十三五”时期，服务业新增量达到14.8万亿元，接近于工业新增量的2.6倍，带动产业从中低端向中高端转变，经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化， 现代服务业增长有望加快，产业结构由服务业主导特征将日趋稳固，也有利于缓解环境压力。

传统重工业产品需求将接近峰值

目前重工业产能过剩现象突出。2013年，粗钢、水泥、平板玻璃、电解铝产能利用率分别为75.4%、75.8%、61.9%、71.1%，产能利用率水平较低，许多产能由“既落后又过剩”转变为“过剩但不落后”。实际上，一些领域的产能过剩不是新事物，由于加入WTO等红利使我国不少刚性的产能过剩现象延迟至今才集中显现。企业设备低负荷运行，增加产品生产成本。而国内外需求下降，产品价格接近甚至低于生产成本，造成企业经营困难。2014年，煤炭开采和洗选业利润同比下降46.2%，黑色金属冶炼和压延加工业利润下降2.7%，化学原料和化学制品制造业利润增长1.9%。企业资金不足，污染治理投入和运行维护难以保障，治污决心和行动出现迟疑。

传统重工业产品需求将接近峰值、进入平台期。2014年，我国人均发电装机达到1千瓦，取得历史性突破。火力发电量4.2万亿千瓦时，同比下降0.3%，是有统计数据（1998年）以来的首次负增长，也是煤炭消费量负增长的主因；粗钢产量8.2亿吨，同比增长1.2%；水泥产量24.8亿吨，同比增长2.3%，人均水泥累积消费量远超发达国家消费饱和时的22吨水平。预计重工业快速发展的势头将放缓，粗钢、铜、铝、铅、锌等主要产品产量将在“十三五”左右陆续达到峰值，多年来我国重工业比重明显偏高的局面有望好转，有望成为污染排放下降的结构性因素。

能源消费结构将出现积极变化

2002年以来，我国进入工业化快速发展阶段，能源需求总量和煤炭消费总量同步大幅增加，年均增加2亿吨左右标煤。但2014年能源消费增长下降到0.9亿吨标煤，增速由8%下降到2.2%。增速显著放缓。其中煤炭消费总量首次负增长，同比下降2.9%，煤炭占能源需求总量的比重也下降至66%。能源需求和煤炭消费的分异给清洁能源和可再生能源提供了发展空间。

国际能源生产能力严重过剩、地缘政治、能源品种相互竞争等因素导致能源价格大幅下跌，这有利于我国改善能源消费结构，降低能源进口成本，加上国内通货紧缩的有利形势，能在保持油价稳定的基础上提升油品质量。

“十三五”时期，尽管能源消费还将继续增加，但能源消费总量增速与增量将会双下降，能源消费结构出现积极变化，带来污染物新增量大幅下降。预测2015年、2020年我国能源消费总量分别突破43、45亿吨标煤，“十二五”、“十三五”时期新增量分别为8.1、2.0亿吨标煤。2015年、2020年煤炭占一次能源的消费比重分别下降至63.3%、56%左右。“十三五”时期，因煤炭消费增量下降，二氧化硫、烟粉尘、氮氧化物排放新增量比“十二五”时期分别减少200万吨、63万吨、9万吨左右。

环境问题容易引发社会矛盾

中等收入群体持续扩大，对生态产品需求日益增加。目前中等收入群体比例大致为23%~25%，规模约为3亿人。按照收入倍增计划，预计2020年，中等收入群体比重达到40%~50%，规模约为6亿人。随着产业结构调整的深入，传统以工业为主的“蓝领”就业阶层向以服务业为主的“白领”就业阶层转变，总体上环境权益观认识和人体健康维护日益增强。同时，社会价值观趋于多元化，社会治理认同度正面临挑战，新的传播方式和表达诉求方式进入“微时代”，环境改善速度与人民群众对环境质量改善需求差距大，环境问题易成为社会风险的引爆点。

我国已经基本告别短缺经济，进入相对过剩经济发展阶段，教育、卫生、医疗、环保等公共服务水平、数量、质量、方式及其均衡性矛盾快速上升，日益增长的公共服务需求与滞后的供给已经成为一段时间内社会主要矛盾的突出表现形式。环境产品具有公共性、外部性、不可分割性等基本属性，决定了基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务，也是对社会结构变化的有效回应。

新常态下环境新特征和环境治理体系新要求

综合来看，“十三五”时期，是环境质量改善速度和老百姓需求差距最大、资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的负重前行困难期，也是环境压力有望高位舒缓、环境保护有望从临界点向转折点开始改变的重要窗口机遇期。当前及“十三五”时期，国内外经济形势、环境保护重点正在发生深刻变化，生态文明建设和环境保护也进入新常态，呈现出新问题、新要求和新特征。这种经济社会环境的变化期，一定也是不确定期和风险期，一定面临着种种新旧交替、不适应和不匹配的制度政策环境，需要超前谋划、积极稳妥，主动作为。

在新阶段做好环境保护工作，应坚持依法治国和改革创新，持续推行治污减排、促进绿色经济发展，形成政府有为、企业负责、社会共治、市场有效的环境“良治”，从硬从严树立环境守护者形象，大力推进分区分类，精准发力，保底线，树标杆，抓两头带中间，更加积极、有效地推进环境质量改善。在全面推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化进程中，应高度重视新常态下环境新特征和环境治理体系的新要求。

一是治理层次上升至国家战略层面。环境保护的执政理念不断深化，日益成为国家意志，生态文明引领的新价值观加速形成，但经济社会环境问题日益交织，法规、体制、机制、制度、政策“绿色化”尚未形成，环保系统承受的要求与其支撑能力、调控手段存在一定距离，在夹缝中负重前行成为环保工作新常态。这需要转变工作抓手的层次，更多地从宏观视角入手研究和推进，着力落实地方党委政府职责，明确底线和红线，实施体现生态环保要求的政绩评估考核体系和问责制度，固化绿色指挥棒导向作用，实施党政同责、综合决策，更多地运用司法、制度、政策和市场机制解决问题，按照权责一致的原则积极推进资源环境大部制改革，形成长效机制。

二是治理方式由政府主导向社会共治转变。公众的环境关注度大、期待度高、参与度提升与忍耐度降低、回旋空间收窄并存，环境质量全面达标客观上难以实现，日益增长的环境公共服务需求与滞后的供给之间的矛盾在“十三五”期间不会全面解决，合理引导社会公众环境预期，让社会公众参与环境质量改善进程成为新的工作机制。这要求正确引导和释放公众参与正能量，以不公开为例外的原则推动信息公开，调整优化治理重点和目标指标，主动接受社会监督，动员全民行动，让社会公众参与环境决策、评判治污效果，解决一批群众反映强烈的身边环境问题，回应社会预期，建立健全政府监管、社会监督、企业负责、行业自律、公众参与的多元共治体系。

三是治理导向由总量控制逐步向质量控制转变。以细颗粒物（PM2.5）浓度控制目标为起点，将环境质量作为主要目标及评判标准的需求日益强烈，总量、质量、风险三者关系正在发生转变，治理主线由总量控制向质量改善转变成为新的工作导向。这就需要将质量改善作为首要任务、治理核心、工作主线，研究实施质量、总量双控，建立覆盖全要素的环境质量指标，深化、优化总量控制制度，将环境风险管控措施有效“嵌套”到常规环境监管体系中，突出生态空间管控的基础性作用，使质量管理、治污减排、风险管控、生态保护、制度政策等多位一体共同服务于环境质量改善和人体健康维护，目标一致、节奏一致、步调一致。

四是治理对象由主要控制新增量向增量、存量并重转变。污染物新增量将逐步下降，以扩大投资、招商引资为主导的外延式、粗放型发展方式将逐步退出，从主要控制污染物增量向“控增量、抓存量”并重转变将成为新的工作重点。这要求我们不得不面临在多个领域同时开战的局面，研究实施“过剩但不落后”产能化解方案，研究克服政府和企业资金压力趋紧、存量治理行动不够坚决的一揽子解决方案，抓好无组织排放和中小企业污染问题，做好治污设施稳定运行、提标改造的监管和促进工作，大力控制存量污染，推动治污减排工程、技术、管理、政策组合运用，妥善应对压缩型工业化带来的多种污染物相互叠加、相间转移等复杂问题。

五是治理要求由统筹管理向分区分类、精细化管理转变。受经济发展水平、资源环境禀赋等客观因素制约，我国环境公共服务水平、环境问题表现、环境质量改善进程的区域分异较大，我国整体、同步达标可能性不大，分区分类差异化管理正成为新的工作要求。这就需要在国家保证环境基本公共服务底线的同时，充分发挥各地积极性和主动性，研究容量的时间空间分布及输入响应关系，总量控制要求有保有压、有增有减，分区域、分流域、分单元设计质量改善目标任务，分行业、分企业、分污染物提出不同控制要求，开展生态分区分级管控，提升精细化管理水平，实施精准治理，逐一打好歼灭战，积小胜为大胜。

我国能源发展面临诸多问题和挑战

我国能源事业发展取得举世瞩目的成就，但也面临着一些突出问题。一是能源可持续发展的问题。随着经济社会的快速发展，能源需求和消费将保持较快增长，资源总量、环境容量等制约了能源供应能力的提升，能源结构亟待优化。二是能源资源优化配置的问题。我国能源资源与能源需求逆向分布，东部地区能源需求量较大，但能源资源相对贫乏；中西部地区能源需求量较小，但能源资源丰富。随着我国经济的快速发展，这种逆向分布将更加明显，大范围优化配置能源资源的能力亟待加强。

我国能源资源的总量虽然较为丰富，但人均占有量低于世界平均水平，石油、天然气等优质能源相对较少。我国能源资源的禀赋和现状，与经济社会快速发展的需求相比，存在较大的差距，这对能源发展提出了严峻的挑战。

第一，能源资源瓶颈制约日益突出。伴随着我国工业化、城市化发展进程，能源需求将呈现增长快速、需求刚性的特点。目前我国能源进口依赖度持续增加，2011年原油对外依存度达到57%，今后大致每年会提升1到2个百分点，而且这一趋势在较长时期内难以扭转。2011年我国煤炭进口量已经跃居世界首位，保证能源安全可靠、持续供应面临巨大压力。

第二，节能减排的压力越来越大。降低能源强度和碳排放强度是经济社会发展的约束性指标。根据“十二五”节能减排目标，到2015年，全国单位生产总值能耗比2010年下降16%；二氧化硫、氮氧化物排放总量分别要下降8%、10%；非化石能源占一次能源消费比重要达到11.4%。我国政府承诺到2020年单位生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%～45%。化石能源是碳排放的主要来源，而非化石能源开发受到生态、技术、成本的约束，大幅提升产能需要克服许多困难。

第三，能源增长方式迫切需要转变。我国经济发展中存在高能耗、高排放、高污染的问题，必须加快调整能源结构，增加清洁能源比重，改变粗放式的能源生产和消费方式。

随着新一轮能源技术革命的发展，可再生能源将得到更大规模利用，电能占终端能源消费比重将大幅上升，其在发展清洁能源、促进低碳经济中的作用将更加显著。因此，提高全社会电气化水平和能源资源利用效率是需要我们认真研究的重要问题。

我国能源改革的关键是煤与电的矛盾

我国能源消费结构长期以煤炭为主导，油气等优质清洁能源比重低，电气化水平不高。煤炭占一次能源消费总量约70%，而煤炭消费中电煤超过50%。从现阶段看，我国能源改革的关键还是煤与电的矛盾。

《中国电力与能源》一书在学界引起了关注，作者用系统的、可持续的方法，以全局的、整体的、历史的、开发的、普遍联系的视角，对国家整体能源走向、能源战略调整作了相当完整的阐述和把握，提出解决中国能源问题的关键在电力。电力作为能源的组成部分，是现代化社会生活的体现，对社会生产和居民生活的影响越来越大。在我国能源消费总量控制、能源安全与生态环境问题日益突出的形势下，发展低碳经济、实现低碳生活，都离不开电力行业的参与。可以说，以电力为中心，是转变能源发展方式、调整优化能源结构的一个重要支点，有利于加快构建安全、集约、清洁、高效、多元的能源供应保障体系。

当前，我国能源发展应当注意以下几个方面：一是要着眼更大范围的能源平衡和区域布局，建立多元化的能源供应渠道，通过输煤、输气、输电等多种方式，提高能源就地加工转化水平，减少一次能源大规模长途输送压力。二是要提高清洁能源的比重。通过发展核电、风电和可再生能源，实现能源多样化，进一步优化能源结构，促进能源生产和消费优质化、低碳化。三是要通过节能来缓解能源稀缺和排放压力。在资源和环境的双重约束下，新的宏观能源消费平衡公式是：能源需求=能源供给+节能。

电力是消费侧节能的主要方面，对于促进节能的作用较为明显。据测算，发电能源占一次能源消费比重每提高1个百分点，可降低能源强度约2.4%。因此，提高电能在终端能源消费中的比重，是缓解能源供应压力、促进低碳经济的重要途径。

坚持输煤输电并举 构建综合立体能源输送体系

由于我国能源资源与能源需求逆向分布，大规模、远距离运输和大范围优化配置是不可避免的。西气东输、西电东送，也反映了我国能源资源的基本流向。近年来，我国反复出现能源供应紧张问题，其中一个重要原因就是能源布局与能源输送方式方面存在矛盾，没有构建起科学合理的能源综合运输体系。

长期以来，我国能源配置过度依赖输煤，铁路运煤占铁路货运量的一半，公路运煤既耗费石油资源又造成严重拥堵，产生了巨大的“拥挤成本”。煤电就地平衡的能源输送方式，难以适应大规模、大范围能源资源配置的要求，应当坚持输煤输电并举，构建综合立体的能源输送体系。

电网作为重要的能源输送通道，具有电能传输、市场交易和优化配置的功能，其在能源综合运输体系中的地位和作用日益突出。《中国电力与能源》提出“一特四大”战略，展示了我国能源发展的一个新视角，其重要意义在于将电力行业的自身发展，从传统的被动保障电力供应，转为主动参与我国能源资源和环境资源的优化配置。其基本点对于现阶段推动转变能源发展方式、调整优化能源结构、完善能源输送格局、保障能源供应安全具有重要的意义。

国家“十二五”发展规划明确提出，加强能源输送通道建设，包括发展特高压等大容量、高效率、远距离先进输电技术，适应大规模跨区输电的要求，这不仅有利于提高能源就地加工转化水平，降低一次能源大规模长距离输送压力，而且可以有效解决西部“窝电”问题，是调整优化能源结构和布局的战略选择。