生产煤矿回采率管理暂行规定(2013修正)

第一条　为了合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，根据《中华人民共和国煤炭法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。第二条　在本省行政区域内从事煤炭生产、经营活动，必须遵守本办法。第三条　省人民政府煤炭管理部门负责全省煤炭行业的监督管理。

市、州（地区）和县（市、区）人民政府煤炭管理部门按照管理权限负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。

地质矿产、环境保护、劳动、土地等有关部门在各自的职责范围内负责煤炭行业的监督管理。第四条　省煤炭管理部门根据国家和本省煤炭资源规划，组织编制和实施全省煤炭生产开发规划。第五条　开办煤矿企业，必须依法向煤炭管理部门提出申请，依照国家规定的开办煤矿企业应当具备的条件和分级管理的权限审查批准。

（一）开办年产1万吨以上60万吨以下的煤矿企业，由所在地的县（市、区）煤炭管理部门签署意见后，市、州（地区）煤炭管理部门审查，报省煤炭管理部门批准；

（二）开办年产60万吨以上的煤矿企业，由省煤炭管理部门审查，报国务院煤炭管理部门批准。第六条　县级以上人民政府煤炭管理部门对乡镇煤矿按照扶持、改造、整顿、联合、提高的方针，实行合理规划、正规开采、严格管理、有序发展。

国有煤矿企应当通过合法手段，按照积极支持、有偿互惠的原则向乡镇煤矿企业提供技术和管理服务。第七条　开办煤矿企业，应当按照有关法律、行政法规的规定取得行政许可。第八条　国有煤矿矿区范围内，禁止开办各类小煤矿。国有煤矿矿区范围外，达不到安全生产许可证发放条件的矿井予以关闭。取缔无采矿许可证和安全生产许可证的矿井。第九条　开发利用煤炭资源，必须遵守国家和省有关环境保护的法律法规。

禁止无有效降硫降灰措施的矿井开采高硫高灰煤炭。

禁止开采含有放射性等有毒有害物质的煤炭。第十条　煤矿建设项目，必须按照批准的可行性研究报告，委托具有相应资质的设计单位进行设计。

初步设计应当按照国家和省人民政府规定的权限范围，经有关部门审查批准后据以编制施工图。第十一条　煤矿建设开工前，煤矿企业应当提交开工报告，由批准开办的煤炭管理部门对建设资金、施工设备、技术人员等进行核查后，向建设行政主管部门申领开（施）工许可证。

煤矿建设工程竣工验收前，须经煤炭工程质量监督机构进行单项工程质量等级认证。第十二条　经批准开办的煤矿企业，在建设和生产中，必须执行煤炭技术政策，在批准的开采范围内作业，严禁越层、越界。

煤矿改建、扩建，扩大开采范围，改变生产条件和安全条件，变更设计生产能力，应当依法办理变更登记手续。第十三条　煤炭管理部门应当根据国家和省有关规定，加强对煤矿企业回采率情况的监督、检查、考核，指导煤矿企业采用新技术、新工艺，不断提高煤炭资源回采率。

煤矿企业进行复采或者开采边角残煤和极薄煤的，享受国家规定的减免征收矿产资源补偿费等优惠政策。第十四条　煤矿矿井停办、关闭前，应当向原批准办矿的煤炭管理部门提交闭井申请报告，并附矿井开采的实测图和有关资料，经审查批准后，办理停办或关闭手续。不按规定提交申请报告和有关资料的，由煤炭管理部门责令限期改正。

煤矿企业负责停办、关闭矿井的善后工作。第十五条　各级人民政府及煤炭管理部门主要负责人，对本行政区域内煤矿企业安全生产负有重要领导责任。

煤矿企业安全生产实行矿长（矿务局局长、矿山公司经理、煤矿法定代表人，下同）负责制。第十六条　矿长和瓦斯检验工、采煤机司机等特种作业人员的培训、考核、发证和监督检查，按有关法律、行政法规的规定执行。第十七条　煤矿企业采购或者使用的设备、器材、火工产品和安全仪器应当符合国家标准或行业标准，禁止采购或者使用无生产许可证、质量合格证、防爆合格证和煤矿安全标志的产品。

煤矿企业使用的专用设备、器材和安全仪器的维修、检测，应当由国家有关部门确认资格的单位进行。第十八条　省煤炭管理部门根据矿井的分布、井型的大小和自然条件，对全省矿山救护队实行统一规划，合理布点，建设区域救护中心和救护网。

“双碳”背景下煤炭行业高质量发展探讨

欧凯 张宁 吴立新 索婷

（煤炭工业规划设计研究院有限公司）

新中国成立以来，在党中央、国务院的正确领导下，煤炭工业在百业待兴的基础上起步，在艰苦奋斗中前进，在改革开放中发展，尤其是进入新时代以来，行业发展不断实现新突破，取得了举世瞩目的成就。近两年，碳达峰碳中和目标背景下煤炭消费减量，煤炭消费比重下降，煤炭行业发展受到一定影响，同时也给煤炭行业带来转型升级的机遇。

一、煤炭工业具备高质量发展基础

在一代代煤炭人的艰苦奋斗下，煤炭行业从无到有，煤炭工业从小到大、由弱到强，实现了从起步、腾飞到跨越的巨变，作为我国重要的能源基础产业，为国民经济和 社会 发展注入了强大动力。

（一）对国家经济 社会 发展的能源供应保障能力增强

我国煤矿“三机一架”的装备制造能力处在世界前列，年产千万吨综采技术和装备达到世界领先水平。行业持续推动化解过剩产能、淘汰落后产能、建设先进产能，全国煤炭供给质量显著提高。“十三五”期间，全国累计退出煤矿5500处左右、退出落后煤炭产能10亿吨/年以上，安置职工100万人左右，超额完成化解过剩产能目标。截至2020年底，全国建成年产120万吨以上的大型现代化煤矿约1200处，产量占全国煤炭产量的80%左右，其中，建成年产千万吨级煤矿52处，产能8.2亿吨/年。全国年产30万吨以下的煤矿1129处，产能1.48亿吨/年左右。

自新中国成立至2020年底，煤炭行业贡献了约924亿吨煤炭。我国煤炭年产量由 1949年的3432万吨，增加到1978年的6.8亿吨，到2013年的最高点为39.7亿吨，2020年产量为39亿吨，支撑了我国GDP由1978年的3645亿元增加到2020年的101万亿元。煤矿安全法律法规标准体系不断完善，煤矿安全生产责任制度体系不断健全，安全 科技 装备水平大幅提升，安全生产投入大幅增加，煤矿职工安全培训不断强化，促进煤矿安全生产形势有了明显好转。煤炭百万吨死亡率由1978年的9.713下降至2020年的0.059。煤炭安全供应保障能力实现跨越式提升。

（二）具备高质量发展的 科技 创新能力

煤炭行业技术创新体系不断健全完善， 科技 创新驱动发展的能力显著增强。特厚煤层综放开采、煤与瓦斯共采、燃煤超低排放发电、高效煤粉型工业锅炉、现代煤化工技术等达到国际领先水平。充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采、无煤柱开采等煤炭绿色开采技术得到推广应用，煤炭资源回收率显著提升。煤矿机械化、自动化、智能化、数字化、绿色化转型全面提速。2020年 ，原煤入洗率达到74.1%，比2015年提高8.2个百分点。矿井水综合利用率、煤矸石综合利用处置率、井下瓦斯抽采利用率分别达到78.7%、72.2%、44.8%。建成400多个智能化采掘工作面，实现了地面一键启动，井下有人巡视、无人值守。采煤、钻锚、巡检等10种煤矿机器人在井下实施作业，71处煤矿列入国家首批智能化示范建设煤矿。

煤炭由单一燃料向燃料与原料并重转变取得新进展。2020年，煤制油、煤制烯烃、煤制气、煤制乙二醇产能分别达到931万吨/年、1582万吨/年、51亿立方米/年、489万吨/年。煤炭上下游产业融合发展，煤电、煤焦、煤化、煤钢一体化发展趋势明显。

（三）不断完善的市场化体系为高质量发展提供制度保障

新中国成立以来，煤炭工业生产力水平不断提升，同时，也在不断进行体制改革 探索 ，从最开始的完全计划经济，到计划经济和市场相结合，再到完全市场化，为国家经济体制和市场化改革提供了实践样本。

我国煤炭工业完成从新中国成立初期的计划经济体制，到改革开放时期的政府定价向市场化定价转变。1993年开始，我国确立了以市场形成价格为主的煤炭价格机制。1994年1月，国家取消了统一的煤炭计划价格，除电煤实行政府指导价外，其他煤炭全部放开。2004年，我国建立煤电价格联动机制，形成电煤价格“双轨制”。2013年，煤炭价格实现完全市场化定价，市场在配置资源中的决定性作用越来越突出。2016年以来，煤炭行业作为推动供给侧结构性改革的试点行业，煤炭上下游企业逐渐建立了中长期合同制度和“基础价+浮动价”的定价机制，发挥了煤炭市场平稳运行“压舱石”和“稳定器”的作用。2021年9月26日召开的国务院常务会议决定，对尚未实现市场化交易的燃煤发电电量，从2022年1月1日起，取消煤电价格联动机制，将现行标杆上网电价机制，改为“基准价+上下浮动”的市场化机制。这意味着，我国将告别已经实行了15年的煤电价格联动机制。

二、“双碳”目标下煤炭高质量发展对能源低碳转型将发挥重要支撑作用

以煤为主的能源资源禀赋，决定了未来相当长一段时间我国经济 社会 发展仍将离不开煤炭。在碳达峰碳中和过程中，仍需要煤炭发挥基础能源作用，为经济 社会 发展提供能源兜底保障。

（一）煤炭是新能源发展的有力支撑

“双碳”目标下，风、光等可再生能源发电成为增量电力供应的主要来源。近年来，我国大力发展新能源技术，非化石能源发电在我国电力结构中的占比显著上升。然而，受气候、天气、光照等人为不可控的自然条件影响，可再生能源供给能力不确定性大，提供的主要是能源量，能源供应和调节能力有限。可再生能源大比例接入电网，给电网的安全稳定运行带来严峻挑战，需要清洁高效的燃煤发电等灵活性电源作为调峰电源平抑电力波动。我国在大力发展风能、太阳能等可再生能源发电技术，逐步提高非化石能源发电占比，持续优化电力结构的过程中，仍需要煤炭煤电的有力支撑。预计到2060年实现碳中和后，燃煤发电装机规模仍需保持3亿至4亿千瓦，年耗煤量3.9 亿吨 6.4亿吨。

（二）煤炭是能源安全的“压舱石”

能源安全稳定供应是一个国家安全的保障和强盛的基石。在国际能源博弈和地缘政治冲突不断加剧的背景下，煤炭依然是国家能源安全的“压舱石”，短期内没有资源能替代煤炭的兜底保障作用。应当深刻认识我国能源资源禀赋、经济 社会 发展要求和能源发展规律。2020年12月21日，国务院新闻办公室发布《新时代的中国能源发展》白皮书，明确提出推进煤炭安全智能绿色开发利用，努力建设集约、安全、高效、清洁的煤炭工业体系，煤炭仍然是我国最经济安全的能源资源。

煤炭具备适应我国能源需求变化的开发能力，具有开发利用的成本优势，煤炭清洁高效转化技术经过“技术示范”“升级示范”已趋于成熟，具备短期内形成大规模油气接续能力的基础，应当充分发挥煤炭在平衡能源品种中的作用，保障我国能源安全。

三、“双碳”目标下煤炭行业迎来高质量发展机遇

“双碳”目标对于煤炭行业既是巨大挑战，也是空前机遇。在挑战与机遇并存下，煤炭行业势必迎来新一轮技术升级和产业转型。煤炭行业由自动化向智能化、无人化迈进，由超低排放向近零排放、零排放迈进。可以预见的是，自2021年到2060年，煤炭在能源消费中的占比将逐步下降，由主体能源转变为基础能源，再由基础能源转变为保障能源，最后转变为支撑能源，也代表着我国煤炭行业将向着绿色智能的方向快速迈进。

（一）依托技术革新，向高质量高技术产业发展

当前煤炭行业正处于第四次煤炭技术革命时期，应当以此次技术革命为契机，推动煤炭产业向着数字化、智能化的新产业和新业态转型。“双碳”目标下，煤炭产量将回归合理规模，走高质量发展、高端发展之路，迈向更加重视生产、加工、储运、消费全过程安全、绿色、低碳、经济的存量时代，走优质、高效、洁净、低耗的能源可持续发展道路。

未来将有更多煤矿采用高效节能的技术和设备，着力建设碳中和示范矿区引领工程，开展余热、余压、节水、节材等综合利用节能项目，持续优化煤炭开发利用工艺、技术和系统性管理，提高煤炭资源开发利用效率。

逐步将煤矿开采由机械化、自动化向数字化升级，打造采掘智能化、井下无人化、地面无煤化，最大限度地减少采煤过程对生态环境的破坏。聚焦“绿色开采、清洁利用、生态治理”的产业方向，构建实时透明的煤矿采运、洗选、治理等数据链条，不断优化智慧决策模型，建设现代化煤炭经济体系，将数字技术融入到煤炭资源的开发、加工、利用全产业链，全面提升煤炭的管理治理水平和综合利用效率。最终步入井下无人、地上无煤的煤炭工业5.0时代，实现深地原位利用，煤、电、气、热、水、油实现一体化供应，以及太阳能、风能、抽水蓄能与煤炭协同开发，基本实现近零排放。

（二）依托生态修复，打造绿色经济新的增长点

在淘汰落后产能的过程中，废弃矿区也在逐渐增加。可以通过矿区生态修复来增加生态碳汇。未来亟需开展全生命周期矿山生态修复理论与技术链，重点包括减沉保水协调开采、充填开采、土壤修复与生物多样性恢复关键技术等。选择适应性强、生长良好的树种和草种进行造林绿化，通过“地貌重塑、土壤重构、植被重建、景观重现、生物多样性重组与保护”工程技术对矿区损毁土地进行修复，改善土壤理化性质，创造新的经济效益，提高土壤碳截获能力，增加植物碳储量。

矿井空间包括矿区地面空间和地下空间。数据显示，我国煤矿塌陷区面积超过两万平方公里，井下空间体积超过156亿立方米，空间利用潜力巨大。例如，以发展煤基综合能源基地为目标，矿井地面空间利用包括发展风、光电站；井下空间利用包括开发抽水蓄能电站、化学储能、地热能开发、二氧化碳封存等。当前矿井空间初步开发，仅包括建设地面光伏电站、井下博览馆等，未来可利用矿井空间发展可再生能源、现代农业、现代医疗等。预计到2030年，我国关闭或废弃矿井将达到1.5万处，大量土地资源被闲置。而与此同时，随着我国光伏产业发展迅猛，可利用建设光伏电站的土地愈发紧缺。因而利用采矿沉陷区进行光伏电站建设，把光伏发电和矿山生态治理相结合，既能解决土地资源有效利用问题，又对生态环境治理具有积极意义。

（三）依托多能互补，建设高效、绿色、经济的综合能源基地

煤炭与可再生能源具有良好的互补性。煤炭与可再生能源在燃烧和化学转化方面的耦合，逐步形成模式，突破了一系列技术难点，为煤炭与可再生能源深度耦合提供了良好基础。同时，煤矿区具有发展可再生能源的先天优势，除了丰富的煤炭资源外，还有大量的土地、风、光等其他资源，采煤沉陷区可为燃煤发电和风光发电深度耦合提供土地资源。煤矿井巷和采空区形成的地下空间，可用于抽水蓄能、井下碳吸附和碳储存、地热能等开发利用。

煤炭企业具备主动发展新能源的条件，可以充分发挥煤矿区优势，以煤电为核心，与太阳能发电、风电协同发展，构建多能互补的清洁能源系统，将煤矿区建设成为地面－井下一体化的风、光、电、热、气多元协同的综合能源基地。

四、结语

立足我国能源资源条件和经济 社会 发展需求，对标“双碳”目标实现，依托 科技 创新和系统性变革，通过高效转化和循环利用，煤炭将更多用于生产煤基高端化工品和碳材料等精品；通过与可再生能源等多元互补，煤矿将成为现代能源供应系统基地；通过充分利用煤矿区地面地下空间和资源，煤矿区将成为清洁能源生产基地；煤炭企业将成为新能源开发的参与者、煤基高端材料和高价值产品的引领者。

煤炭工业是我国重要的基础能源产业，在中国能源供给结构中处于重要战略地位，在能源消费结构中也处于主导地位，2007年煤炭在我国一次能源生产和消费结构中的比重分别占76％和69％，预计到2050年在一次能源生产中仍将占50％。随着中国经济快速增长，预期“十一五”期间国内煤炭需求将继续保持快速增长。“十一五"期间，我国国民生产总值增长速度约为7.5-8.5％，年均煤炭消费增长量约为4-4.5％。

煤炭产能将持续快速增加

随着固定资产的投资加大，2001至2007年中国原煤产量复合增长率达到15％（如图1）。同时随着前几年的项目陆续投产，今后几年煤炭产量将集中释放，行业新增产能快速增长，煤炭产量也会持续快速增加，煤矿库存也大量增加。

在我国，电力、冶金、化工和建材4个行业是主要耗煤产业，这四大行业对煤炭消费需求旺盛，其需求量约占煤炭总消费量的70％左右。其中，电力行业煤炭消费量(动力煤)占总消费量的50％以上。

价格在更高点上寻求均衡

煤炭为政策性影响明显的行业，“十一五”发展规划纲要指出几年内国家出台的指导性政策方向。 “十一五”发展规划纲要第12章第1节说明：加强煤炭资源勘探，统筹规划，合理开发，提高回采率，减少煤炭开采对生态环境的影响。建设大型煤炭基地，鼓励煤炭企业联合重组，引导形成若干产能亿吨级的企业。鼓励有优势的煤炭企业实行煤电联营或煤电运一体化经营。调整改造重组中小煤矿，依法关闭不具备安全生产条件、破坏资源和环境的煤矿。加强煤矿瓦斯综合治理，加快煤层气开发利用。加强煤炭清洁生产和利用，鼓励发展煤炭洗选及低热值煤、煤矸石发电等综合利用，开发推广高效洁净燃烧、烟气脱硫等技术。发展煤化工，开发煤基液体燃料，有序推进煤炭液化示范工程建设，促进煤炭深度加工转化。

煤炭行业由于具备采掘类行业的属性，价格是行业景气与盈利能力的重要先行指标，也是盈利最直接及最敏感的驱动因素，行业性政策调整带来的成本上升和供需重新紧张可能会促使价格不断在更高点上寻求均衡。而且，随着国际原油和天然气价格居高不下，煤炭利用技术进步，新型煤化工和“煤制油”行业的发展，煤炭在未来中国乃至全球能源结构中的地位还将进一步快速上升。

面临的问题之运力不足

我国对煤炭运输投资低于煤炭生产速度，从整体趋势上看，国内铁路煤炭运输增长率较平稳，没有明显增高的趋势。在2007年以前运输增长率始终低于原煤产量增长率。这在很大程度上影响了原煤的运输。

铁路运量有限，公路运输行业运输能力也有所下降：在大力治理超载的情况下，我国公路运输行业的运输能力在不断下降，随着煤炭运输需求不断增长，其他途径运输煤炭的压力越来越大。

2008年国家铁路将新增运煤能力6000万吨/年左右，神朔黄线有望增加1000万吨/年左右。由于新增运力主要在北通道上，山西中南部、陕西、宁夏等省区煤炭生产受铁路运输制约的程度会有所加大，尤其是炼焦煤外运能力没有增加，炼焦煤供应紧张状况很难缓解。 2008年铁路运力将向技术先进、有利于节能减排、符合循环经济等国家政策鼓励发展的企业倾斜；向大客户以及水运无法到达的中部地区倾斜，全力确保电煤运输。

面临的问题之市场集中度不高

20世纪90年代以来,我国煤炭产业的市场集中度CR4一直低于10％，CR8一直低于15％，即使产业中所有特大型(年产超过1000万吨)企业的集中度也仅在20％左右。作为国内煤炭行业的巨无霸——神华集团，2007年的煤炭产量为2.35亿吨，仅占全国市场的9.3％。

近几年来，虽然煤炭市场规模企业越来越多，企业规模也越来越大，但市场集中度依然不高（如表3）.规模型企业数目不断增加，但规模型企业的产量在总产量中的比例却有下降趋势。

国家近10年正在逐步进行行业整合，关停小煤窑。1997年，中国共有82000座矿山，2000年底减少到35000座，其中25000座属于小规模的乡镇和个体煤矿。其中国有大型煤矿2000多座。2006年前十大煤炭集团生产的原煤产量合计为6.5亿吨左右，占全国煤炭产量的27.38％。2006年，神华集团、中煤集团、大同集团等企业占全国煤炭生产量的比重分别为8.7％，3.9％，2.2％，目前所占比重不高，但对行业定价的影响力日益增强，对市场价格有较为明确的指引作用。

至2007年底，全国规模以上煤炭企业达到7066家，其中原煤年产量超过千万吨的企业34家，产量规模超过11亿吨，所占比重达到45％；部分原国有重点煤炭企业非煤产值比重已达50％以上；大中小煤矿的产量比重调整至50:12:38。

从“十一五”发展规划内容来看，“十一五”期间要关闭小煤窑10622个，产能合计3.05亿吨，占目前煤炭产能的12.87％。到“十一五”末期将争取建成6－8个亿吨级和8－10个5000个万吨级大型煤炭集团，产量达到全国的50％以上。按照上述目标测算，大型煤炭集团公司在“十一五”期间产量的复合增长率将达到31.9％。小煤窑的关停将给行业内大型企业留出空间，也将使得行业市场秩序大大规范。行业集中度的提高将促使行业定价能力提升，将使得行业公司在规模提升的同时，享受价格长期景气。

发展机遇

若简单将我国的煤分为炼焦煤和非炼焦煤。优质炼焦煤资源供给增长缓慢，但优质炼焦煤和肥煤资源稀缺，随着钢铁行业的逐渐复苏，新型煤化工发展将增长对该类资源的需求。

我国煤炭资源储量看，由于我国不同煤炭资源种类的赋存差异，优质炼焦煤和无烟煤资源储量相对有限。尽管煤炭行业总体资源供求基本均衡，但不同种类和品质的煤炭资源供求仍然存在差异，一些优质煤炭和稀缺煤种将仍然处于供不应求状态。

我国是世界上最大的焦炭生产国，2003年以来焦炭产量增长速度很快；同时，我国也是世界上最大的焦炭消耗国，每年消耗的焦炭占全球焦炭消耗量的40％以上，市场规模巨大。与此同时，随着中国钢铁产能的持续释放，市场对焦炭的需求也在增加。

我们以开采——洗选——炼焦——煤化工简述煤炭行业的产业链，通过一系列的研究分析也可以看出，处于产业链后端的煤化工产业发展前景较好，其中煤气化方向有较为成熟的商用基础。煤炭气化技术已经相当成熟，已经被普遍用于合成氨、城市燃气、甲醇生产等领域，而且市场规模较大。其中煤炭间接液化技术目前被南非SASOL公司垄断，已经相当成熟，国内目前正在寻找与南非该公司的合作机会。而对于煤炭资源丰富的我国来说，煤炭气化合成成品油生产成本相对较低，商业前景较好。